Fiche de révision : Évolution de l'administration française

📋 Plan du Cours

1. Administration sous l’Ancien Régime
2. Rupture révolutionnaire
3. Consolidation napoléonienne
4. Sclérose administrative au XIXe siècle
5. Restructuration républicaine
6. Contrôle de l’action administrative
7. Développement de l’administration
8. Décentralisation et rapports locaux

📖 1. Administration sous l’Ancien Régime

🔑 Notions clés & Définitions

• Millefeuille administratif : Ensemble d’institutions superposées qui se partagent l’exercice du pouvoir en monarchie, sans uniformité complète jusqu’à la fin de l’Ancien Régime.
• Féodalité : Organisation politique fondée sur des liens de dépendance et des contrats entre personnes, qui diffuse des structures de gouvernement locales en l’absence de pouvoir central fort.
• Domaine royal : Ensemble des propriétés et des droits appartenant au roi en tant que seigneur direct, comprenant un domaine corporel et un domaine incorporel.
• Office vénal héréditaire : Charge publique détenue par un titulaire, progressivement transformée en patrimoine par l’inhérence, la vénalité et l’hérédité sous l’absolutisme.
• Intendants : Commissaires royaux chargés de justice, police et finances, dotés d’une mission limitée dans le temps et appelés à relayer le pouvoir parisien en province.

📝 Points essentiels

• Après le morcellement post-carolingien, la royauté capétienne renforce progressivement son administration au détriment de l’Église et des seigneurs locaux à partir du XIIIe siècle, sans éliminer toute diversité.
• Les prévôts gèrent d’abord le domaine royal avant le XIIIe siècle, puis baillis et sénéchaux prennent une part croissante du contrôle du territoire à mesure que l’administration royale s’étend.
• La grande ordonnance royale de 1190 mentionne baillis et sénéchaux comme envoyés itinérants de la cour avec une compétence générale, puis au XIIIe siècle ils reçoivent un rattachement fixe en bailliages et sénéchaussées.
• Le principe de l’office devient patrimonial : l’inamovibilité est reconnue par Louis XI le 21 octobre 1467, suivie par la vénalité, puis par l’hérédité via un arrêt du Conseil du roi en 1604 avec le droit annuel de résignation nommé Paulette.
• Sous l’ordonnance du 1254, les agents royaux sont soumis à des interdictions, notamment pour limiter leur installation matérielle autonome dans leur circonscription.
• Avec l’absolutisme, les intendants dominent la rationalisation de la haute administration : ils rédigent rapports, enquêtes et statistiques vers le pouvoir central, et leur mission est en général de 2 à 5 ans.

💡 Astuce mémo

1190 → itinérants deviennent bailliages/sénéchaussées (rattachement fixe au XIIIe), 1604 → hérédité des offices (Paulette).

📖 2. Rupture révolutionnaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Uniformisation administrative : Principe révolutionnaire visant à remplacer la diversité des structures d’Ancien Régime par un modèle unique censé garantir l’égalité et améliorer l’efficacité.
• Terre brûlée administrative : Démarche révolutionnaire consistant à défaire puis supprimer les institutions préexistantes jugées associées à l’arbitraire royal afin de repartir sur de nouvelles bases.
• Bureaucratie administrative : Forme d’administration caractérisée par des procédures écrites et une organisation spécialisée, où l’action publique s’exerce à travers des agents de l’État.
• Fonctionnaire public : Agent chargé d’une fonction publique et reconnu comme titulaire d’un pouvoir propre, avec un recrutement et des règles de droits et devoirs.

