Fiche de révision : Système institutionnel de l’Union européenne

📋 Plan du Cours

1. Système institutionnel de l’Union européenne
2. Conseil européen
3. Parlement européen
4. Conseil de l’Union européenne
5. Commission européenne
6. Cour de justice de l’Union européenne
7. Tribunal de l’Union européenne
8. Cour des comptes européenne
9. Banque centrale européenne
10. Organes consultatifs européens
11. Organes financiers et de contrôle
12. Agences européennes

📖 1. Système institutionnel de l’Union européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Système institutionnel UE : Ensemble organisé d’institutions qui encadre les pouvoirs de l’Union malgré des transferts de souveraineté des États et une séparation des pouvoirs.
• Séparation des pouvoirs : Organisation du pouvoir européen pour éviter qu’une seule autorité étatique exerce l’ensemble des fonctions au nom de la souveraineté.
• Légitimité supra-nationale : Justification liée à l’intégration, associée notamment à la Commission, portée par une logique supranationale.
• Légitimité interétatique : Justification fondée sur la coopération entre États, où chaque État participe sur une base comparable en représentation.
• Légitimité démocratique : Justification fondée sur l’élection au suffrage universel direct du Parlement européen, donnant une assise politique à l’Union.

📝 Points essentiels

• Le système institutionnel repose sur la souveraineté de l’État, tout en admettant des transferts de souveraineté et une séparation des pouvoirs entre institutions.
• Trois sources de légitimité se dégagent : supra-nationale (Commission), interétatique (Conseil des ministres et Conseil européen) et démocratique (Parlement élu au suffrage universel direct).
• Le Parlement européen devient effectivement élu au suffrage universel direct à partir de 1979, prévu dès le Traité de Paris pour l’étape de l’élection.
• Légitimité de l’expertise juridique : la Cour de justice assure l’effectivité par un pouvoir de sanction envers les États membres, ce que l’on ne retrouve pas dans les autres organisations citées car cela supposerait une perte de souveraineté trop directe.
• Ne pas confondre Conseil européen, Conseil de l’Europe et Conseil des ministres de l’UE : l’UE organise une Union d’États et une Union des peuples avec des registres de légitimité distincts.

📖 2. Conseil européen

🔑 Notions clés & Définitions

• Institution intergouvernementale : Institution où les dirigeants étatiques coordonnent la direction de l’Union, avec un fonctionnement lié aux États plutôt qu’à une logique strictement communautaire.
• Président du Conseil européen : Président distinct de la Commission qui donne un “visage” à l’institution et anime les travaux du Conseil européen.
• Sommet informel de la zone euro : Réunion pratique en marge du format ordinaire, réunissant les chefs d’État ou de gouvernement des États ayant l’euro.
• Rôle d’impulsions politiques : Fonction de direction consistant à fixer des orientations générales et des priorités politiques, sans exercer la fonction législative.

📝 Points essentiels

• Le Conseil européen naît en 1974, avec les chefs d’État ou de gouvernement réunis trois fois par an avec leurs ministres des affaires étrangères pour impulser le politique.
• Depuis 2013, une pratique de sommets “zone euro” s’ajoute au format ordinaire, présidée par le président du Conseil européen via le président du sommet de la zone euro.
• Le Conseil européen se réunit au moins deux fois par semestre (en pratique 6 à 7 fois par an), avec possibilité de réunion extraordinaire.
• L’élection du président se fait à la majorité qualifiée et la révision des traités se fait à l’unanimité au niveau du Conseil européen.
• Le Conseil européen donne des impulsions au développement de l’Union (art. 15 TUE) et ne mène pas, en principe, la fonction législative entre Commission, Conseil de l’UE et Parlement européen.
• Le Conseil européen peut, en matière de sécurité et de défense, définir des principes de la PESC et orienter la politique, notamment via l’art. 26 TUE, et peut débloquer une paralysie en transformant une initiative en coopération renforcée (arrêté de 2017 pour le parquet européen, effectif depuis 2020).

💡 Astuce mémo

1974 → “chefs en sommet” : 3 rendez-vous/an, pour passer du diplomatique à l’impulsion politique.

