Fiche de révision : Modernisation de l'administration française

📋 Plan du Cours

1. Modernisation de l’administration française
2. RGPP, MAP et Action publique 2022
3. Accès aux normes et open data
4. Principes constitutionnels de l’administration
5. Déconcentration et décentralisation
6. Pouvoirs du président de la République
7. Premier ministre et services rattachés
8. Gouvernement, ministres et administration centrale
9. Administration territoriale de l’État
10. Institutions nationales spécifiques

📖 1. Modernisation de l’administration française

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration centralisée : Forme historique d’administration où le pouvoir administratif est concentré dans les mains d’un seul chef.
• Professionnalisation des fonctionnaires : Evolution de l’administration qui vise à recruter des agents techniques et compétents pour mieux répondre aux besoins.
• Dilatation de l’administration : Extension progressive de l’intervention de l’État dans l’économie et le social, qui augmente aussi le nombre de services et d’agents.
• État plateforme : Concept de modernisation selon lequel l’État organise des services et des démarches via des dispositifs numériques et de gestion en ligne.

📝 Points essentiels

• Après 1945, l’État cherche à rationaliser la fonction publique tandis que, dès 1960, revient une critique de la lourdeur administrative et de la lenteur des procédures.
• Au tournant du XIXe siècle, l’administration napoléonienne s’appuie sur une organisation hiérarchique et sur une autorité structurante, avec une uniformisation des structures territoriales.
• L’administration actuelle s’adapte en investissant notamment les ressources humaines et en utilisant le numérique pour accélérer les démarches et améliorer les circuits de transmission.
• À partir des années 2000, la modernisation se traduit par plusieurs réformes successives, RGPP, MAP et Action publique 2022, qui posent différemment la question des missions et de la transformation de l’État.
• La modernisation est aussi pensée comme un passage d’un État régulateur vers une logique d’État plateforme, avec une mise en œuvre plus orientée vers les services numériques.

💡 Astuce mémo

Hiérarchie → uniformité (Napoléon) puis extension de l’État (XXe) puis numérique et services (plateforme).

📖 2. RGPP, MAP et Action publique 2022

🔑 Notions clés & Définitions

• Révision générale des politiques publiques RGPP : La RGPP est une réforme lancée en 2007 pour mettre à plat les missions de l’État et adapter l’administration aux besoins des citoyens grâce à des audits suivis de réformes.
• Modernisation de l’action publique MAP : La MAP est une réforme engagée après 2012 pour moderniser l’action publique en mobilisant davantage les agents et en organisant la transformation via des comités et des programmes.
• Action publique 2022 : Action publique 2022 est une réforme lancée à partir d’une circulaire en 2017 visant la transformation de l’État, avec des chantiers transversaux et une revue des missions et des dépenses.
• Conseil de modernisation des politiques publiques : Le Conseil de modernisation des politiques publiques est l’instance qui pilote la RGPP en décidant les réformes issues des audits, sous l’autorité présidentielle et avec l’implication du gouvernement.

📝 Points essentiels

• La RGPP est lancée au conseil des ministres le 20 juin 2007 et repose sur des audits dont les propositions sont décidées par le conseil de modernisation des politiques publiques.
• Après la phase d’audits, plus de 300 réformes sont engagées, avec une poursuite chiffrée à 150 réformes supplémentaires dans la période de Sarkozy.
• La MAP fait abandonner le principe du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux et poursuit la modernisation via des comités interministériels jusqu’au 18 décembre 2013.
• Action publique 2022 est initiée par une circulaire du 26 septembre 2017 et s’organise autour de 5 chantiers transversaux, dont la transformation numérique et la rénovation RH.
• Le fonds dédié à la transformation de l’action publique est doté de 700 millions d’euros sur 5 ans dans Action publique 2022.
• Le comité Action publique 2022 a été critiqué après publication du rapport « se réinventer pour mieux servir », puis la Cour des comptes souligne ensuite l’abandon de la réflexion sur le périmètre des missions de l’État au profit de politiques prioritaires.

