Fiche de révision : Introduction aux finances publiques et budget

📋 Plan du Cours

1. Situation des finances publiques
2. Budget et naissance de la démocratie
3. Dépenses et recettes publiques
4. Budget comme document juridique
5. Budget financier et économique
6. Lois de finances et sécurité sociale
7. Architecture budgétaire et contenu des lois
8. Principes budgétaires classiques et modernes
9. Répartition des rôles et contrôles budgétaires

📖 1. Situation des finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Finances publiques : Les finances publiques étudient les recettes et les dépenses mises en œuvre par des acteurs publics, principalement via le budget.
• Déficit public : Le déficit public correspond à une situation où les dépenses publiques dépassent les recettes publiques sur une période donnée.
• Dette publique : La dette publique représente l’encours des dettes accumulées par l’ensemble des administrations publiques.
• État interventionniste : Un état interventionniste utilise le budget comme levier pour agir sur l’économie et les politiques publiques.
• Sécurité sociale : La sécurité sociale est un système public financé par des cotisations sociales et des impôts, organisé autour de grandes branches.

📝 Points essentiels

• En 2024, le déficit est de 5,8% du PIB et la dette atteint 113% du PIB, avec une dette totale d’environ 3 305 milliards d’euros.
• En 2025, le déficit est d’environ 130 milliards d’euros et la dette s’établit à 107,4% du PIB, pour une dette totale d’environ 3 230 milliards d’euros.
• Le déficit s’explique notamment par le fait que l’État dépense plus qu’il ne perçoit, avec un « effet ciseau » entre recettes et dépenses.
• Les déficits entraînent un recours à l’emprunt et peuvent conduire à augmenter les impôts ou à réduire certaines dépenses publiques.
• La contrainte de surveillance européenne renvoie aux critères du traité de Maastricht (déficit < 3% du PIB et dette < 60% du PIB).
• La sécurité sociale comprend 5 branches : maladie, famille, retraite/vieillissement, accidents du travail et dépendance.

💡 Astuce mémo

Déficit = « dépenses > recettes » → emprunt, puis UE (Maastricht) surveille déficit < 3% et dette < 60%.

📖 2. Budget et naissance de la démocratie

🔑 Notions clés & Définitions

• Consentement à l’impôt : Principe selon lequel l’impôt ne peut être levé que si une représentation politique l’a approuvé, ce qui lie directement pouvoir fiscal et pouvoir du peuple.
• Magna Carta de 1215 : Acte anglais qui consacre l’exigence de consentement préalable à l’impôt par le conseil du royaume, à l’origine d’un contrôle parlementaire des finances.
• Bill of Rights de 1689 : Texte anglais qui institue le vote du budget et renforce le contrôle parlementaire sur les finances de l’État.
• Parlementarisme rationalisé : Organisation du contrôle budgétaire sous la Ve République où le Parlement est encadré par la Constitution et où le gouvernement pilote davantage la procédure.
• LOLF 2001 : Réforme budgétaire qui renforce le rôle du Parlement en améliorant transparence et contrôle de l’utilisation de l’argent public.

📝 Points essentiels

• Le budget est présenté comme un fondement de la démocratie moderne car il impose le lien entre consentement à l’impôt et contrôle politique des finances publiques.
• En Angleterre, des conflits liés au coût des guerres conduisent à exiger un accord du conseil du royaume pour l’impôt, avec la Magna Carta de 1215 comme étape décisive.
• La pétition des droits de 1628 rappelle l’absence d’impôt sans consentement parlementaire, avant la montée en puissance du vote et du contrôle budgétaires.
• Sous la Ve République, le Parlement est limité notamment par l’article 40 de la Constitution, tandis que le gouvernement domine la procédure budgétaire.
• La LOLF de 2001 renforce le contrôle parlementaire grâce à une recherche de transparence et de performance dans l’utilisation des crédits votés.

