Ordre public : État de fait opposé au désordre, comprenant la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique. Selon Maurice Hauriou (précis de droit administratif), il s’agit de l’état de paix opposé à l’état de trouble, considéré comme un état de fait. L’ordre public est sous la responsabilité de l’administration, qui peut intervenir à tout moment pour agir contre le désordre dans l’intérêt général. La police administrative est un outil de cette action, visant à maintenir cet ordre dans ses différentes dimensions.
Tranquillité publique : Élément de l’ordre public visant à prévenir toute perturbation susceptible d’altérer la paix ou le bon fonctionnement de la société, notamment en évitant de perturber l’activité des tiers.
Sécurité publique : Aspect de l’ordre public visant à protéger les personnes et les biens contre les dangers, les violences ou les menaces.
Salubrité publique : Dimension de l’ordre public relative à la prévention des risques pour la santé publique, notamment en matière d’hygiène, d’épidémies ou de gestion des animaux errants.
Moralité publique : Finalité ajoutée par le juge administratif, visant à préserver les bonnes mœurs et la moralité collective, notamment à travers la protection contre la diffusion de contenus ou comportements jugés immoraux.
Dignité de la personne humaine : Finalité reconnue par le juge administratif, visant à respecter et protéger la dignité inhérente à chaque personne, notamment contre des atteintes pouvant porter atteinte à cette dignité.
L’ordre public est défini comme un état de fait opposé au désordre, comprenant la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique. La police administrative a pour objectif principal la prévention des troubles à cet ordre public, en agissant pour maintenir la paix et la sécurité dans la société. Elle vise à protéger les libertés des citoyens en évitant que des troubles ne surviennent.
Le juge administratif a étendu les finalités de la police administrative à plusieurs autres domaines : la moralité publique, la dignité de la personne humaine, la protection contre soi-même, l’agrément des usagers, l’intérêt financier et le principe de précaution. Ces finalités ne sont pas limitatives, et leur mise en œuvre doit respecter le principe de proportionnalité, conciliant l’ordre public et les libertés fondamentales.
La police administrative est en principe facultative, avec un pouvoir discrétionnaire pour les autorités. Cependant, en cas de péril grave ou de situation particulièrement dangereuse, l’intervention peut être imposée, sous peine de responsabilité pour faute si elle n’intervient pas. Les mesures prises sont généralement des actes unilatéraux (interdictions, injonctions, suspensions), visant à prévenir plutôt qu’à réprimer, et doivent respecter les libertés individuelles, notamment en période normale. En période de crise, des régimes exceptionnels permettent des atteintes temporaires aux libertés, sous contrôle judiciaire et dans le respect du principe de proportionnalité.
La police administrative a pour finalité essentielle la prévention des troubles à l’ordre public dans ses multiples dimensions, garantissant ainsi la liberté collective en évitant le désordre. Elle agit principalement en amont, dans une logique préventive, tout en étant soumise à un contrôle strict du respect des libertés fondamentales.
Trilogie classique de l'ordre public
AUTEUR (date) : ensemble des éléments fondamentaux permettant de garantir la cohésion sociale, comprenant la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique. Elle trouve sa base légale dans la loi communale de 1884 et l’article L2212-2 CGCT, qui énonce que « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique ».
Bon ordre
Il désigne un état d’organisation sociale ou collective où la tranquillité, la sécurité et la salubrité sont maintenues, pouvant inclure des aspects moraux. La police administrative peut intervenir pour préserver cet ordre, notamment en portant atteinte à la liberté de conscience si nécessaire.
Trouble à l'ordre public
Fait ou situation susceptible de compromettre la tranquillité, la sécurité ou la salubrité publiques. La police administrative n’est légitime à agir que pour prévenir un trouble, et non pour réprimer un trouble déjà survenu.
Finalité de l'action de police
Objectif poursuivi par l’autorité de police : prévenir un trouble à l’ordre public. La légitimité de l’intervention dépend de cette finalité, qui doit viser à éviter la survenance du trouble.
Critère finaliste
Principe permettant de distinguer la police administrative de la police judiciaire. La distinction repose sur l’intention ou la finalité de l’action : la police administrative vise à prévenir, la police judiciaire à réprimer un trouble déjà constitué. Ce critère est illustré par les arrêts Consorts Baud (CE, 1951) et Dame Noualek (TC, 1951).
La trilogie classique de l’ordre public, composée de la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique, est inscrite dans la loi communale de 1884 et l’article L2212-2 CGCT. Elle sert de fondement à la légitimité de l’action policière, notamment pour la police municipale et les autorités administratives générales. La police administrative n’intervient que pour empêcher la survenue d’un trouble, ce qui la différencie de la police judiciaire, qui intervient pour réprimer un trouble déjà existant. La distinction entre ces deux types de police est essentielle, car elle détermine la compétence des autorités de police et des juridictions (JJ ou JA). En pratique, cette distinction peut être complexe, notamment lorsque des faits peuvent engager les deux types de police. Le critère finaliste, basé sur l’intention de l’action, permet de trancher cette question. Par exemple, dans l’arrêt Demoiselle Motsch (TC, 1977), la compétence judiciaire est retenue si le dommage provient essentiellement de l’action de police, tandis que dans l’arrêt Société le Profil (TC, 1978), la compétence administrative est retenue si le dommage résulte d’une mauvaise organisation de la police.
