Fiche de révision : Histoire de l’administration française

📋 Plan du Cours

1. Définition et historiographie administrative
2. Périodes de l’histoire administrative
3. Officiers et propriété des charges
4. Commissaires et agents spécialisés
5. Conseils et ministres du roi
6. Ministres et pouvoir administratif royal
7. Émergence du droit administratif
8. Circonscriptions et agents locaux
9. Élection des responsabilités publiques
10. Exécutif révolutionnaire et Directoire
11. Organisation des ministères révolutionnaires
12. Découpage et administration locale
13. Administration centrale napoléonienne
14. Ministres et conseils napoléoniens
15. Administration locale centralisée
16. Recrutement et statut des fonctionnaires

📅 Repères chronologiques

1. 21 octobre 1467L’ordonnance établit l’inamovibilité des officiers, que le roi ne peut révoquer que pour faute grave.
2. 1497Le Grand Conseil devient une juridiction d’exception détachée du Conseil du roi.
3. 1522Le bureau des Parties casuelles est créé pour recevoir la finance des nouveaux offices et remettre en vente ceux qui ne sont pas transmis avant le décès de leur titulaire.
4. 12 décembre 1604Henri IV instaure le droit annuel, ou paulette, qui permet à l’officier ayant payé 1/60e du prix de son office de le transmettre à son décès sans autre taxe.
5. 1758La Ferme générale crée une caisse de retraite ouvrant un droit à pension après 20 ans de service.
6. 1771L’édit du centième denier porte le droit annuel au centième de la valeur marchande de l’office et rapporte au roi plus de 3,6 millions de livres par an.
7. 16-24 août 1790La loi sépare l’administration et la justice et organise la justice.
8. 6 avril 1793Le comité de Salut-public est créé pour surveiller le conseil exécutif et assurer la direction des fonctions gouvernementales et administratives.
9. 1855De Jubainville décrit l’administration comme une « puissante combinaison de rouages divers » qui a fait et conserve l’unité de la France.
10. 1968Pierre Legendre publie un ouvrage sur l’histoire de l’administration et contribue à en faire une discipline à part entière. - Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, 1968

📖 1. Définition et historiographie administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Institution : Ce qui est fondé, établi de manière durable et organisé.

★ À maîtriser

📌 Selon Bourdeau, gouverner est le fait d’un seul, tandis qu’administrer se fait à plusieurs ; l’État ne se limite pas à l’administration, car il légifère, rend la justice, assure les transports et la défense.

📌 L’administration au sens organique désigne les structures et les agents chargés des tâches administratives, tandis qu’au sens fonctionnel elle désigne les activités étatiques poursuivant un but général.

Compléments

• L’histoire de l’administration étudie l’organisation administrative ainsi que les groupes humains qui la composent, notamment les autorités et les agents.

💡 Astuce mémo

Administrer organise ; gouverner décide.

📖 2. Périodes de l’histoire administrative

★ À maîtriser

📌 La période féodo-vassalique, du IXe au XIIIe siècle, est marquée par l’éclatement des pouvoirs, tandis que du XIIIe au XVe siècle se développe la naissance de l’État.

• Au XIIIe siècle, le roi est considéré comme souverain ayant autorité directe sur ses sujets, et non plus seulement comme suzerain de ses vassaux.

• Les trois phases de la monarchie sont :

  • De 1492 à 1610, la monarchie sort du système féodal et se construit dans un cadre national
  • De 1610 à 1715, elle atteint son apogée absolue et administrative
  • De 1715 à 1789, elle conserve les rouages mis en place sous Louis XIV

Compléments

• Au XIIIe siècle, les juristes affirment que le roi « ne tient de nul » et qu’il est empereur en son royaume.

• Sous Louis XV, les intendants restent en poste environ 20 ans et interviennent notamment dans l’agriculture et le commerce.

• En 1761, le Conseil du roi a atteint un degré de technicité tel qu’il fonctionne presque seul et se trouve trop éloigné du roi.

💡 Astuce mémo

Féodalité, naissance de l’État, monarchie administrative.

📖 3. Officiers et propriété des charges

🔑 Notions clés & Définitions

• Officier : Titulaire d’un office, fonction publique créée et pourvue par le roi ; les officiers se répartissent entre officiers de justice et officiers de finance.