💡 Astuce mémo

Sans accord du représentant, pas d’impôt : le budget naît avec le consentement, donc avec la démocratie.

📖 3. Dépenses et recettes publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Dépenses de fonctionnement : Les dépenses de fonctionnement regroupent les coûts courants nécessaires au fonctionnement des services publics et des organismes publics.
• Dépenses d’investissement : Les dépenses d’investissement financent des équipements et infrastructures, avec une logique d’action sur le long terme.
• Dépenses de transfert : Les dépenses de transfert correspondent aux aides et mécanismes de redistribution visant notamment à réduire les inégalités.
• LFSS rectificative : La LFSS rectificative modifie en cours d’année le budget fixé par la loi de financement de la sécurité sociale.

📝 Points essentiels

• Les dépenses publiques se répartissent en fonctionnement, investissement et transfert, chacune correspondant à un type d’objectif différent.
• L’investissement vise surtout les infrastructures et équipements, avec une vision plus long terme que les dépenses courantes.
• Les transferts jouent un rôle de redistribution et d’État providence, avec un objectif de réduction des inégalités.
• Les recettes publiques reposent principalement sur l’impôt, classé en impôt sur le revenu, impôt sur le patrimoine et impôt sur la consommation.
• La LFSS fixe les dépenses de santé et de retraites, les cotisations sociales et le déficit de sécurité sociale, et la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale vérifie les recettes et dépenses réelles.

💡 Astuce mémo

Gauche ↔ plus d’aides; droite ↔ moins de dépenses sociales, mais baisse d’impôts des entreprises et pression fiscale limitée.

📖 4. Budget comme document juridique

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget local acte administratif : Budget des collectivités territoriales qualifié comme acte administratif, soumis à des conditions d’entrée en vigueur.
• Loi de finances rectificative : Texte budgétaire modifiant la loi de finances initiale en cours d’année pour adapter le budget à des événements imprévus.
• Loi de finances de gestion : Texte budgétaire créé pour ajuster l’exécution de fin d’exercice en réaffectant des crédits inutilisés et en finançant des besoins urgents.

📝 Points essentiels

• À l’échelle nationale, si le Parlement ne vote pas dans les 70 jours, le gouvernement peut faire adopter le budget par ordonnance en application de l’article 47 de la Constitution.
• À l’échelle locale, l’entrée en vigueur du budget local dépend de la publication et de la transmission au préfet.
• Les lois de finances rectificatives peuvent intervenir plusieurs fois par an, sans minimum ni maximum, pour ouvrir, supprimer ou modifier des crédits ou recettes.
• Sous la LOLF, la loi de finances de gestion (créée en 2021) ajuste seulement la fin de l’exercice et ne contient pas de nouvelles mesures fiscales.
• Quand le budget n’est pas adopté à temps, l’article 47 al.4 (et la procédure d’urgence de l’article 45 LOLF) permet au gouvernement de sécuriser au minimum la perception des impôts et le fonctionnement des services publics, par vote de la première partie puis éventuellement par une loi spéciale.

💡 Astuce mémo

70 jours → ordonnance (art.47) : si ça traîne, le gouvernement sécurise le budget.

📖 5. Budget financier et économique

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de finances initiale (LFI) : La LFI est le budget annuel principal de l’État, qui autorise impôts, recettes, dépenses et, en cas de besoin, l’emprunt pour l’année à venir.
• Projet de loi de finances (PLF) : Le PLF est le texte qui lance la préparation du budget annuel de l’État avant son examen parlementaire.
• Loi de finances rectificative (LFR) : La LFR modifie la LFI en cours d’année pour adapter le budget à des événements imprévus et changeant l’exécution.
• Loi de finances de gestion (LFG) : La LFG ajuste uniquement la fin de l’exercice budgétaire en réaffectant des crédits et en finançant des besoins urgents, sans créer de nouvelles mesures fiscales.
• Loi spéciale en urgence : La loi spéciale en urgence est une solution provisoire quand le budget ne peut pas être adopté à temps, afin d’assurer la continuité minimale de l’État.