💡 Astuce mémo

RGPP 2007 = Audits puis “Usager + Dépense”, MAP = “on allège la règle du non-remplacement”, AP 2022 = “Chantiers + 700M/5 ans”.

📖 3. Accès aux normes et open data

🔑 Notions clés & Définitions

• Circulaire administrative : Acte administratif interne par lequel un chef de service explique et interprète le droit existant pour organiser l’application des textes sans créer de règles nouvelles.
• Lignes directrices : Guide qui encadre l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’administration en fixant des critères pour décider d’une mesure.
• Document administratif : Support ou document produit ou reçu dans le cadre d’une mission de service public par une personne publique ou assimilée, soumis à des règles de communicabilité.
• Open data : Mise à disposition structurée des données publiques pour permettre leur réutilisation, gratuitement en principe, par le public et les acteurs.

📝 Points essentiels

• Une circulaire se borne en principe à expliquer le droit existant, mais elle peut être contestée si elle ajoute des éléments et elle doit être publiée sur Légifrance sinon elle est réputée abrogée.
• Une ligne directrice ne s’impose pas à l’administration qui peut déroger pour intérêt général ou particularités du demandeur, mais elle peut être contestée directement si elle produit des effets notables depuis l’arrêt du 12 juin 2020.
• Le CRPA prévoit la communication des documents administratifs sans exiger d’intérêt pour la personne qui en fait la demande, sauf exceptions, et le juge vérifie si la charge liée à la demande est disproportionnée.
• En cas de décision fondée sur un algorithme, le Conseil constitutionnel exige (1) l’information sur le fondement et les caractéristiques principales, (2) un recours administratif possible, et (3) l’interdiction du recours exclusif si le traitement porte sur des données sensibles, par décision du 12 juin 2018.
• Le portail open data de l’État (data.gouv.fr) s’inscrit dans une ouverture lancée en 2011 et renforcée en 2013, avec la DINUM comme administrateur général des données publiques.
• La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique fait de la mise à disposition des données en vue de faciliter leur réutilisation une mission de service public de l’État et instaure la gratuité de la réutilisation, la redevance ne pouvant être qu’exceptionnelle.

📖 4. Principes constitutionnels de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Déclaration de 1789 : Déclaration de 1789 qui fonde plusieurs exigences liées à l’administration, comme l’égalité et l’accès aux emplois publics par le concours.
• Préambule de 1946 : Texte de valeur constitutionnelle qui reprend des garanties pour la fonction publique, notamment la gratuité, le droit syndical, le droit de grève et le droit à la santé.
• Article 72 de la Constitution : Article constitutionnel qui consacre l’existence des collectivités territoriales et leur place dans l’organisation administrative de l’État.
• Subordination hiérarchique : Principe selon lequel l’administration exécute les orientations politiques sous l’autorité des autorités supérieures, avec un encadrement hiérarchique.
• Déclaration d’intérêts et de patrimoine : Obligation imposée aux hauts fonctionnaires afin de faire cesser les situations de conflit d’intérêts et garantir une action impartiale.

📝 Points essentiels

• L’article 9 de la Déclaration de 1789 lie l’administration au principe d’égalité, et l’article 6 consacre le recrutement par concours et l’égalité d’accès aux emplois publics.
• La Constitution de 1958 attribue au Gouvernement la direction et la disposition de l’administration (articles 13 et 20) et confie le pouvoir réglementaire au Premier ministre (article 21).
• La Constitution reconnaît que les nominations de certaines fonctions peuvent être encadrées par un avis public des commissions et une règle de majorité négative (3/5 des votes négatifs) avant nomination.
• Un lien hiérarchique relie l’administration supérieure et les subordonnés, y compris entre administration centrale et administration déconcentrée, afin d’assurer l’exécution des orientations politiques.
• Pour prévenir les conflits d’intérêts, le législateur impose aux fonctionnaires de faire cesser automatiquement les situations, avec déclaration d’intérêts et de patrimoine pour les hauts fonctionnaires.
• Le serment des agents publics a été ajusté par la loi du 24 août 2021 dite « loi séparatiste », pour conforter le respect des principes républicains.

