Fiche de révision : Institutions administratives et pouvoirs publics

📋 Plan du Cours

1. Caractéristiques des institutions administratives
2. Personnes publiques et État
3. Collectivités territoriales et EPCI
4. Centralisation, délocalisation et déconcentration
5. Président de la République et administration
6. Premier ministre et services gouvernementaux
7. Conseil d’État et Conseil économique, social et environnemental
8. Corps d’inspection ministériels
9. Autorités administratives indépendantes
10. Protection des libertés par les AAI
11. Maire, police et incompatibilités

📖 1. Caractéristiques des institutions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Institution administrative : Institution administrative : organisme chargé de l’intérêt général dont le statut et le fonctionnement relèvent du droit public.
• Régime exorbitant du droit commun : Régime exorbitant du droit commun : ensemble de règles qui donne à l’administration des pouvoirs et protections spécifiques, en partie différents du droit privé.
• Juridiction administrative : Juridiction administrative : principe selon lequel les litiges concernant les institutions administratives relèvent en premier lieu du juge administratif.
• Autonomisation de l’administration : Autonomisation de l’administration : réduction de la subordination de l’administration au politique pour éviter la politisation, notamment via le statut des fonctionnaires.
• Fonctions administratives : Fonctions administratives : activités principales de l’administration pour assurer la réglementation, la prestation et la régulation au service de l’intérêt général.

📝 Points essentiels

• Une institution administrative poursuit l’intérêt général et se voit appliquer un régime de droit public avec notamment des décisions unilatérales et des règles propres à la gestion des deniers publics.
• En principe, d’après la loi des 16 et 24 août 1790, les institutions administratives relèvent du juge administratif tandis que les institutions privées relèvent du juge judiciaire.
• Le régime peut être nuancé : des EPIC relèvent d’un cadre mêlant droit public et droit privé, comme l’admet le TC (22 janvier 1921, Bac d’Eloka et CE 22 janvier 1921, Société Générale d’Armement).
• La distinction institutions administratives / institutions politiques est tranchée en théorie mais imbriquée en pratique : les politiques décident, l’administration exécute, tout en dialoguant et portant parfois un pouvoir réglementaire.
• La réduction de la politisation passe par la fonction publique et des garanties prévues par la loi du 13 juillet 1983, notamment la neutralité et l’obligation de réserve.
• Les institutions administratives exercent trois fonctions principales : réglementation pour l’ordre public, prestation pour gérer des services publics, et régulation pour maintenir des équilibres dans des systèmes impliquant des acteurs privés ou publics.

💡 Astuce mémo

Intérêt général = 3R : Réglementer, Prester, Réguler. (Puis : juge admin et fonction publique neutre/réserve).

📖 2. Personnes publiques et État

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale de droit public : Une personne morale de droit public est un groupement titulaire de la personnalité juridique, avec droits et obligations, et dotée d’autonomies d’organisation, de gestion et financières.
• Souveraineté de l’État : La souveraineté de l’État désigne sa puissance suprême, interne sur son territoire et indépendante en relations externes.
• Collectivité territoriale : Une collectivité territoriale est une personne morale de droit public située sur une portion du territoire, dotée d’organes élus et de compétences propres confiées par le législateur.
• Établissement public : Un établissement public est une personne morale de droit public chargée de gérer un ou plusieurs services publics, soumise au principe de spécialité et rattachée à l’État ou à une collectivité.

📝 Points essentiels

• L’État se définit par trois éléments constitutifs : un territoire, une population formant une Nation et une puissance publique dotée notamment du pouvoir normatif et du monopole de la force.
• Les personnes morales de droit public disposent de prérogatives de puissance publique : prérogatives d’action (actes unilatéraux, contrats administratifs, expropriation, fiscalité) et prérogatives de protection (insaisissabilité, absence de voies d’exécution forcée, intangibilité des ouvrages publics).
• Une collectivité territoriale est dotée d’organes élus propres (conseil délibérant et exécutif) et de compétences propres dans le respect de l’ordre juridique, notamment sous contrôle de tutelle.
• Les établissements publics sont gouvernés par trois principes : autonomie, spécialité et contrôle de tutelle technique et financière de la personne de rattachement.
• Les établissements publics administratifs (EPA) gèrent en principe des services publics administratifs et relèvent du droit public, tandis que les EPIC gèrent des services publics industriels et commerciaux et sont soumis principalement au droit privé (TC, 22 janvier 1921).
• Si le législateur crée une catégorie d’établissements publics (article 34 de la Constitution), le pouvoir réglementaire peut créer un établissement public entrant dans une catégorie préexistante.

💡 Astuce mémo

État = TPP : Territoire, Population (Nation), Puissance publique.