📝 Points essentiels

• Dès août 1789, le Conseil du roi voit son fonctionnement modifié puis disparaît au printemps 1791, remplacé par un Conseil d’État composé du roi et de ses ministres à compétences limitées.
• La nuit du 4 août 1789 abolit les privilèges, entraînant la mise en cause des États provinciaux, puis le 3 novembre 1789 les Parlements et l’ancien système judiciaire disparaissent à leur suite.
• Les révolutionnaires suppriment les offices (charges patrimoniales) et font évoluer les commissaires, notamment en mettant fin à l’action des intendants lors de la réorganisation municipale de 1789.
• La loi des 16-24 août 1790 consacre la séparation des fonctions en interdisant aux magistrats de prendre des règlements généraux et de s’immiscer dans l’administration active.
• Le décret des 7-14 octobre 1790 met en place un recours hiérarchique au roi contre des réclamations d’incompétence adressées à des corps administratifs.
• Le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793) règlemente la fonction publique et un décret du 28 prairial an III (16 juin 1795) fixe la réduction d’un tiers des effectifs des administrations centrales.

💡 Astuce mémo

Uniformiser d’abord, bureaucratiser ensuite : détruire l’ancien système, puis créer des fonctionnaires pour gérer par règles et procédures.

📖 3. Consolidation napoléonienne

🔑 Notions clés & Définitions

• Premier consul : Le Premier consul est le chef de l’exécutif sous le Consulat, au pouvoir concentré et chargé de nommer-révoquer et d’impulser la politique publique.
• Constitution de l’an VIII : La Constitution de l’an VIII organise le Consulat en confiant l’essentiel du pouvoir exécutif au Premier consul et en redéfinissant les rapports entre exécutif et législatif.
• Conseil d’État : Le Conseil d’État est une institution créée pour conseiller le pouvoir et préparer les décisions, tout en assurant aussi une fonction juridictionnelle administrative.
• Préfet : Le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département, chargé d’exécuter les directives centrales et d’y exercer une tutelle administrative.
• Listes de confiance : Les listes de confiance sont des listes de sélection des fonctionnaires locaux et nationaux qui remplacent le libre choix électif par une procédure contrôlée par le régime.

📝 Points essentiels

• Le coup d’État du 18 brumaire an VIII (9 décembre 1799) porte Napoléon au pouvoir, puis le Consulat et l’Empire renforcent l’autorité de l’État pour stabiliser le pays.
• La Constitution de l’an VIII affaiblit le pouvoir législatif en le divisant en Tribunat, Corps législatif et Sénat, tandis que le Premier consul concentre l’essentiel du pouvoir exécutif.
• Les listes de confiance instaurent une sélection en cascade (1/10e communal, puis 1/10e départemental, puis liste nationale d’environ 6 000 citoyens) avec un choix final réservé au Sénat et au Premier consul.
• La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) remplace les districts par des arrondissements et crée le préfet, placé sous l’autorité directe du ministre de l’Intérieur, dont il applique les décisions sans initiative.
• La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) crée aussi les conseils de préfecture (3 à 5 membres) chargés des litiges, mais ils restent liés à l’administration active et sont soumis en appel au Conseil d’État.
• Le Conseil d’État (Constitution du 22 frimaire an VIII, 13 décembre 1799) rédige les projets de loi, interprète les silences et ambiguïtés des textes avec force de loi sous approbation du chef de l’État, et rédige aussi les règlements de l’administration active.

💡 Astuce mémo

Constitution an VIII = Exécutif coiffé : Premier consul + Sénat, et contrôle local via listes de confiance puis préfets.

📖 4. Sclérose administrative au XIXe siècle

🔑 Notions clés & Définitions

• Subordination à l’exécutif : Schéma d’organisation où l’administration reste dépendante du pouvoir politique, ce qui entraîne des changements d’effectifs surtout sur les postes stratégiques.
• Fonctions régaliennes : Ensemble des missions centrales de l’État regroupant sécurité extérieure, sécurité intérieure et monnaie, qui concentrent l’action administrative au XIXe siècle.
• Carte administrative stable : Organisation territoriale qui évolue peu malgré les changements de régime, avec un maintien durable du département et une persistance de l’émiettement local.
• Justice administrative : Contentieux traité selon des règles séparées de l’ordre judiciaire, permettant de distinguer l’acte administratif gracieux du recours juridictionnel.
• Tutelle préfectorale : Contrôle exercé par le préfet sur les collectivités locales, freinant l’autonomie réelle malgré des réformes électives locales.