L’ordre public, constitué de la tranquillité, la sécurité et la salubrité, constitue la base légale et juridique de l’intervention policière, dont la légitimité dépend de la finalité préventive de l’action, permettant de distinguer la police administrative de la police judiciaire.
Police administrative générale
Police administrative spéciale
AUTEUR (date) : Ensemble des mesures de police qui interviennent sur des objets ou des domaines spécifiques, avec des compétences limitées à ces objets précis, distincts de la police générale.
Concours de police
AUTEUR (date) : Situation où plusieurs autorités de police, qu’elles soient générales ou spéciales, interviennent simultanément ou successivement sur un même objet, permettant une action coordonnée ou complémentaire.
Autorités titulaires du pouvoir de police
AUTEUR (date) : Personnes ou organismes habilités à exercer le pouvoir de police, qu’il soit général ou spécial, selon leur domaine de compétence et leur niveau hiérarchique.
Pouvoir de substitution
AUTEUR (date) : Pouvoir conféré à une autorité supérieure ou différente pour intervenir à la place ou en remplacement d’une autre autorité défaillante dans l’exercice du pouvoir de police.
Le pouvoir de police administrative générale s’exerce à différents niveaux :
Les autorités de police spéciale interviennent pour des objets précis, comme la police des étrangers, de la chasse ou des gares. Leur champ d’action est limité à leur domaine spécifique, avec des finalités parfois différentes de la protection de l’ordre public, telles que la santé publique ou la sécurité économique. Elles disposent de textes et procédures propres, et leur compétence est généralement attribuée par des lois ou règlements précis.
Plusieurs situations peuvent se présenter :
L’arrêt de principe CE, 1932, Castelnaudary, rappelle que le pouvoir de police ne se délègue pas à une société privée, seul l’administration pouvant exercer cette prérogative. Toute délégation à un organisme privé est nulle, et le maire ne peut confier à une fédération ou autre organisme privé des prérogatives de police (CE, 1932, Castelnaudary).
Il existe aussi des cas où une autorité possède à la fois la police générale et la police spéciale, ou où plusieurs autorités de police se concurrencent ou se complètent, sous réserve que les mesures soient justifiées par les circonstances locales ou la nécessité de renforcer la sécurité (CE, 1902, Néris-les-Bains).
La diversité des autorités et des compétences en matière de police administrative, combinée à la possibilité de concours ou de substitution, garantit une réponse adaptée aux enjeux locaux tout en respectant la souveraineté de l’État et la hiérarchie des pouvoirs.
Principe de légalité : La police administrative doit respecter le principe selon lequel ses actes sont conformes aux lois et règlements en vigueur, garantissant ainsi leur légitimité et leur contrôle par le juge administratif.
Abstention réglementaire : La situation où l’autorité de police choisit de ne pas édicter de réglementation, ce qui peut être une démarche en faveur de la liberté ou une absence d’obligation légale. La loi peut aussi prévoir une réglementation spécifique, rendant l’abstention une option délibérée.
Système répressif : Ensemble des sanctions pénales, civiles ou administratives appliquées en cas d’abus ou de violation des libertés, même dans un contexte de liberté reconnue par la loi. Il vise à sanctionner les comportements nuisibles tout en respectant la liberté individuelle.
Mesures interdites : Actions ou réglementations que l’autorité de police ne peut adopter sans habilitation légale, notamment celles subordonnant l’exercice d’une activité à une autorisation préalable, sauf exception prévue par la loi.
Autorité de police spéciale : Autorité disposant d’un pouvoir de police dans un domaine précis, limitée par la loi. Elle ne peut agir que dans le cadre de ses compétences et selon les modalités légales, notamment en matière d’interdictions ou de prescriptions générales.
La police administrative doit respecter le principe de légalité, ce qui implique que ses actes soient conformes aux lois et règlements. Elle peut agir sous deux formes : activité matérielle (interventions sur le terrain) ou activité de réglementation (décisions réglementaires ou individuelles). La légalité de ces actes est contrôlée par le juge administratif, notamment par le contrôle de légalité, qui veille à ce que les mesures ne méconnaissent pas la loi ni n’altèrent sa portée.
L’absence de réglementation peut résulter d’un choix en faveur de la liberté, conformément à l’article 5 de la DDHC, qui stipule que la loi ne doit défendre que les actions nuisibles. Tout ce qui n’est pas interdit par la loi ne peut être empêché, ce qui équivaut à la liberté. Cependant, cette liberté n’est pas absolue : les abus peuvent entraîner des sanctions pénales, civiles ou administratives, dans le cadre du système répressif, respectueux des libertés individuelles.