📖 3. Collectivités territoriales et EPCI

🔑 Notions clés & Définitions

• Autonomie des établissements publics : Principe selon lequel un établissement public dispose de ses propres organes et peut gérer son service avec une marge de décision interne.
• Spécialité des établissements publics : Principe selon lequel un établissement public ne peut agir que pour le service public qui lui est confié, sans compétence générale.
• Contrôle de tutelle : Contrôle technique et financier exercé par la collectivité de rattachement sur les actes et sur les personnes de l’établissement public.
• Décentralisation territoriale : Transfert de compétences de l’État vers des collectivités territoriales qui exercent ces compétences librement pour des affaires locales.

📝 Points essentiels

• La décentralisation territoriale confie la gestion d’affaires locales aux collectivités territoriales, tandis que la décentralisation fonctionnelle confie un service à un établissement public.
• Une institution déconcentrée n’a pas de personnalité juridique et dépend du pouvoir hiérarchique de l’État, contrairement à une institution décentralisée qui bénéficie d’autonomie, personnalité juridique et ressources propres.
• Le groupement d’intérêt public ne peut pas être constitué entre collectivités territoriales et leurs groupements pour des activités pouvant être confiées à un organisme public de coopération prévu à la cinquième partie du CGCT.
• Lorsqu’une catégorie d’établissement public est créée, le législateur fixe les règles constitutives si c’est une nouvelle catégorie, tandis que le pouvoir réglementaire peut créer un établissement public dans une catégorie déjà existante.

💡 Astuce mémo

Décentralisation = autonomie (personnalité + ressources), déconcentration = dépendance (pas de personnalité juridique).

📖 4. Centralisation, délocalisation et déconcentration

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : La déconcentration est une répartition des attributions de l’État entre niveaux centraux et territoriaux afin de rapprocher l’action administrative du terrain.
• Délégation de compétence : La délégation de compétence est un transfert de compétence où le délégant perd le pouvoir d’agir dans le domaine délégué, la délégation restant attachée à la fonction.
• Subsidiarité administrative : La subsidiarité administrative consiste à confier la décision au niveau le plus pertinent avant de remonter vers l’échelon supérieur.
• Charte de la déconcentration : La charte de la déconcentration fixe, par décrets, la répartition des rôles entre administrations centrales et échelons territoriaux de l’État.

📝 Points essentiels

• Le décret du 1er juillet 1992 prévoit que les administrations centrales assurent au niveau national un rôle de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle.
• Le décret du 7 mai 2015 réaffirme que la déconcentration constitue la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre niveaux centraux et territoriaux.
• Une délégation de compétence transfère la compétence : le ministre délégant n’est plus compétent dans le domaine délégué et la délégation survit au titulaire.
• Les délégations de compétence sont impersonnelles et ne sont pas fondées sur la personne du délégataire, contrairement aux délégations de signature.
• La charte de la déconcentration s’appuie sur le principe de subsidiarité pour privilégier les échelons déconcentrés.

💡 Astuce mémo

Déconcentration = “centre conçoit, territoire agit” (conception/animation/contrôle côté central, décision rapprochée du terrain).

📖 5. Président de la République et administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Commission administrative consultative : Une commission consultative est un organisme créé pour donner un avis à l’administration, sauf si son existence est déjà prévue par la loi.
• Avis facultatif : Un avis est facultatif lorsque l’administration peut choisir de consulter ou non et reste libre de décider contrairement à l’avis.
• Avis conforme : Un avis conforme oblige l’administration : si l’avis est conforme, elle ne peut que suivre l’avis ou renoncer à la décision.
• Publicité des avis présidentiels : La publicité des avis rendus sur les projets de loi peut être recherchée par une décision politique du président, sans valeur juridique automatique.

📝 Points essentiels

• Sauf si la loi prévoit déjà la commission, sa création se fait par décret pour une durée maximale de cinq ans, après étude justifiant la nécessité de la mission.
• Lorsque la consultation est facultative, l’avis ne lie pas l’administration qui peut décider en s’écartant de cet avis.
• Lorsque la consultation est obligatoire, l’organisme consultatif doit être saisi de tous les aspects de la décision, et un avis conforme limite l’administration à suivre l’avis ou à renoncer.
• En cas d’absence de consultation obligatoire, l’acte encourt une illégalité pouvant être soulevée d’office par le juge administratif, le Conseil d’État étant considéré comme coauteur de l’acte.
• François Hollande a souhaité que la publicité des avis du Conseil d’État sur les projets de loi devienne la règle, ce qui relève d’une pratique politique susceptible d’être abandonnée à tout moment.

💡 Astuce mémo

Facultatif = libre de s’écarter ; Conforme = bloqué sur l’avis ; Absence obligatoire = illégalité (coauteur).