📝 Points essentiels

• En 1830, après la révolution de juillet, 92 % des préfets sont révoqués, puis en 1848 tous les préfets le sont.
• Au XIXe siècle, l’État concentre ses missions sur la sécurité extérieure, la sécurité intérieure et la monnaie, même si des innovations existent.
• À la fin du XIXe siècle, la carte administrative reste marquée par l’émiettement local, et le département s’enracine durablement.
• En milieu de siècle, on compte environ 30 000 instituteurs et 15 000 gendarmes pour une population d’environ 35 millions d’habitants.
• La loi du 10 mai 1838 reconnaît aux départements une personnalité juridique.
• L’ordonnance du 1er juin 1828 limite les conflits d’attribution du préfet en matière criminelle et interdit d’en former quand le jugement est devenu définitif.

💡 Astuce mémo

1830 = 92% préfets sautent ; 1848 = 100% : le politique rase d’abord le sommet administratif.

📖 5. Restructuration républicaine

🔑 Notions clés & Définitions

• État providence : Notion décrivant une action publique qui va au-delà de la seule contrainte pour prendre en charge des besoins sociaux de la population.
• Direction générale de l’assistance publique : Institution administrative créée en 1886 pour organiser une action sociale plus cohérente à l’échelle de l’ensemble du domaine de l’assistance.
• Guerre des fonctionnaires : Expression utilisée pour décrire le conflit de vues sur l’évolution de la fonction publique, entre critiques du clientélisme et craintes d’un syndicalisme trop affirmé.
• Comité central pour la défense du droit syndical : Structure créée en 1905 pour défendre le droit syndical des salariés de l’État et réclamer un rattachement de la fonction publique au statut général.
• Comités d’organisation : Organismes créés pendant l’État de guerre, chargés de recenser les ressources par secteur et de proposer des barèmes de prix.

📝 Points essentiels

• La IIIe République est proclamée le 4 septembre 1870 à la suite de la défaite contre la Prusse et dans un contexte de gouvernement provisoire de Défense nationale.
• L’État voit ses missions s’élargir progressivement : les réformes républicaines accélèrent une évolution déjà en cours au XIXe siècle, en modifiant surtout la nature de l’action publique.
• La Direction générale de l’assistance publique est créée en 1886, puis soutient une législation sociale cohérente (assistance médicale gratuite en 1893, enfants abandonnés en 1904, vieillards infirmes en 1905).
• La “guerre des fonctionnaires” oppose notamment l’accusation de clientélisme politique lors du recrutement à la crainte d’associations/syndicats capables de bouleverser la hiérarchie des services.
• En 1905, un Comité central pour la défense du droit syndical des salariés de l’État regroupe environ 400 000 membres et envisage une affiliation à la CGT.
• Le 22 avril 1905, les fonctionnaires reçoivent la possibilité de se voir transmettre leurs dossiers en cas de procédure disciplinaire.

💡 Astuce mémo

Providence 1886 : “assistance centralisée” pour remplacer l’action dispersée en social.

📖 6. Contrôle de l’action administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Tribunal des conflits : Juridiction chargée de régler les conflits de compétence entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif, afin d’éviter toute soumission au pouvoir politique.
• Recours pour excès de pouvoir : Recours permettant de demander l’annulation d’une décision administrative pour violation d’une règle de droit.
• Fait du prince : Acte unilatéral d’une autorité publique modifiant une situation contractuelle préexistante, avec primauté du service public.

📝 Points essentiels

• La loi du 24 mai 1872 organise une dualité de juridictions et consacre le passage à une justice administrative de type “déléguée”, avec le Conseil d’État compétent notamment pour l’excès de pouvoir.
• L’arrêt Blanco du 8 février 1873 affirme que la responsabilité de l’État pour les dommages causés par les personnes employées dans le service public obéit à des règles spéciales, non celles du Code civil.
• Par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889, le Conseil d’État affirme sa compétence de principe pour connaître des recours en annulation contre une décision administrative, sauf texte contraire exprès.
• La responsabilité de l’administration s’étend au début du XXe siècle, notamment lorsque le Conseil d’État admet en 1905 la responsabilité à l’occasion d’une mesure de police.
• Le recours pour excès de pouvoir se développe fortement après 1900 : le Conseil multiplie par 10 le nombre de recours entre 1890 et 1910 et la loi du 27 avril 1906 dispense les requérants des droits d’enregistrement préalables.
• Pour ce recours, l’acte doit être exécutoire et les circulaires sans obligations ou les simples mises en demeure sont irrecevables (CE 10/12/1909 Carsault et CE 16/01/1914 Consorts Lehideux).