📝 Points essentiels

• Au début du XVIIe siècle, la paulette représente 5 à 10 % des recettes de l’État.

💡 Astuce mémo

Vénalité et paulette → transmission des offices.

📖 4. Commissaires et agents spécialisés

🔑 Notions clés & Définitions

• Commissaire : Reçoit du roi, par lettre de commission, une tâche et des moyens pour une période déterminée ; le roi peut le nommer et le révoquer.
• Commis : Les ancêtres des employés modernes des administrations centrales ; ils sont nommés et révocables par leurs chefs de service et perçoivent un traitement.

★ À maîtriser

• Le corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées est créé en 1716, et son recrutement passe à partir de 1747 par l’École des Ponts et Chaussées.

Compléments

• À partir de 1630, la commission, d’abord réservée aux missions extraordinaires et temporaires, devient une pratique courante.

📌 À la fin de l’Ancien Régime, la fonction publique est traversée par une rivalité entre officiers et commissaires, ainsi que par une séparation entre haute fonction publique noble et basse fonction publique roturière.

💡 Astuce mémo

L’officier possède sa charge ; le commissaire dépend du roi.

📖 5. Conseils et ministres du roi

★ À maîtriser

• Au XIIIe siècle, le Conseil du roi succède à la curia regis et devient un conseil de gouvernement souverain.

• Au début du XIVe siècle, le Conseil du roi se divise en une formation plénière, le Grand Conseil, et une formation restreinte chargée des affaires gouvernementales et des décisions politiques.

• Louis XIV réforme le Conseil du roi en 1661, spécialise ses formations et confie les affaires de l’État à des spécialistes, souvent issus de la bourgeoisie.

• Les six ministres sont :

  • Le chancelier
  • Le contrôleur général des finances
  • Quatre secrétaires d’État

Compléments

• Le Conseil des affaires, ou Conseil d’en haut, traite la haute politique, notamment les affaires militaires, et ses délibérations sont secrètes.

• Le Conseil des dépêches examine les affaires des administrations intérieures rapportées par les gouverneurs et les intendants des provinces.

💡 Astuce mémo

Autour du roi, des conseils spécialisés et des ministres dirigent les affaires.

📖 6. Ministres et pouvoir administratif royal

★ À maîtriser

📌 Le chancelier détient un office non vénal et non héréditaire, tandis que les ministres commissaires peuvent être révoqués par le roi à tout moment.

• En 1661, Jean Baptiste Colbert obtient le transfert d’une grande partie des prérogatives du chancelier au contrôleur général des finances.

• Le chancelier conserve un rôle législatif et réglementaire, la surveillance judiciaire, ainsi que la tutelle des universités et de l’édition, mais perd l’essentiel de ses fonctions administratives, financières et militaires.

• Le contrôleur général des finances prépare les prévisions de recettes et de dépenses, exécute le budget et dirige le secteur financier avec les intendants de commerce et de finances.

Compléments

• À partir de 1661, le contrôleur général des finances devient le principal conseiller du roi et prend progressivement la figure d’un Premier ministre.

• Au XVIe siècle, les affaires sont réparties entre quatre secrétaires d’État selon les provinces et les pays étrangers, puis une répartition par matières distingue les affaires étrangères, la guerre, la marine et la maison du roi.

💡 Astuce mémo

Le chancelier, officier inamovible, s’oppose aux ministres commissaires révocables.

📖 7. Émergence du droit administratif

★ À maîtriser

• Le transfert de responsabilités au contrôleur général des finances en 1661 marque le passage d’une gestion judiciaire, collégiale et lente à une gestion administrative, technique et rapide.

📌 La constitution d’un droit administratif sous l’Ancien Régime suppose une administration indépendante de la justice, agissant par actes unilatéraux au nom du commun profit, et une juridiction administrative distincte des tribunaux ordinaires.

• Selon la thèse associée aux travaux du professeur Bigot, l’Ancien Régime ne connaît pas de droit ni de contentieux administratif autonomes, car le roi concentre les pouvoirs et ses agents exercent à la fois des fonctions judiciaires et administratives.

Compléments

• À partir de Louis XV, les décisions prises par les ministres et leurs services, parfois entérinées par le Conseil du roi sans délibération, font émerger un pouvoir administratif qui fonctionne de plus en plus indépendamment du roi.