📝 Points essentiels

• Le PLF doit être transmis au Parlement au plus tard le premier mardi d’octobre en application de l’article 39 de la LOLF, puis la LFI vaut du 1er janvier jusqu’à la fin de l’année budgétaire.
• La LFI contient notamment les prévisions de recettes, les autorisations de dépenses et des documents de performance (PAP) ainsi que des annexes budgétaires.
• Les LFR modifient la LFI en cours d’année et peuvent ouvrir de nouveaux crédits, supprimer des crédits ou modifier les recettes, avec possibilité d’en avoir plusieurs par an sans plafond prévu.
• La LFG, créée par la réforme LOLF du 28 décembre 2021, sert uniquement à ajuster la fin de l’exercice et ne comporte pas de nouvelles mesures fiscales.
• En urgence, l’article 47 al. 4 de la Constitution permet au gouvernement de demander l’autorisation de percevoir les impôts et d’ouvrir par décret les crédits nécessaires si la loi de finances n’est pas promulguée à temps.
• La procédure d’urgence de l’article 45 de la LOLF prévoit un vote séparé de la première partie puis, si échec, une loi spéciale provisoire (ex : budget 2025 présenté le 11 décembre 2024 et promulgué le 20 décembre 2024).

💡 Astuce mémo

LFR = “rectifie en cours d’année”, LFG = “fin de gestion sans fiscal”, loi spéciale = “budget minimal provisoire en urgence”.

📖 6. Lois de finances et sécurité sociale

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de financement de la sécurité sociale : Une loi de financement fixe les objectifs de dépenses et l’équilibre de la sécurité sociale, sans autoriser directement les dépenses.
• PLFRSS : Une loi de financement rectificative de la sécurité sociale modifie en cours d’année la loi de financement de la sécurité sociale en ajustant son équilibre.
• CSG : Une contribution sociale généralisée est une taxe assise sur certains revenus, notamment les revenus de remplacement.
• CRDS : Une contribution au remboursement de la dette sociale est prélevée sur une base de revenus soumise à la CSG.
• 5 branches de la sécurité sociale : La sécurité sociale est organisée en cinq branches qui couvrent maladie, accidents du travail, vieillissement-retraite, famille et autonomie.

📝 Points essentiels

• La LFSS n’est pas une loi de finances : elle ne donne pas d’autorisation de dépenses, elle fixe seulement des objectifs.
• Les PLFRSS sont votées en cours d’année pour adapter l’équilibre financier de la sécurité sociale, comme l’exemple d’une PLFRSS 2023 sur la réforme des retraites.
• La sécurité sociale est financée notamment par les cotisations sociales, la CSG et la CRDS.
• La CSG vise en particulier des revenus de remplacement, et la CRDS est calculée sur une base de revenus soumise à la CSG.

💡 Astuce mémo

CSG = revenus (souvent de remplacement) ; CRDS = même base que la CSG.

📖 7. Architecture budgétaire et contenu des lois

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget européen : Le budget européen est structuré par institutions, avec une large part des dépenses gérée par les principaux organes.
• Domaine obligatoire : Le domaine obligatoire regroupe les éléments que la loi de finances doit obligatoirement contenir, notamment pour cadrer recettes, dépenses et équilibre.
• Domaine facultatif : Le domaine facultatif autorise des dispositions supplémentaires pouvant figurer dans la loi de finances sans être exigées.
• Cavalier budgétaire : Un cavalier budgétaire est une disposition insérée dans une loi de finances sans lien avec son contenu budgétaire.

📝 Points essentiels

• Dans l’architecture du budget européen, le Parlement européen, le Conseil et la Commission portent environ 95% des dépenses.
• Le domaine obligatoire de la loi de finances comprend notamment les recettes, les dépenses, l’équilibre budgétaire et les autorisations.
• Le domaine facultatif permet d’ajouter des dispositions dans la loi de finances sans caractère obligatoire.
• Le domaine interdit vise les cavaliers budgétaires, que le Conseil constitutionnel peut censurer pour éviter les lois “fourre-tout”.
• Un document budgétaire peut articuler des contenus obligatoires, facultatifs et interdits afin de préserver le lien entre texte et budget.