💡 Astuce mémo

Blanco = règles spéciales; RECP = annuler un acte exécutoire pour violation du droit; Tribunal des conflits = “séparer juge administratif/juge judiciaire”.

📖 7. Développement de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Planification économique : Principe de pilotage public de l’économie visant à coordonner l’effort national grâce à un cadre planifié.
• Protection sociale : Ensemble des missions administratives chargées de couvrir des risques sociaux (maladie, vieillesse, chômage, maternité) par des dispositifs publics.
• Sécurité sociale : Institution française créée après la Libération pour garantir certains risques sociaux aux travailleurs et à leurs familles.
• Technocratie : Régime où l’expertise et l’administration pèsent fortement dans les décisions publiques, au-delà des responsables politiques.
• Statut général des fonctionnaires : Ensemble de règles organisant la fonction publique de l’État, notamment le recrutement par concours et les droits/garanties des agents.

📝 Points essentiels

• À la Libération, l’État renforce son rôle économique par des nationalisations et par une planification (Commissariat général au Plan) appuyée sur des données chiffrées via l’INSEE.
• La Sécurité sociale est créée par ordonnance du 4 octobre 1945 pour couvrir des risques sociaux comme maladie, vieillesse, chômage et grossesse.
• La reconstruction urbaine est encadrée par une administration centrale pendant 10 ans rattachée au ministère des Travaux publics.
• L’ENA est créée par ordonnance du 9 octobre 1945 et le concours d’entrée est ouvert aux femmes.
• L’épuration administrative après 1944 est lancée par ordonnance du 27 juin 1944 et aboutit à environ 11 000 sanctions de fonctionnaires sur 1 000 000, dont la moitié de révocations.
• Le droit syndical est consacré et le droit de grève pour les fonctionnaires civils est confirmé par l’arrêt Dehaene du 7 juillet 1950, avec ensuite des exclusions et des règles différenciées selon les corps.

💡 Astuce mémo

Libération → SECU (4/10/1945) + ENA (9/10/1945) : 2 dates d’octobre pour deux piliers de la modernisation administrative.

📖 8. Décentralisation et rapports locaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Usager du service public : Notion qui remplace progressivement l’idée d’administré pour mieux centrer les relations sur les droits liés au service rendu.
• Médiateur de la République : Autorité de médiation chargée d’examiner les difficultés signalées par les usagers dans leurs rapports avec les autorités administratives, hors procédure contentieuse.
• CNIL : Autorité chargée de veiller au respect de la loi « Informatique et libertés » concernant les traitements informatiques et les droits des personnes.
• Autorités administratives indépendantes : Organismes administratifs soustraits à la hiérarchie ministérielle, jouant un rôle d’arbitre entre l’administration et les usagers dans des domaines variés.

📝 Points essentiels

• Le médiateur de la République, créé en 1973, est nommé pour 6 ans et traite les difficultés transmises afin de proposer des solutions en dehors du juge administratif.
• Le CIRA, créé pour le libre accès, permet aux usagers d’obtenir les documents administratifs non nominatifs à partir de 1978.
• La loi « Informatique et libertés » du 6 janvier 1978 organise la protection contre les abus liés à l’informatique et confie le contrôle à la CNIL.
• Le Conseil d’État rattache ensuite ces autorités à une catégorie d’AAI, dont le texte indique qu’elles sont 38 aujourd’hui.
• Sous l’effet du droit administratif issu de besoins croissants, le cours évoque une crise de croissance marquée par une difficulté à déterminer à la fois la règle applicable et la juridiction compétente.