💡 Astuce mémo

Séparer l’administration de la justice, puis lui donner un juge propre.

📖 8. Circonscriptions et agents locaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Pays d’état : Les pays d’état possèdent des états provinciaux, conservent une forte autonomie et administrent notamment leurs impôts par leurs propres fonctionnaires.

★ À maîtriser

📌 Les pays d’élections n’ont pas d’états provinciaux et leurs généralités sont divisées en élections pour percevoir les impôts, tandis que les pays d’imposition sont des provinces annexées aux XVIIe et XVIIIe siècles où les intendants administrent directement l’impôt.

• Les baillis et sénéchaux administrent des circonscriptions locales et cumulent initialement des fonctions administratives, judiciaires, militaires et financières.

• Les intendants, commissaires révocables dont les lettres de commission fixent les attributions, deviennent au XVIIe siècle les principaux agents administratifs locaux du roi.

Compléments

• L’ordonnance de 1561 sépare les fonctions civiles et militaires des baillis en distinguant les baillis de robe courte, aux attributions militaires, et les baillis de robe longue, aux attributions judiciaires et fiscales.

• À partir du XVIIe siècle, la généralisation des intendants cantonne les baillis et sénéchaux à un rôle essentiellement honorifique.

• En 1789, le royaume compte 32 intendants, qui disposent d’un réseau de subdélégués et exercent une tutelle administrative sur les villes depuis 1683 et sur les villages depuis 1659.

💡 Astuce mémo

Baillis cumulant les pouvoirs, intendants commissaires au service du roi.

📖 9. Élection des responsabilités publiques

★ À maîtriser

📌 Sous la Révolution, les administrateurs et les juges sont généralement élus, tandis que les employés et les commis exercent des fonctions salariées dans l’administration.

• Le recrutement électif repose sur la souveraineté nationale et l’idée que la fonction administrative consiste à exécuter la loi sans qualification professionnelle particulière.

• Le suffrage révolutionnaire exclut notamment : les femmes, les mineurs de moins de 25 ans, les personnes résidant depuis moins d’un an dans la ville ou le canton, les personnes ne remplissant pas la condition de capacité financière du suffrage censitaire

Compléments

• Les Jacobins sous la Convention montagnarde, de juin 1793 à juillet 1794, et le Directoire à partir du 26 octobre 1795 s’écartent du recrutement électif des responsables publics au nom de la centralisation.

• Les fonctions restant non élues comprennent :

  • les ministres
  • les ambassadeurs
  • certains militaires haut gradés
  • les commissaires de la trésorerie nationale
  • les ingénieurs de l’État

• La formation des ingénieurs est assurée par l’École centrale des travaux publics, créée en 1794 et renommée École polytechnique en 1795, ainsi que par le Conservatoire des arts et métiers, créé en 1795.

💡 Astuce mémo

Élection locale contre nomination centrale

📖 10. Exécutif révolutionnaire et Directoire

★ À maîtriser

📌 De 1789 à 1794, sous la Constituante puis la Convention montagnarde, le pouvoir législatif domine l’exécutif, tandis que la Convention thermidorienne et le Directoire, de 1794 à 1799, rééquilibrent les pouvoirs et réhabilitent l’exécutif.

• La Constitution de 1791 place le roi à la tête de l’exécutif, mais celui-ci ne peut déclarer la guerre qu’avec le consentement du Corps législatif et ne peut publier que des proclamations conformes aux lois.

• Le 1er avril 1794, le conseil exécutif et les ministres sont supprimés et remplacés le 20 avril 1794 par 12 commissions exécutives dépendantes du comité de Salut-public.

• La Constitution de l’An III, approuvée le 22 août 1795, établit un législatif bicaméral composé du Conseil des 500 et du Conseil des Anciens, ainsi qu’un exécutif confié à cinq directeurs.

Compléments

• Sous la monarchie constitutionnelle, les ordres du roi doivent être contresignés par un ministre, et ce contreseing engage la responsabilité pénale du ministre quant au contenu de l’acte.

💡 Astuce mémo

Crise révolutionnaire → concentration au Comité de salut public

📖 11. Organisation des ministères révolutionnaires

★ À maîtriser

• Les six ministères sont :
  • la justice
  • l’intérieur
  • les contributions
  • la guerre
  • la marine
  • les affaires étrangères

📌 Le ministère des contributions administre les ressources ordinaires de l’État, tandis que la Trésorerie nationale est chargée des dépenses.