📖 3. Parlement européen

🔑 Notions clés & Définitions

• Citoyens européens : Notion de citoyenneté qui fonde la représentation du Parlement européen et crée un lien politique avec l’élection des députés européens.
• Représentation dégressive proportionnelle : Règle de répartition des sièges qui attribue davantage de députés aux États les plus peuplés, tout en limitant l’écart entre États.
• Incompatibilités des députés : Ensemble des exclusions qui empêchent certaines fonctions d’être cumulées avec le mandat de député européen.
• Irrresponsabilité parlementaire : Protection selon laquelle un député ne peut pas être recherché ni détenu ni poursuivi pour les opinions ou votes émis dans l’exercice de ses fonctions.
• Colégislateur : Qualité du Parlement européen qui participe avec le Conseil aux actes législatifs et à la procédure budgétaire de l’Union.

📝 Points essentiels

• Le Parlement européen est élu au suffrage universel direct libre et secret pour 5 ans, avec une élection européenne organisée en pratique entre jeudi et dimanche.
• La composition prévoit 750 députés maximum, avec un seuil minimal de 6 députés par État et un maximum de 96, ce qui conduit à une représentation dégressive proportionnelle.
• Le mandat bénéficie d’une irresponsabilité pour les opinions et votes liés aux fonctions, et d’une inviolabilité limitée aux périodes de session.
• Le Parlement européen fonctionne avec trois lieux de travail : plénières à Strasbourg, commissions et sessions additionnelles à Bruxelles, et secrétariat général à Luxembourg.
• En matière législative, il est colégislateur via la procédure législative ordinaire (navette, accord dès la 1re lecture souvent), et exerce aussi des procédures spéciales (consultation et approbation).

💡 Astuce mémo

Strasbourg = plénière, Bruxelles = commissions, Luxembourg = secrétariat (3 “lieux” à mémoriser comme une tournée).

📖 4. Conseil de l’Union européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Conseil des ministres : Institution intergouvernementale où chaque État est représenté par un ministre habilité à voter et engager son gouvernement.
• Formations du Conseil : Réunions du Conseil organisées selon le thème, avec des ministres invités, dont la formation Affaires générales reste la plus structurante.
• Présidence tournante en triplets : Organisation de la présidence où trois États se succèdent, pour une continuité entre présidences consécutives sur un cycle de rotation.
• Comité des représentants permanents : COREPER, prévu à l’article 240-1 TFUE, prépare les travaux du Conseil et exécute ses mandats sans siéger au Conseil.
• Majorité qualifiée au Conseil : Mode de vote qui permet d’adopter des décisions sans unanimité, avec des seuils combinant nombre d’États et poids démographique depuis la réforme Lisbonne.

📝 Points essentiels

• Le Conseil se distingue du Conseil européen par sa composition de ministres et par le fait qu’il représente les États membres au niveau gouvernemental.
• Le Conseil se réunit en 10 formations, la plus importante étant Affaires générales, présidée sans rotation par la haute représentante pour la PESC.
• La présidence tourne tous les 6 mois et fonctionne par triplets (présidence précédente, actuelle, suivante) pour assurer une continuité politique.
• COREPER prépare l’ordre du jour et les décisions du Conseil afin de maintenir un contact permanent entre les représentants des 27 États.
• Depuis 2017, la majorité qualifiée exige au moins 55% des États membres et représentant au moins 65% de la population de l’Union.
• L’unanimité conserve une logique de droit de veto pour les domaines sensibles, la PESC étant largement dominée par ce mode de décision.

💡 Astuce mémo

COREPER prépare, Conseil décide ; seuil “55-65” pour la majorité qualifiée.

📖 5. Commission européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Intérêt général de l’Union : La commission agit au nom de l’intérêt général de l’Union, en prenant en compte celui des États membres dans la poursuite de cet intérêt.
• Commission supranationale : La commission incarne la dimension supranationale de la construction européenne en proposant et en défendant des initiatives au niveau de l’Union.
• Principe d’un commissaire par État : La commission est composée d’un commissaire pour chaque État membre, plutôt que d’un nombre réduit fixé à l’avance.
• Haut représentant de la PESC : Le haut représentant de la PESC est aussi vice-président de la commission, pour assurer une cohérence dans l’action extérieure de l’Union.