💡 Astuce mémo

O-F-I : Obligatoire, Facultatif, Interdit (les cavaliers relèvent du “I”).

📖 8. Principes budgétaires classiques et modernes

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de transparence : Principe visant à rendre visibles et compréhensibles les finances publiques pour faciliter le contrôle et la confiance dans l’information budgétaire.
• Principe de l’universalité : Principe imposant que les recettes et les dépenses apparaissent sans contraction et que, sauf exceptions, aucune recette ne finance une dépense précise.
• Principe de sincérité : Principe qui exige que les prévisions du budget correspondent aux informations disponibles et aux hypothèses raisonnablement possibles, sans intention de fausser les équilibres.
• Déficit conjoncturel et structurel : Typologie du déficit où le conjoncturel dépend de la situation économique et le structurel reflète des choix politiques.

📝 Points essentiels

• Aujourd’hui, l’État peut voter un budget déficitaire, tandis que les collectivités territoriales doivent respecter un équilibre réel fondé sur recettes réelles, dépenses réelles et sincérité du budget.
• Les règles européennes issues du traité de Maastricht imposent un déficit public inférieur à 3% du PIB.
• Les déficits se distinguent en déficit conjoncturel (lié à la conjoncture) et déficit structurel (lié aux choix politiques).
• Principe de l’unité : toutes les recettes et dépenses figurent dans un document unique, avec l’idée d’exhaustivité, tandis que des aménagements peuvent exister surtout pour les SPIC.
• Principe d’universalité : règle du produit brut sans compensation et règle de non-affectation, avec exceptions comme IFI→RSA, CSG/CRDS→sécurité sociale et taxe de séjour→tourisme.
• Contrôle de la sincérité : le Conseil constitutionnel sanctionne un budget uniquement en cas d’erreur manifeste d’appréciation, sans substituer son appréciation à celle du gouvernement.

💡 Astuce mémo

UNI = produit brut sans contraction + non-affectation (sauf IFI→RSA, CSG/CRDS→sécurité sociale, taxe de séjour→tourisme) ; SINCe = prévisions raisonnables sans intention de fausser.

📖 9. Répartition des rôles et contrôles budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordonnateurs : Les ordonnateurs sont des autorités publiques qui décident d’engager une dépense ou de demander une recette.
• Comptables publics : Les comptables publics sont des agents spécialisés qui manipulent matériellement l’argent public, en encaissant et en payant.
• Principe de séparation : Le principe de séparation impose que l’ordonnateur décide et que le comptable paie, avec incompatibilité des fonctions.
• Gestion de fait : La gestion de fait désigne le fait de manipuler illégalement des fonds publics sans qualité pour le faire.

📝 Points essentiels

• Les étapes de la dépense sont l’engagement (obligation créée), la liquidation (service fait vérifié et dette chiffrée) puis l’ordonnancement (ordre de payer, mandatement en local).
• Le comptable vérifie avant paiement la compétence de l’ordonnateur, l’existence d’une délégation, la disponibilité des crédits, le respect de la spécialité, la validité de la dette et la preuve du service fait.
• En cas d’irrégularité, le comptable peut refuser de payer, puis l’ordonnateur peut corriger ou réquisitionner pour obliger le paiement et transférer la responsabilité.
• Les contrôles internes se font dans la chaîne financière (contrôle du comptable sur l’ordonnateur, IGF, contrôleur budgétaire) et les contrôles externes comprennent notamment des contrôles juridictionnels.
• La Cour des comptes, créée en 1807 par Napoléon Bonaparte et fondée sur l’article 47-2, contrôle l’exécution des lois financières et évalue les politiques publiques, sans contrôler directement l’exécution du budget pour le CC.
• Depuis la réforme de 2022 entrée en vigueur en 2023, la responsabilité est unifiée à la Cour des comptes et vise des fautes graves causant un préjudice financier significatif, avec une sanction maximale jusqu’à 6 mois de salaire.