💡 Astuce mémo

6 ans pour le médiateur (1973) + 1978 pour la protection informatique + 38 AAI : 6-78-38.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Déconcentration vs décentralisation (repère)

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre « uniformisation administrative » (révolution) et « centralisation » : l’une vise l’égalité/efficacité, l’autre correspond à la mise sous tutelle du centre.
2. Penser que la loi des 16-24 août 1790 crée une dualité de juridictions : elle organise surtout une séparation fonctionnelle et interdit aux magistrats de faire des règlements généraux ou d’entrer dans l’administration active.
3. Croire que le Conseil d’État remplace immédiatement la justice ordinaire : en réalité, l’architecture évolue (justice déléguée) après 1872 et avec l’autonomie du juge administratif.
4. Assimiler le préfet à un acteur décisionnaire local autonome : il est décrit comme exécutant/délégué du pouvoir exécutif, avec une tutelle administrative.
5. Confondre l’office vénal avec une simple commission temporaire : l’office devient patrimonial avec inamovibilité, vénalité puis hérédité (Paulette).
6. Confondre recours pour excès de pouvoir et recours contre n’importe quel acte : il exige un acte exécutoire, et les circulaires sans obligations et simples mises en demeure sont irrecevables.
7. Croire que la décentralisation de 1982 supprime toute centralisation : le cours insiste au contraire sur les « forces centripètes » (conformité aux prérogatives étatiques, contrôle du préfet).

✅ Checklist Examen

1. Identifier les agents royaux et leur évolution : prévôts puis baillis/sénéchaux (ordonnance de 1190 et rattachement fixe au XIIIe siècle).
2. Expliquer la patrimonialisation des offices (Louis XI le 21 octobre 1467, puis vénalité, puis arrêt du Conseil du roi en 1604 avec le droit annuel de résignation « Paulette »).
3. Décrire le rôle des intendants (justice, police, finances ; mission limitée dans le temps ; relais vers le pouvoir central via rapports/enquêtes/statistiques).
4. Présenter la « terre brûlée » révolutionnaire : disparition Conseil du roi (août 1789 puis printemps 1791), abolition des privilèges (nuit du 4 août 1789), disparition Parlements (3 novembre 1789), suppression des offices, et fin de l’action des intendants lors de la réorganisation municipale (1789).
5. Expliquer la séparation judiciaire/administrative de 1790 (loi des 16-24 août 1790) et le recours hiérarchique au roi (décret du 7-14 octobre 1790).
6. Rappeler le cadre révolutionnaire de la fonction publique : apparition du terme « fonctionnaire », serment de fidélité, et les effectifs (deuxième révolution « bureaucratique » + réduction d’un tiers des administrations centrales avec le décret du 28 prairial an III).
7. Exposer le rôle du Conseil d’État sous Napoléon et sa fonction de préparation/d’interprétation (Constitution du 22 frimaire an VIII).
8. Décrire la création du préfet et des conseils de préfecture par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) et leur articulation avec l’administration active (liens hiérarchiques et appel au Conseil d’État).
9. Expliquer la justice administrative du XIXe-XXe : loi du 24 mai 1872 (dualités/jusception), arrêt Blanco (responsabilité de l’État avec règles spéciales), arrêt Cadot (compétence de principe pour l’annulation).
10. Maîtriser le recours pour excès de pouvoir au début du XXe : multiplication des recours, loi du 27 avril 1906 (dispense de droits d’enregistrement), conditions d’irrecevabilité (Carsault, Consorts Lehideux).
11. Relier le renforcement de l’action sociale à la Libération : Sécurité sociale (ordonnance du 4 octobre 1945), ENA (ordonnance du 9 octobre 1945) et technocratie (expertise/ENA).
12. Expliquer la bascule vers les « droits des administrés/usagers » et les AAI : médiateur (1973, 6 ans), loi « Informatique et libertés » (6 janvier 1978) et CNIL, puis crise de croissance/complexité du droit administratif.