📝 Points essentiels

• L’article 17 TUE confie à la commission la mission de promouvoir, défendre et porter l’intérêt général de l’Union, notamment via des initiatives appropriées.
• Le nombre de membres de la commission reste égal au nombre d’États membres, avec un commissaire par État, malgré l’idée d’un format à 2/3 évoquée pour 2014.
• Le président de la Commission est proposé par le Conseil au scrutin à la majorité qualifiée en tenant compte des élections européennes, puis fait l’objet d’une investiture obligatoire par le Parlement européen.
• Les autres membres sont établis sur la base de propositions des États, puis arrêtés par commun accord entre le Conseil et la présidence de la Commission après investiture.
• La présidente peut engager des mesures disciplinaires et provoquer une démission, comme illustré par une demande de démission adressée à un commissaire après un manquement au confinement.

💡 Astuce mémo

Art 17 = mission de la Commission : défendre l’intérêt général (la “17” sonne comme “intérêt général”).

📖 6. Cour de justice de l’Union européenne

📖 7. Tribunal de l’Union européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Tribunal de l’Union européenne : Le Tribunal est une juridiction de l’Union chargée de trancher, dans le système de l’article 19 TUE, une partie du contentieux du droit de l’Union.
• Juge de droit commun : Le Tribunal intervient comme juridiction de droit commun pour connaître une grande partie des litiges relevant du droit de l’Union.
• Juridiction de droit commun : La juridiction de droit commun formée par le Tribunal s’oppose, dans l’organisation juridictionnelle, à la Cour de justice de l’Union européenne.

📝 Points essentiels

• Le système juridictionnel de l’Union distingue une juridiction de droit commun, le Tribunal, et une juridiction supérieure, la Cour de justice de l’Union européenne, siégeant à Luxembourg.
• Le Tribunal est présenté comme le juge de droit commun du droit de l’Union, au sein de l’ensemble comprenant aussi la Cour de justice et d’autres tribunaux spécialisés.
• La juridiction de l’Union est composée de deux niveaux : le Tribunal et la Cour de justice, chacun jouant un rôle propre dans le traitement des affaires.

📖 8. Cour des comptes européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Cour des comptes européenne : Autorité indépendante d’audit et d’évaluation budgétaire de l’Union, basée à Luxembourg, qui n’est pas une juridiction.
• Contrôle des comptes : Mission de vérification des comptes et de l’utilisation des fonds de l’Union, appuyée sur des rapports et des avis.
• Groupes d’audit thématiques : Structure collégiale de la Cour qui répartit le travail d’audit par thématiques de dépenses et de champs budgétaires.
• Bonne gestion financière 3E : Référentiel de contrôle fondé sur l’efficacité de la dépense, l’économie de la dépense et l’efficience de l’action.
• Rapports thématiques et général : Publications de la Cour qui évaluent des politiques et des dépenses via des angles spécifiques puis un bilan global.

📝 Points essentiels

• La Cour des comptes européenne ne rend pas d’arrêts et fonctionne comme organe budgétaire d’audit et d’évaluation, à Luxembourg.
• Elle compte 27 membres, un par État membre, nommés pour 6 ans renouvelables, avec un renouvellement par moitié tous les 3 ans.
• Les membres sont nommés par le Conseil à partir d’une liste proposée par chaque État membre, après consultation du Parlement européen.
• La Cour fonctionne collégialement via 5 chambres de groupes d’audit thématique chargées de rendre des avis.
• Le contrôle s’appuie sur la bonne gestion financière fondée sur efficacité, économie et efficience de la dépense et de l’action.
• En 2022, la Cour évalue des dépenses irrégulières entre 3,1 et 5,3 milliards d’euros dans son rapport général, pour un budget indiqué à 190 milliards d’euros.

💡 Astuce mémo

3E pour juger la dépense : Efficacité, Économie, Efficience.