💡 Astuce mémo

9 égalité, 6 concours; 13-20 Gouvernement exécute; 21 Premier ministre règle.

📖 5. Déconcentration et décentralisation

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : La déconcentration consiste à transférer, au sein de l’État, des compétences et des moyens à des autorités ou agents territoriaux placés dans l’organigramme de l’État.
• Charte de la déconcentration 2015 : La charte de 2015 encadre la déconcentration en confiant aux échelons territoriaux le pouvoir, les moyens et l’initiative pour mettre en œuvre des politiques définies au niveau national et européen.
• Droit de dérogation du préfet : Le droit de dérogation permet au préfet de prendre certaines décisions en s’écartant de normes, sous conditions strictes et dans le cadre prévu par les décrets.
• Décentralisation territoriale : La décentralisation territoriale confie des compétences à des collectivités juridiquement distinctes de l’État, dotées d’une autonomie de gestion et soumises à un contrôle de l’État.

📝 Points essentiels

• La déconcentration a été rénovée par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, puis encadrée par la « charte de la déconcentration » du 7 mai 2015.
• En 1992, la logique « règle générale au local » inverse la répartition : les services déconcentrés ont en principe la compétence de droit commun, tandis que l’administration centrale intervient par exception.
• Le droit de dérogation du préfet, expérimenté en 2017 puis pérennisé et généralisé par le décret du 8 avril 2020, exige un motif d’intérêt général, des circonstances locales, et la compatibilité avec les engagements euro-internationaux.
• La loi du 7 août 2015 dite « loi Nôtre » fait de la commune la seule collectivité dotée de la clause générale de compétences, en supprimant celle du département et de la région.
• Le contrôle des collectivités décentralisées au titre de l’article 72 de la Constitution est un contrôle administratif : le représentant de l’État déférera au tribunal administratif un acte illégal au lieu de l’annuler directement.
• Les collectivités territoriales doivent disposer de ressources propres pour exercer leurs compétences, et leurs organes élus au suffrage universel direct, conformément aux exigences constitutionnelles citées (article 72).

💡 Astuce mémo

Déconcentration = même État, décisions plus près; Décentralisation = autres personnes morales, autonomie mais contrôle de l’État.

📖 6. Pouvoirs du président de la République

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir de nomination : Le pouvoir de nomination du président correspond à sa capacité de désigner des autorités et des titulaires d’emplois, selon des procédures et limites constitutionnelles.
• Pouvoir réglementaire : Le pouvoir réglementaire du président désigne l’édiction par décrets (souvent en conseil des ministres) et par ordonnances, dans les seuls cas prévus.
• Arbitrage et continuité de l’État : L’arbitrage du président vise à assurer un fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l’État en organisant l’action gouvernementale.
• Conseils de défense et de sécurité nationale : Les conseils de défense et de sécurité nationale sont des instances présidées par le président pour traiter des enjeux militaires et, selon les cas, de sujets thématiques.
• Services de l’Élysée : Les services rattachés au président rassemblent les structures d’appui (information, agenda, coordination) qui préparent et facilitent ses décisions.

📝 Points essentiels

• Le président nomme le Premier ministre, puis les autres ministres sur proposition du Premier ministre, en application de l’article 8 de la Constitution même en période de cohabitation.
• Pour certaines nominations visées à l’article 13 (notamment préfets et recteurs), le président ne décide pas seul et doit suivre une procédure impliquant le Conseil de la magistrature.
• L’article 72 et la loi organique du 23 juillet 2010 encadrent des emplois nécessitant une confirmation par des assemblées, avec une logique de limitation des votes négatifs à 3/5 des voix exprimées.
• Le président signe les décrets en conseil des ministres dans les cas prévus par les textes et signe aussi les ordonnances, alors que le droit commun du pouvoir réglementaire revient au Premier ministre (article 20).
• Le décret du 14 juin 2017 crée une coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme rattachée au président, destinée à faire travailler ensemble les services de renseignement pour prévenir les attentats.
• Par un arrêt du 27 mars 2019 (requête d’un syndicat), le Conseil d’État précise que des consuls ne relèvent pas d’emplois à la décision autonome du gouvernement car ils agissent sous les directives des ambassadeurs.