• En janvier 1796, un septième ministère, celui de la police générale de la République, est créé pour centraliser l’action policière.

Compléments

• La caisse de l’extraordinaire reçoit les produits de la vente des biens nationaux, la contribution patriotique et les autres recettes extraordinaires ; supprimée en janvier 1793, elle voit ses recettes et dépenses confiées au trésor.

• La direction générale de la liquidation est chargée du remboursement des anciens propriétaires d’offices supprimés.

• Le gouvernement révolutionnaire supprime les ministres au profit de 12 commissions exécutives du 1er avril 1794 au 22 août 1795, puis les six ministères réapparaissent le 2 octobre 1795.

📖 12. Découpage et administration locale

★ À maîtriser

• La loi du 15 janvier 1790 adopte un découpage en 83 départements, subdivisés en trois à neuf districts, puis en trois à quatre cantons comprenant plusieurs communes.

• La loi du 22 décembre 1789 organise les départements et districts ; le département dispose d’un conseil général de 36 membres au plus, d’un directoire de huit membres et d’un procureur général syndic élus.

• La loi du 4 décembre 1793 supprime le conseil général départemental et le procureur général syndic, tout en maintenant le directoire du département.

• La loi du 14 décembre 1789 confie aux municipalités à la fois des fonctions propres, comme la gestion des biens communaux, et des fonctions d’administration générale de l’État déléguées sous contrôle hiérarchique.

Compléments

• La Constitution de l’An III supprime les districts, puis la loi du 28 pluviôse An VIII leur substitue les arrondissements dans l’organisation territoriale.

• La Constitution de l’An III crée des municipalités de canton : les communes de moins de 5 000 habitants élisent chacune un agent municipal et un adjoint, réunis au niveau cantonal.

💡 Astuce mémo

Département → district → canton → commune

📖 13. Administration centrale napoléonienne

★ À maîtriser

• La Constitution de l’An VIII, mise en application le 5 décembre 1799, intègre l’administration à l’exécutif et place celle-ci sous la direction du gouvernement.

📌 Sous le Directoire, les directeurs conduisent le gouvernement tandis que les ministres dirigent l’administration, même si les directeurs peuvent intervenir dans celle-ci.

• Sous le Directoire, l’exécutif retrouve un pouvoir réglementaire permettant aux directeurs et aux ministres de prendre des arrêtés d’application des lois ou des décisions individuelles.

• Le coup d’État du 18 Brumaire An VIII, soit le 9 novembre 1799, met fin au Directoire et le remplace par le Consulat de Napoléon Bonaparte.

Compléments

• La Constitution de l’An III prévoit dans chaque département une administration centrale et dans chaque canton au moins une administration municipale, sous une organisation hiérarchisée.

• La loi du 11 mai 1798 annule 30 % des choix effectués par les assemblées électorales et exclut 106 députés du Corps législatif.

💡 Astuce mémo

Exécutif dominant, assemblées affaiblies

📖 14. Ministres et conseils napoléoniens

🔑 Notions clés & Définitions

• Conseil d’État : Organe consultatif créé par la Constitution de l’An VIII, chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés administratives.

★ À maîtriser

• Sous le Consulat, les ministres ne se réunissent pas en Conseil et ne sont pas responsables devant les assemblées ; jusqu’en 1804, ils contresignent les actes du gouvernement.

• Les sections du Conseil d’État sont :

  • finance
  • législation
  • guerre
  • marine
  • intérieur
  • haute police administrative
  • commission du contentieux
  • commission des pétitions

• À partir de 1806, la commission du contentieux instruit les affaires et émet des avis généralement suivis, contribuant au développement de la justice administrative.

Compléments

• Sous les régimes napoléoniens, le nombre de ministères passe de 7 à 12, notamment par la création de ministères issus de directions générales.

• Le Conseil privé, instauré à partir de l’An X, est consulté sur certains actes importants, mais son avis n’est pas obligatoire.

📖 15. Administration locale centralisée

🔑 Notions clés & Définitions

• Préfet : Selon l’article 3 de la loi du 28 pluviôse An VIII, seul chargé de l’administration de son département et soumis aux instructions du pouvoir central.