📖 6. Premier ministre et services gouvernementaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir réglementaire : Pouvoir administratif permettant de fixer des normes générales d’application, encadré par la Constitution et réservé au Premier ministre en principe.
• Premier ministre : Autorité gouvernementale titulaire, en principe, de l’exercice du pouvoir réglementaire en France conformément à la Constitution.
• Habilitation législative : Technique par laquelle une loi autorise une autre autorité que le Premier ministre à prendre des normes d’application, sous conditions constitutionnelles.
• Conseil constitutionnel : Juridiction qui vérifie la conformité des habilitations législatives aux exigences constitutionnelles, notamment sur leur champ et leur contenu.

📝 Points essentiels

• L’article 21 de la Constitution réserve l’exercice du pouvoir réglementaire au Premier ministre, sans délégation possible sauf au profit des ministres.
• Le Conseil constitutionnel admet que l’article 21 ne s’oppose pas à ce que le législateur confie à une autorité d’État autre que le Premier ministre les normes d’application d’une loi.
• Une habilitation législative ne peut porter que sur des mesures limitées à la fois par leur champ d’application et par leur contenu selon la jurisprudence constitutionnelle (CC 88-248 DC du 17 janvier 1989).
• Dans l’affaire de la loi relative à la liberté de communication, le Conseil constitutionnel vise l’absence d’obstacle de principe à des normes d’exécution confiées à une autre autorité que le Premier ministre (CC 86-217 DC du 18 septembre 1986).

💡 Astuce mémo

PM = Premier ministre = règle générale du pouvoir réglementaire; l’exception passe par une loi qui “encadre champ + contenu”.

📖 7. Conseil d’État et Conseil économique, social et environnemental

📖 8. Corps d’inspection ministériels

📖 9. Autorités administratives indépendantes

📖 10. Protection des libertés par les AAI

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorités administratives indépendantes : Autorités administratives indépendantes : organismes administratifs non rattachés hiérarchiquement au gouvernement, habilités à exercer certains pouvoirs publics dans un cadre limité.
• Pouvoir de police encadré : Pouvoir de police encadré : compétence confiée à une autorité administrative indépendante, limitée par son champ d’action pour respecter les libertés.
• Décision Liberté de communication : Décision « Liberté de communication » : décision du Conseil constitutionnel du 7 janvier 1989 qui admet l’existence de pouvoirs de police confiés à des autorités autres que le Premier ministre.

📝 Points essentiels

• Le Conseil constitutionnel admet, par la décision du 7 janvier 1989 « Liberté de communication », que des autorités autres que le Premier ministre peuvent exercer un pouvoir de police.
• Ce pouvoir de police accordé à une autorité administrative indépendante doit rester limité dans son champ d’application pour préserver l’exercice des libertés.
• Les ministres n’ont pas de pouvoir de police générale, même s’ils peuvent exercer des polices spéciales dans leurs domaines.
• Au titre de la logique constitutionnelle, l’exercice des libertés est borné par la loi, qui fixe les règles et garanties fondamentales pour leur exercice.

💡 Astuce mémo

CC 7/1/1989 = « Police OK mais cadrée » (autorité indépendante possible seulement si le champ est limité).

📖 11. Maire, police et incompatibilités

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir de police du maire : Le pouvoir de police du maire est le pouvoir général de police exercé au niveau communal dans un cadre propre, sans délégation du conseil municipal.
• Substitution du préfet : La substitution du préfet est le pouvoir permettant au préfet d’agir à la place du maire ou du président du conseil départemental en cas de carence.
• Préfet de police de Paris : Le préfet de police de Paris est l’autorité locale compétente pour exercer le pouvoir de police à Paris, avec une part résiduelle dévolue au maire de Paris.
• Police du président de l’EPCI : La police du président d’un EPCI à fiscalité propre correspond à un pouvoir de police confié dans des domaines limitativement énumérés par la loi.
• Police spéciale des édifices : La police spéciale des édifices menaçant ruine permet au maire de prendre des mesures de police administrative visant ces bâtiments dangereux.

📝 Points essentiels

• Le préfet est compétent pour toutes les mesures de police dont le champ d’application excède le territoire d’une seule commune dans le département, et il peut se substituer au maire en cas de carence.
• À Paris, le pouvoir de police est exercé par le préfet de police de Paris depuis l’arrêté du 12 messidor an VIII, avec une part de compétence restant attribuée au maire de Paris.
• La loi du 13 août 2004 permet au président d’un EPCI à fiscalité propre d’exercer un pouvoir de police dans des domaines énumérés : élimination des déchets, accueil des gens du voyage, manifestations culturelles et sportives, et circulation et stationnement.
• Le maire est l’autorité de police de droit commun au sein de la commune et exerce ce pouvoir propre, sans être dépendant d’une délégation du conseil municipal.
• Le maire dispose aussi de pouvoirs de police spéciale pour les édifices menaçant ruine, comme l’illustre la décision CE du 10 octobre 2005, Commune de Badinières.