💡 Astuce mémo

ART 8 ministres • ART 13 nominations encadrées • ART 20 réglementation PM • ART 5 arbitrage • Défense-COVID

📖 7. Premier ministre et services rattachés

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir réglementaire du Premier ministre : Pouvoir réglementaire accordé au Premier ministre pour assurer l’exécution des lois et édicter des mesures de portée générale dans les situations prévues.
• Cabinet du Premier ministre : Organe d’appui politique et administratif du Premier ministre, organisé en pôles de conseillers et chargé de suivre les dossiers et piloter des réunions.
• Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale : Service rattaché au Premier ministre qui prépare les réunions du conseil de défense et de sécurité nationale et pilote les missions de défense et sécurité.
• Service d’Intendance de l’Hôtel Matignon : Service rattaché au Premier ministre situé à proximité immédiate, chargé des fonctions d’intendance liées au fonctionnement de l’hôtel de Matignon.
• Service d’Information du Gouvernement : Service rattaché au Premier ministre chargé d’analyser l’évolution de l’opinion publique et de contribuer à fluidifier la communication gouvernementale.

📝 Points essentiels

• Le Premier ministre assure l’exécution des lois (article 21 de la Constitution) et dispose, dans ce cadre, du pouvoir réglementaire de droit commun.
• Pendant la crise sanitaire de la COVID-19, le Premier ministre a pris des mesures faute de loi couvrant certains aspects des lois de crise sanitaire.
• Le cabinet du Premier ministre a un nombre variable de membres selon le Premier ministre et comprend des pôles de conseillers, dont la composition peut inclure des conseillers communs entre président et Premier ministre entre 2017 et 2024.
• Le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale prend en charge les missions de défense et sécurité et compte plus de 200 agents, avec des effectifs supplémentaires liés aux agences du système d’information.
• Le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale prépare les réunions du Conseil de Défense et de Sécurité Nationale pour exercer ses missions.
• Le Service d’Information du Gouvernement analyse l’évolution de l’opinion et vise à fluidifier la communication gouvernementale, à proximité immédiate du Premier ministre.

💡 Astuce mémo

PM = Pouvoir réglementaire + Cabinet (dossiers) + Défense (prépare le Conseil).

📖 8. Gouvernement, ministres et administration centrale

🔑 Notions clés & Définitions

• Cabinet ministériel : Le cabinet ministériel est une équipe rattachée au ministre, chargée de gérer des dossiers ou des domaines spécifiques.
• Administration centrale : L’administration centrale est l’organisation propre à chaque ministère, structurée en directions, sous-directions et services.
• Direction générale : La direction générale est une grande entité créée pour organiser le travail ministériel, avec une structuration définie par les textes qui la portent.
• Bureau : Le bureau est l’unité de base de l’administration centrale située sous les sous-directions.
• Secrétariat du ministère : Le secrétariat du ministère coordonne les circuits de décision et encadre l’action des directions administratives.

📝 Points essentiels

• Le décret du 11 juillet 2020 fixe le plafond des membres de cabinet à 15 pour un ministre, 13 pour un ministre délégué et 8 pour un secrétaire d’État.
• Le décret du 14 octobre 2025 fixe le nombre maximal à 14 pour les ministres, 8 pour les ministres délégués, avec un plafond à 14 pour le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement.
• Les membres du cabinet ministériel gèrent des dossiers ou domaines spécifiques, tandis que le cabinet définit l’orientation générale et l’administration prépare les projets de textes.
• L’administration centrale d’un ministère est subdivisée en directions, sous-directions et services créés par arrêtés conjoints du Premier ministre et du ministre compétent.
• Le nombre de directions centrales est fixé par décret entre 4 et 22 par ministère, avec des ordres de grandeur de l’ordre de 170 directions, 450 sous-directions et 2 000 bureaux.
• Le secrétariat du ministère indique les circuits de décision et les directions administratives ont un rôle d’impulsion en préparant les projets de texte.