📖 9. Banque centrale européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• BCE : Institution financière de l’Union dotée de personnalité juridique, conçue sur le modèle des banques centrales nationales et chargée de piloter la politique monétaire dans la zone euro.
• SEBC : Système européen des banques centrales qui relie la BCE aux banques centrales nationales afin d’assurer la mise en œuvre de la mission de stabilité des prix.
• Conseil des gouverneurs de la BCE : Organe collégial composé des membres du directoire de la BCE, chargé de la gouvernance centrale de la banque.
• Conseil général de la BCE : Organe collégial rassemblant des directeurs de banques centrales nationales, avec une composition qui varie selon les États concernés par le fonctionnement du SEBC.
• Indépendance fonctionnelle de la BCE : Garantie empêchant la BCE de se placer sous l’influence directe d’institutions ou d’autorités externes dans l’exercice de ses fonctions.

📝 Points essentiels

• La BCE a pour mission principale de contribuer au maintien de la stabilité des prix, conformément à l’art. 127 TFUE.
• Le SEBC donne corps au réseau reliant la BCE et les banques centrales nationales pour poursuivre l’objectif de stabilité des prix.
• Le conseil des gouverneurs est formé des membres du directoire de la BCE, au nombre de 6, présidé par la présidence de la BCE.
• Le conseil général comprend des directeurs de banques centrales nationales, notamment 19 directeurs pour celles de la zone euro, et des membres des autres États dont la composition évolue.
• L’indépendance de la BCE est garantie par l’art. 130 TFUE, tant sur le plan fonctionnel que sur le plan organique, avec un mandat long non renouvelable pour les membres du directoire.

💡 Astuce mémo

Mandat long non renouvelable = pas de pression : la stabilité des prix se pilote sans dépendre des autres.

📖 10. Organes consultatifs européens

🔑 Notions clés & Définitions

• Comité économique et social : Organe consultatif représentant la société civile organisée sur les plans économique et social au sein de l’Union européenne.
• Comité des régions : Organe consultatif composé d’élus locaux et régionaux, chargé de donner un avis en lien avec les intérêts territoriaux.
• Avis obligatoire : Type d’avis où le législateur doit recueillir la consultation du comité concerné, prévu par des dispositions déterminées.
• Avis facultatif : Type d’avis rendu à l’initiative du comité, ou demandé par d’autres acteurs, sans obligation systématique de consultation.
• Triple représentation au CES : Organisation interne du CES en trois groupes correspondant respectivement aux employeurs, aux employés et à la société civile organisée.

📝 Points essentiels

• Le CES comprend au maximum 350 membres, répartis entre États avec 24 sièges pour les plus peuplés, et chaque État a un nombre de sièges multiple de 3.
• Les membres du CES sont nommés pour 5 ans par le Conseil à la majorité qualifiée et les avis sont produits via des sections spécialisées.
• Les avis du CES se répartissent en avis obligatoires (sur proposition de la Commission, prévus dans 25 cas) et avis facultatifs, incluant des avis sur initiative du comité.
• Le CES est organisé en 3 groupes sans hiérarchie (employeurs, employés, société civile organisée) et rend en moyenne 150 avis par an, dont environ 15% sur initiative.
• Le Comité des régions est composé d’élus locaux et régionaux, compte 12 représentants des régions, 6 des départements et 6 des communes, puis adapte les catégories selon les États.
• Le Comité des régions rend environ 60 avis par an et fonctionne avec 6 commissions thématiques produisant des travaux pour 6 plénières annuelles, tandis que le président est élu pour 2 ans et demi renouvelables.

💡 Astuce mémo

CES = 3 groupes (employeurs/employés/société civile) ; CdR = 3 niveaux territoriaux (régions/départements/communes).

📖 11. Organes financiers et de contrôle

🔑 Notions clés & Définitions

• Banque européenne d’investissement : Banque financière de l’Union dotée de la personnalité juridique et mobilisée pour financer des projets, notamment liés à la transition énergétique.
• Mécanisme européen de stabilité : Institution financière internationale chargée d’apporter des prêts aux États, assortis de réformes économiques et budgétaires.
• Médiateur de l’Union européenne : Autorité indépendante chargée de vérifier le bon fonctionnement de l’administration de l’Union et de traiter les plaintes des citoyens.
• Contrôleur européen de la protection des données : Autorité indépendante chargée d’enquêter sur le traitement des données détenues par l’Union, dans le respect de la protection des données.
• Parquet européen : Organe de l’Union chargé de poursuivre certaines infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, sans rendre d’arrêts.