★ À maîtriser

📌 La loi du 28 pluviôse An VIII (17 février 1800) organise l’administration locale selon un modèle centralisé, où le chef de l’État nomme et révoque les fonctionnaires locaux.

• Les trois niveaux essentiels sont :

  • le département
  • l’arrondissement
  • la municipalité

• Le préfet exerce des missions d’information et de surveillance, gère le budget départemental, dirige les sous-préfets et les maires et peut nommer les maires des communes de moins de 5 000 habitants.

📌 Les conseils locaux disposent de pouvoirs limités : les conseils généraux répartissent les contributions directes et contrôlent le budget départemental, tandis que les conseils municipaux votent le budget communal et répartissent les contributions entre habitants.

Compléments

• Le conseil de préfecture est une juridiction de première instance en matière de contentieux administratif départemental, avant les appels ou pourvois devant le Conseil d’État.

💡 Astuce mémo

Le préfet exécute seul ; les conseils locaux délibèrent avec des pouvoirs réduits.

📖 16. Recrutement et statut des fonctionnaires

📝 Points essentiels

• 🔄 Le système pyramidal procède en trois degrés (Sieyès) :

  1. Les citoyens d’un arrondissement choisissent 10 % d’entre eux pour former une liste de confiance d’arrondissement.
  2. Les citoyens de cette liste choisissent 10 % d’entre eux pour former une liste de confiance départementale.
  3. Les citoyens de la liste départementale choisissent 10 % d’entre eux pour former une liste nationale.

• À partir de 1802, les listes de confiance sont remplacées par des collèges électoraux, puis les nominations directes du pouvoir central se substituent progressivement au choix sur présentation.

• L’article 75 de la Constitution de l’An VIII subordonne à l’autorisation du Conseil d’État toute condamnation judiciaire d’un fonctionnaire pour une faute relative à ses fonctions.

• Sous l’Empire, les notables tendent à occuper les emplois supérieurs, tandis que les fonctionnaires subalternes sont freinés par leurs faibles traitements et leurs origines sociales moins favorisées.

• La loi du 10 mai 1838 reconnaît la personnalité juridique des départements, jusque-là juridiquement considérés comme de simples subdivisions de l’État.

• La loi du 21 mars 1831 introduit l’élection censitaire des conseils municipaux, et la loi du 22 juin 1833 celle des conseils généraux et d’arrondissement.

• Les décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861 renforcent la déconcentration au profit du préfet sans réaliser une décentralisation politique au profit des assemblées locales.

• La loi du 10 août 1871 étend les matières que les conseils généraux peuvent régler, renforce leur indépendance à l’égard de l’exécutif et crée une commission départementale chargée de suivre l’exécution de leurs décisions.

• La loi municipale du 5 avril 1884 pose que le conseil municipal règle les affaires de la commune et fait du maire l’élu du conseil municipal.

📌 Le maire cumule deux fonctions : agent de l’État soumis à l’administration et administrateur de la collectivité locale sous la surveillance de celle-ci.

• À partir de 1880, les polices spéciales, notamment sanitaire et rurale, échappent aux maires, tandis que les polices des grandes villes sont étatisées.

• Sous la IIIe République, les demandes de subventions des collectivités locales conduisent l’État à réglementer leur octroi et leur utilisation, puis à fixer des normes de construction, d’organisation et de fonctionnement.

• De 1814 à 1914, les tâches de l’État s’accroissent, d’abord dans le domaine économique à partir de la Restauration, puis dans le domaine social sous la IIIe République, entraînant une hausse du nombre de ses agents.

• Batbie distingue trois catégories de fonctionnaires :

  • les employés, qui préparent les ordres ministériels
  • les fonctionnaires d’autorité, qui rendent les décisions exécutoires
  • les simples agents, chargés d’une mission de pure exécution

• Depuis la loi de finances de 1917, le Parlement vote l’impôt et fixe les crédits ouverts par ministère, puis par section ministérielle et par chapitre à partir de 1931.

• L’État exploite directement certains monopoles, notamment les postes et le tabac, mais privilégie généralement les concessions plutôt que l’exploitation directe des activités économiques.

💡 Astuce mémo

Listes de confiance, collèges électoraux, puis nominations directes.

📊 Tableaux de synthèse

Évolution des pouvoirs locaux