📖 9. Administration territoriale de l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Préfet emploi fonctionnel : Le préfet occupe un emploi fonctionnel dont les règles de durée et de nomination sont encadrées par des textes récents.
• Préfet de département : Le préfet de département garantit la cohérence de l’action de l’État dans le département et assure le maintien de l’ordre public et la police des étrangers.
• Sous-préfet auxiliaire : Le sous-préfet agit comme le délégué du préfet dans l’arrondissement, avec des pouvoirs propres très limités.
• Secrétariat général commun départemental : Le secrétariat général commun départemental est un service déconcentré interministériel qui regroupe des fonctions support mutualisées sous l’autorité du préfet.

📝 Points essentiels

• La durée maximale d’exercice continue des fonctions de préfet est de 9 ans, et le compte redémarre lorsque la durée est inférieure à 2 ans.
• Un comité consultatif formule un avis sur l’aptitude professionnelle des personnes envisagées à la nomination de préfet, et au moins deux tiers des emplois de préfet sont confiés à des personnes ayant au moins 5 ans de services en encadrement supérieur.
• Le préfet de département est seul responsable de l’ordre public et de la sécurité des populations et il a aussi la charge de la police des étrangers ; le préfet de région ne peut pas traiter ces questions.
• Le préfet de département peut se substituer au maire d’une commune si celui-ci n’a pas prévu de mesures pour prévenir des troubles à l’ordre public.
• Au 26 octobre 2022, on comptait 333 arrondissements dont 13 en outre-mer et seulement 233 sous-préfectures, soit 99 arrondissements sans sous-préfecture.
• Dans l’arrondissement, la seule prérogative spécifique du sous-préfet concerne l’organisation des élections municipales partielles.

💡 Astuce mémo

Département = Ordre public + Étrangers (région n’en a pas la main).

📖 10. Institutions nationales spécifiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité administrative indépendante : Institution administrative indépendante pouvant poser des règles et infliger des sanctions administratives dans le cadre fixé par la Constitution et la loi.
• Défenseur des droits : Autorité administrative indépendante issue de la fusion de plusieurs autorités, nommée par le Président de la République pour un mandat de 6 ans non renouvelable.
• CNIL : Autorité administrative indépendante créée par la loi du 6 janvier 1978, chargée de la protection des droits des personnes en matière de fichiers et de données.
• Autorité de la concurrence : Autorité administrative indépendante issue de l’évolution du Conseil de la concurrence, chargée de veiller au bon fonctionnement de la concurrence et de sanctionner certaines pratiques.

📝 Points essentiels

• Le Conseil constitutionnel admet le pouvoir de sanction des autorités indépendantes sous conditions: sanction sans privation de liberté et garanties légales protégeant la légalité des délits et des peines, la nécessité des peines, la non-rétroactivité de la loi la plus sévère et les droits de la défense.
• Le Conseil constitutionnel impose la séparation des fonctions au sein des autorités indépendantes pour éviter qu’une même autorité n’instruise et ne juge elle-même la situation sanctionnée.
• Le Défenseur des droits est nommé en Conseil des ministres pour 6 ans, mandat non renouvelable, et ses fonctions ne cessent qu’à l’expiration du mandat sauf demande de l’intéressé.
• Le Défenseur des droits peut être saisi par toute personne s’estimant lésée et dispose de pouvoirs d’information comme des vérifications sur place et l’audition de personnes susceptibles de fournir des informations.
• La CNIL a été créée par la loi du 6 janvier 1978, et ses missions ont évolué avec l’évolution du cadre applicable aux données.