💡 Astuce mémo

Maire : commune (droit commun) ; Préfet : département + substitution ; Paris : préfet de police ; EPCI : président (domaines listés) ; Ruine : police spéciale maire.

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790Séparation des autorités administratives et judiciaires (compétence du juge administratif en principe pour les institutions administratives)
2. 22 janvier 1921Jurisprudence Bac d’Eloka / Société Générale d’Armement : EPIC (mélange droit public/droit privé)
3. 13 juillet 1983Statut général de la fonction publique (garanties d’autonomisation : neutralité, obligation de réserve)
4. 7 janvier 1989Décision « Liberté de communication » : police possible pour des autorités autres que le Premier ministre (pouvoir de police encadré)
5. 1er juillet 1992Décret du 1er juillet 1992 : charte de la déconcentration (rôle des administrations centrales : conception/animation/orientation/évaluation/contrôle)
6. 7 mai 2015Décret du 7 mai 2015 : réaffirme la déconcentration comme règle générale de répartition des attributions et moyens
7. 20 janvier 2017Lois réformant le statut des AAI (statut commun, contrôle parlementaire)
8. 6 août 2019Loi de transformation de la fonction publique
9. 10 octobre 2005CE, Commune de Badinières : police spéciale du maire pour les édifices menaçant ruine

📊 Tableaux de synthèse

Déconcentration vs décentralisation

EPA vs EPIC

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre police administrative et police judiciaire : la première est préventive (ordre public) et la seconde répressive (constat des infractions).
2. Croire que l’absence de consultation obligatoire du Conseil d’État n’entraîne qu’une irrégularité : elle peut entraîner une illégalité relevable d’office (incompétence, Conseil d’État coauteur).
3. Prendre une délégation de signature pour une délégation de compétence : la signature est personnelle (caducité au changement de personne) alors que la compétence est transférée et impersonnelle (survit au titulaire).
4. Assimiler automatiquement les avis du Conseil d’État à des décisions : l’avis facultatif ne lie pas, l’avis conforme lie l’administration (obligation de suivre ou renoncer).
5. Penser que les ministres disposent d’une police générale : ils n’ont pas de pouvoir de police générale, seulement des polices spéciales dans leurs domaines.
6. Oublier la double casquette du maire : il est à la fois exécutif de la commune (collectivité) et autorité déconcentrée de l’État pour certaines missions (déduire l’autorité compétente de la matière).
7. Confondre service public et services publics : « service public » peut désigner la mission et/ou l’ensemble des organismes qui l’assurent.

✅ Checklist Examen

1. Définir une institution administrative (mission d’intérêt général + statut/fonctionnement relevant du droit public) et relier cela au régime exorbitant du droit commun et au juge administratif en principe.
2. Expliquer la distinction institutions administratives / institutions privées (intérêt général vs intérêt privé) et la nuance EPIC (22 janvier 1921) sur le mélange droit public/droit privé.
3. Présenter l’imbrication politique/administrative et l’idée d’autonomisation de l’administration via la fonction publique (neutralité, obligation de réserve).
4. Lister et caractériser les trois éléments constitutifs de l’État (territoire, population formant Nation, puissance publique) et les prérogatives de puissance publique (action/protection).
5. Distinguer collectivité territoriale et établissement public (spécialité, autonomie, contrôle de tutelle ; EPA vs EPIC).
6. Savoir distinguer centralisation, délocalisation et déconcentration, puis exposer la logique de charte de la déconcentration (décret du 1er juillet 1992 ; règle générale réaffirmée le 7 mai 2015).
7. Maîtriser la différence déconcentration/décentralisation (personnalité juridique, dépendance hiérarchique vs libre administration, contrôle).
8. Connaître le rôle des consultations : commission créée par décret sauf si prévue par la loi ; avis facultatif vs avis conforme ; absence de consultation obligatoire = illégalité (coauteur).
9. Présenter le partage du pouvoir réglementaire (article 21) et l’habilitation législative (limites champ + contenu contrôlées par le Conseil constitutionnel).
10. Savoir comment une AAI peut exercer un pouvoir de police : décision « Liberté de communication » du 7 janvier 1989 (police OK mais cadrée, champ limité).
11. Exposer les acteurs de la police administrative et leurs compétences : préfet (département + substitution en cas de carence), préfet de police à Paris (12 messidor an VIII) et pouvoirs du maire (droit commun + police spéciale ruine).
12. Conclure le cours de droit administratif par les bases : service public (continuité/égalité/mutabilité) et police administrative (préventif vs répressif ; évolution de l’ordre public).