📝 Points essentiels

• La BEI finance la transition énergétique avec des prêts orientés vers les PME et des financements pour des infrastructures, notamment inscrits dans son activité depuis les traités de Rome.
• La BEI est organisée avec un conseil des gouverneurs (ministres des finances), un conseil d’administration nommé pour 5 ans et un comité de direction nommé pour 6 ans, avec un capital apporté par les États de 250 milliards d’euros.
• Le MES est un mécanisme intergouvernemental créé par traité intergouvernemental pour la stabilité budgétaire, avec octroi de prêts conditionnés à des réformes économiques et budgétaires.
• Le médiateur de l’Union européenne, nommé par le Parlement européen, siège à Strasbourg et dispose d’un bureau à Bruxelles pour garantir une bonne administration.
• Le Parquet européen est entré en fonction en septembre 2020 après une coopération renforcée, et sa structure est décentralisée avec un procureur général et des procureurs adjoints, la justice restant assurée par les juges nationaux.

💡 Astuce mémo

BEI = PME + Infrastructures ; MES = Prêt sous conditions ; Médiateur = administration ; CEPD = données ; Parquet = intérêts financiers.

📖 12. Agences européennes

🔑 Notions clés & Définitions

• Agenciarisation européenne : Processus qui pousse l’Union à confier des missions à des agences afin d’éviter une centralisation excessive et mieux piloter des secteurs.
• Agence exécutive : Agence de l’Union chargée d’exécuter des programmes européens en agissant en lieu et place de la Commission, avec personnalité juridique.
• Agence décentralisée : Agence de l’Union disposant d’une personnalité juridique, organisée à un niveau décentralisé et chargée de missions distinctes selon le secteur.
• Agence de régulation : Agence décentralisée qui encadre un secteur lié au marché ou à des règles européennes, par exemple autour de l’accès ou de la sécurité des activités concernées.
• Agence d’observatoire : Agence dont la fonction centrale est de fournir des données sur son champ de compétences à partir d’informations spécialisées.

📝 Points essentiels

• Les agences européennes sont créées par le Parlement européen et le Conseil, et exceptionnellement par les traités, avec en pratique souvent une dénomination de type agence européenne pour.
• La plupart des agences disposent d’une personnalité juridique autonome, avec un directeur et un vice-directeur et un conseil d’administration regroupant des représentants des États et de la Commission.
• Les agences exécutives (6) gèrent des programmes européens pour lesquels elles interviennent en pratique à la place de la Commission et gèrent notamment des bourses et actions dédiées.
• Les agences décentralisées se répartissent notamment en 5 catégories : marché unique, rôle social, exécution de programmes, observatoire de données, et cadre intergouvernemental marqué.
• Les agences sont soumises à plusieurs contrôles, notamment ceux de la Commission, du Médiateur européen, de la Cour des comptes, du CEPD et du Parlement européen.

💡 Astuce mémo

Exécutive = “exécute des programmes”; Observatoire = “fournit des données”.

📅 Repères chronologiques

1. 1951Traité de Paris prévoyant l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct
2. 1974Naissance du Conseil européen
3. 1979Élection du Parlement européen au suffrage universel direct
4. 1992Citoyenneté européenne (apparition officielle)
5. 1997Protocole annexé au traité d’Amsterdam sur le siège du Parlement européen (Strasbourg)
6. 2002Décision du Conseil sur les élections de 2002 (principes communs, procédure lourde)
7. 1 dec 2009Entrée en vigueur du traité de Lisbonne
8. 1er avril 2017Fin de la phase transitoire et application de la majorité qualifiée (55%/65%)
9. 2013Apparition des sommets « zone euro » dans le cadre de la pratique du Conseil européen
10. 2017Mise en place du parquet européen via la transformation d’une initiative en coopération renforcée