💡 Astuce mémo

Sanction-Contrat: Pas de prison + garanties pénales (légalité, nécessité, non-rétroactivité, défense) + séparation instruire/ juger.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

RGPP vs MAP vs Action publique 2022

Circulaires vs lignes directrices

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre déconcentration et décentralisation : la déconcentration reste dans la même personne morale (l’État), tandis que la décentralisation crée d’autres personnes morales autonomes contrôlées par l’État.
2. Inverser le rôle des circulaires : une circulaire ne doit pas être présentée comme créatrice de nouvelles règles, même si elle peut devenir contestable si elle ajoute des éléments ou produit des effets notables.
3. Mélanger pouvoirs du président et du Premier ministre : le président n’a pas le pouvoir réglementaire de droit commun (article 20), celui-ci revient au Premier ministre, tandis que le président signe dans les cas prévus et dirige via arbitrage (continuité de l’État).
4. Croire que les préfets de région ont la police des étrangers et l’ordre public : dans le cours, l’ordre public et la police des étrangers relèvent du préfet de département.
5. Oublier la condition de recours/justifications en matière d’algorithmes : la décision doit mentionner le fondement algorithmique, permettre un recours administratif et interdire le recours exclusif si données sensibles.
6. Confondre les autorités indépendantes : “autorité administrative indépendante” et “autorité publique indépendante” ne se valent pas (personnalité morale et régime de contrôle/financement).
7. Dire que le CESE est une juridiction ou un organe de contrôle des comptes : le cours décrit plutôt le CESE comme lieu de consultations publiques et d’avis social/éco/environnement, tandis que Cour des comptes contrôle et juge les comptes.

✅ Checklist Examen

1. Identifier comment la modernisation de l’administration se construit historiquement : centralisation/napoléon, professionnalisation, dilatation de l’État au XXe, rationalisation après 1945, critiques vers 1960, puis numérique/« État plateforme ».
2. Expliquer ce qu’est la RGPP : lancement le 20 juin 2007, audits, conseil de modernisation des politiques publiques, objectifs (qualité usager, réduction dépenses, moderniser fonction publique) et limites relevées dans le cours.
3. Expliquer la MAP : circulaire annonçant une modernisation centrée sur les agents, abandon du non-remplacement d’un fonctionnaire sur 2 et comités interministériels jusqu’au 18 décembre 2013.
4. Expliquer Action publique 2022 : circulaire du 26 septembre 2017, 5 chantiers transversaux, fonds de 700 millions d’euros sur 5 ans, et la logique de transformation (missions + dépenses) ainsi que le rôle des comités interministériels.
5. Distinguer circulaires et lignes directrices : principe d’explication vs encadrement discrétionnaire, publication Légifrance pour les circulaires, et contestabilité dès effets notables (12 juin 2020).
6. Expliquer le régime des documents administratifs et l’accès sans intérêt : notion de document administratif, absence d’exigence d’intérêt (sauf exceptions), et contrôle du caractère disproportionné des opérations matérielles.
7. Présenter l’accès aux normes et la simplification : Légifrance, codification à droit constant, et place du numérique (démarches en ligne, rôle de Service public +, droit à régularisation/erreur avec ESSOC).
8. Décrire l’open data : portail unique lancé en 2011 renforcé en 2013, data.gouv.fr/DINUM, gratuité en principe et loi du 7 octobre 2016 comme mission de service public.
9. Citer les repères constitutionnels de l’administration mobilisés : DDHC/concours et égalité, direction de l’administration par le Gouvernement (articles 13 et 20) et pouvoir réglementaire au Premier ministre (article 21), ainsi que le principe de subordination hiérarchique.
10. Expliquer déconcentration vs décentralisation : charte de la déconcentration (7 mai 2015) et logique “même État, décisions plus proches” ; décentralisation territoriale et contrôle administratif de l’État (déféré au tribunal administratif).
11. Décrire l’architecture exécutive : pouvoir de nomination et limites pour le président (articles 8/13/72 et logique des avis), pouvoir réglementaire (président vs Premier ministre) et organisation des services rattachés au président et au Premier ministre.
12. Présenter l’administration territoriale de l’État et les autorités indépendantes : préfet de région vs préfet de département (ordre public/étrangers), rôle très limité du sous-préfet, et conditions constitutionnelles des sanctions des autorités indépendantes (pas de privation de liberté, garanties de…
13. CESE/Conseil d’État/Cour des comptes : rôle consultatif du Conseil d’État, missions de la Cour des comptes (contrôle/exécution des lois de finances, évaluation des politiques publiques, certification) et fonctions du CESE (avis social/éco/environnement et consultations).