Une mesure de police doit être adaptée à la gravité du risque, sous peine d’être considérée comme excessive et donc illégale. La proportionnalité in concreto est une règle fondamentale, confirmée par le contrôle de légalité.
En matière d’autorisation préalable, une autorité de police ne peut subordonner l’exercice d’une activité à une déclaration ou une autorisation sauf si cela est expressément prévu par la loi, comme l’illustre l’arrêt CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac, qui rappelle que la liberté de commerce et de l’industrie prime sur la mesure de police.
La police administrative doit agir dans le respect du principe de légalité, en équilibrant la nécessité de maintenir l’ordre public avec la protection des libertés individuelles, en veillant à ce que ses mesures soient proportionnées et conformes à la loi.
Atteinte aux droits et libertés fondamentales
Aucune définition explicite dans la source. Cependant, l’exercice du pouvoir de police administrative entraîne nécessairement une atteinte à ces droits et libertés, qui doit être contrôlée pour respecter la légitimité de l’action policière.
Encadrement de la police administrative
Aucune définition explicite dans la source. Il s’agit d’un contrôle et d’un encadrement visant à garantir que l’action de police reste conforme à la démocratie, en évitant tout détournement de pouvoir.
Légitimité fondée sur la finalité
La légitimité de la police administrative repose exclusivement sur sa finalité : le maintien de l’ordre public. Toute mesure prise doit poursuivre cet objectif, sinon elle constitue un détournement de pouvoir.
Garantie démocratique
L’encadrement et le contrôle de la police administrative sont essentiels pour garantir la démocratie, en assurant que l’exercice du pouvoir reste conforme aux principes démocratiques et aux libertés fondamentales.
Contrôle juridictionnel
Le contrôle juridictionnel est une vérification par le juge que les mesures de police sont nécessaires, proportionnées et légales. Il constitue une garantie essentielle pour assurer la conformité des mesures avec la loi et la Constitution.
L’exercice du pouvoir de police administrative doit respecter le principe de proportionnalité, qui impose que toute restriction aux libertés fondamentales soit strictement nécessaire au maintien de l’ordre public. Le Conseil d’État affirme que la liberté est la règle, et la restriction, l’exception, ce qui implique que les mesures de police doivent être strictement nécessaires. Le juge impose un contrôle approfondi de proportionnalité : l’autorité de police doit choisir la mesure la moins attentatoire aux libertés, en vérifiant que la mesure est nécessaire et proportionnée à l’objectif poursuivi. Même avec un objectif légitime, une atteinte excessive aux libertés est sanctionnée. Le contrôle du juge porte aussi sur le contexte local, l’intensité du trouble et l’impact sur les libertés, illustrant un contrôle concret exercé par le juge du fond. La modernité du contrôle réside dans l’alignement avec les standards constitutionnels et conventionnels, exigeant que les mesures soient adaptées, nécessaires et proportionnées. En période de crise ou d’exception, des atteintes plus importantes peuvent être tolérées, mais toujours de manière temporaire et proportionnée.
Le principe de proportionnalité est central dans le contrôle de la légalité des mesures de police administrative : celles-ci doivent toujours être nécessaires, adaptées et la moins attentatoire possible aux libertés, en fonction des circonstances, afin de concilier ordre public et libertés fondamentales sous le contrôle du juge.
| Date | Événement |
|---|---|
| 1884 | Loi communale, base légale de la trilogie de l’ordre public (tranquillité, sécurité, salubrité) |
| 1951 | Arrêt Consorts Baud : distinction police administrative / police judiciaire basée sur la finalité |
| 1951 | Arrêt Dame Noualek : principe de prévention par la police administrative |
| 1977 | Arrêt Demoiselle Motsch : compétence judiciaire si dommage provient de l’action de police |
| 1978 | Arrêt Société le Profil : compétence administrative si dommage résulte d’une mauvaise organisation de la police |
| Thème | Notions clés | Auteur / Référence | Points importants |
|---|---|---|---|
| Finalités de la police | Maintenir l’ordre public (tranquillité, sécurité, salubrité), moralité publique, dignité humaine | Maurice Hauriou | La police vise à prévenir plutôt qu’à réprimer, dans le respect du principe de proportionnalité. |
| Éléments de l’ordre public | Trilogie classique : tranquillité, sécurité, salubrité | Loi communale 1884, L2212-2 CGCT | La distinction entre police administrative et police judiciaire repose sur la finalité (prévenir vs réprimer). |
| Extensions de l’ordre public | Police générale vs spéciale, concours de police, autorités titulaires, pouvoir de substitution | - | La coordination et la compétence varient selon le domaine et la gravité du trouble. |
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1. Quelle caractéristique principale définit la finalité de la police administrative ?
2. Selon Maurice Hauriou, comment peut-on décrire l'état de l'ordre public ?
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Finalités de la police
Prévenir les troubles à l’ordre public.
Ordre public — définition?
État de fait opposé au désordre, paix générale.
Éléments de l’ordre public
Tranquillité, sécurité, salubrité.
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