📊 Tableaux de synthèse

Sources de légitimité dans le système institutionnel UE

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre Conseil européen (chefs d’État/gouvernement, impulsions) et Conseil de l’Europe (autre organisation) ou le Conseil de l’UE/Conseil des ministres (ministres, législation).
2. Croire que le Parlement européen a uniquement un rôle consultatif : le cours le qualifie de colégislateur et de co-autorité budgétaire (Art 14 TUE).
3. Inverser l’initiative législative : la Commission a la mission d’initiative (Art 17 TUE), alors que le Conseil ne modifie la proposition qu’à l’unanimité.
4. Mélanger majorité qualifiée et unanimité au Conseil : la PESC est dominée par l’unanimité et la majorité qualifiée suit le seuil 55%/65% après 1er avril 2017 (dans le cours).
5. Se tromper sur la date d’élection “réelle” du Parlement européen : l’élection au suffrage universel direct est prévue par le Traité de Paris, mais la pratique débute en 1979.
6. Oublier la spécificité juridictionnelle de l’UE : la Cour de justice est compétente via le renvoi préjudiciel (Art 237 TFUE), et le Tribunal est présenté comme juge de droit commun (pas une simple première instance).
7. Prendre une agence pour une institution judiciaire : les agences ont généralement une personnalité juridique, mais la Cour des comptes n’est pas une juridiction et ne rend pas d’arrêts.

✅ Checklist Examen

1. Identifier les 3 grandes sources de légitimité du système institutionnel UE (supra-nationale/interétatique/démocratique) et associer correctement les institutions citées au cours.
2. Expliquer en quoi la séparation des pouvoirs européenne découle de la souveraineté des États malgré les transferts de souveraineté.
3. Pour le Conseil européen : donner son origine (1974), sa logique de direction (impulsions, Art 15 TUE), et sa place dans le “triangle” législatif (pas censé légiférer).
4. Pour le Conseil européen : préciser sa composition (président en plus du président de la Commission, évolution depuis Lisbonne pour la présence du ministre des affaires étrangères à l’ordre du jour).
5. Pour le Conseil européen : décrire le fonctionnement ordinaire (au moins 2 fois/semestre, en pratique 6-7 fois/an, possible extraordinaire) et l’évolution de la pratique depuis 2013 avec les sommets zone euro.
6. Pour le Parlement européen : rappeler la date/raison de l’élection au suffrage universel direct (prévue Traité de Paris, cas 1979) et relier citoyenneté/élection selon le cours.
7. Pour le Parlement européen : connaître le triptyque des lieux de travail (Strasbourg plénière, Bruxelles sessions/commissions, Luxembourg secrétariat) et son principe d’organisation (commissions).
8. Pour le Parlement européen : maîtriser ses attributions présentées (colégislateur et co-autorité budgétaire, contrôle politique/nomination, irresponsabilité et inviolabilité selon le cours).
9. Pour le Conseil de l’UE : distinguer composition (ministres habilités, 10 formations, Affaires générales) et fonctionnement (COREPER, ordre du jour, rotation en triplets).
10. Pour le Conseil de l’UE : savoir la différence de logique entre unanimité (veto domaines sensibles, PESC) et majorité qualifiée (seuil 55%/65% après 1er avril 2017 selon le cours).
11. Pour la Commission : exposer sa légitimité supranationale et la mission d’intérêt général (Art 17 TUE), ainsi que l’idée de gardienne des traités (sanctions possibles via manquement).
12. Pour la Commission : distinguer mission d’initiative, mission d’exécution/règlementaire (actes d’exécution, actes délégués selon le cours) et mission externe (représentation extérieure sauf PESC).
13. Pour la Cour de justice et le Tribunal : expliquer le renvoi préjudiciel (Art 237 TFUE), rappeler la structure à deux niveaux (Cour de justice + Tribunal) et le Tribunal comme juge de droit commun.
14. Pour la Cour des comptes : distinguer clairement de la juridiction (pas d’arrêts) et donner sa logique de “bonne gestion financière 3E” et son contrôle des comptes (rapports).