💡 Astuce mémo

Sépare pour protéger : ordonnateur décide, comptable paie, et en cas de souci il refuse puis l’ordonnateur réquisitionne.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Budget : classiques vs modernes vs contemporaines

Ordonnateur vs comptable publics

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre déficit public et dette publique : le déficit mesure un dépassement annuel des dépenses sur les recettes, la dette est l’encours accumulé.
2. Croire que le budget autorise des dépenses exactes : c’est un acte prévisionnel, fondé sur des estimations et soumis au principe de sincérité.
3. Mélanger budget et loi de finances : le budget = partie chiffrée, la loi de finances fixe aussi les orientations/choix économiques et politiques.
4. Dire que la LFSS est une loi de finances : la LFSS ne donne pas d’autorisation directe de dépenses, elle fixe des objectifs (dont l’ONDAM).
5. Rattacher automatiquement toute modification de crédits aux LFR : la LFG ajuste seulement la fin de l’exercice et ne contient pas de nouvelles mesures fiscales.
6. Inverser la logique de l’ordonnateur et du comptable : l’ordonnateur décide, le comptable paie et vérifie avant paiement.
7. Retenir une censure illimitée par le Conseil constitutionnel pour l’insincérité : le contrôle est limité à l’erreur manifeste d’appréciation (absence de substitution d’appréciation).

✅ Checklist Examen

1. Définir les finances publiques (recettes et dépenses via le budget) et citer les acteurs concernés (État, CT, sécurité sociale, UE).
2. Expliquer la situation 2024/2025 : déficit (% PIB), dette (% PIB) et dette totale, puis donner la cause principale (« effet ciseau »).
3. Relier déficits et conséquences : emprunt puis possible hausse d’impôts ou réduction de dépenses, et rappeler la surveillance européenne (Maastricht).
4. Connaître les notions LFI, PLF, LFR et LFG, et distinguer LFR (modifie en cours d’année) de LFG (fin d’exercice, sans nouvelles mesures fiscales).
5. Expliquer le cadre d’adoption : art.39 LOLF (PLF transmis au plus tard le 1er mardi d’octobre), entrée en vigueur au 1er janvier et durée annuelle.
6. Maîtriser l’urgence budgétaire : art.47 al.4 (autorisation de percevoir les impôts + crédits ouverts par décret) et l’article 45 LOLF (vote première partie puis loi spéciale).
7. Distinguer dépenses publiques : fonctionnement vs investissement vs transfert, et donner l’objectif politique typique (redistribution/réduction des inégalités).
8. Citer le financement de la sécurité sociale : cotisations sociales, CSG et CRDS, et les 5 branches (maladie, famille, retraite/vieillissement, accidents du travail, dépendance/autonomie).
9. Justifier la particularité LFSS : elle fixe des objectifs (dont ONDAM) sans autoriser directement les dépenses ; rappeler le rôle d’une LFSS rectificative (PLFRSS).
10. Réciter les principes budgétaires clés : annualité (et aménagements), spécialité, équilibre (État vs CT), transparence (unité + exhaustivité et universalité : produit brut + non-affectation avec exceptions).
11. Décrire l’instruction budgétaire par l’exécutif : étapes (janvier cadrage, printemps négociations « au premier euro », été arbitrages/lettre-plafond, septembre finalisation) et rôle du PM/instances.
12. Restituer la chaîne financière et contrôles : ordonnateur vs comptable (séparation), étapes de la dépense (engagement/liquidation/ordonnancement) et contrôles juridictionnels (CC contrôle des lois, Cour des comptes 1807/47-2, CDBF avant 2023).