Fiche de révision : Introduction au droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Nature du droit administratif
2. Droit jurisprudentiel et droit écrit
3. Mutation du pouvoir discrétionnaire
4. Justice administrative constitutionnelle
5. Contrôle de conventionnalité des lois
6. Pouvoir réglementaire général et spécialisé
7. Service public et SPIC
8. Principe d’égalité dans le service public
9. Continuité du service public et grève
10. Police administrative et ordre public

📖 1. Nature du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Intérêt général : L’intérêt général désigne l’objectif collectif que l’action publique poursuit, distinct de la simple addition des intérêts privés.
• Administration publique : L’administration publique correspond aux organes qui gèrent et exécutent des activités publiques poursuivant un but propre à la collectivité.
• Prérogatives de puissance publique : Les prérogatives de puissance publique sont des moyens d’action spécifiques permettant à l’administration d’imposer sa volonté pour atteindre l’intérêt général.
• Conciliation intérêt général-libertés : Le droit administratif organise l’équilibre entre la poursuite de l’intérêt général et le respect des libertés individuelles.

📝 Points essentiels

• Le droit administratif est le droit des relations entre les puissances publiques et les autres personnes juridiques, publiques ou privées.
• L’action des personnes privées vise en principe leur intérêt propre, alors que l’administration poursuit l’intérêt général.
• L’administration dispose, pour atteindre l’intérêt général, de prérogatives de puissance publique qui peuvent faire primer sa volonté sur celle des administrés.
• L’administration n’a pas toujours besoin d’utiliser ces prérogatives : elle peut aussi recourir au contrat, y compris à des contrats de droit privé.
• Les enjeux du droit administratif sont politiques et concernent notamment des libertés et des choix collectifs (santé, prostitution, monopoles, censure, reconduite à la frontière, mesures sanitaires).

💡 Astuce mémo

Administration = intérêt général avec moyens spéciaux (PPP) ; Privé = intérêt personnel, équilibre imposé par le juge administratif.

📖 2. Droit jurisprudentiel et droit écrit

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit jurisprudentiel : Le droit jurisprudentiel est l’ensemble des règles élaborées par le juge administratif au fil des affaires, souvent au moyen de décisions de principe à portée générale.
• Arrêt de principe : Un arrêt de principe est une décision du juge qui énonce une règle générale destinée à être réutilisée pour trancher des litiges ultérieurs.
• Codification à droit constant : La codification à droit constant consiste à regrouper des textes épars dans un code sans modifier le droit existant, sauf ajustements rédactionnels nécessaires à la cohérence.

📝 Points essentiels

• Le droit administratif reste fondamentalement jurisprudentiel car le juge devait produire des règles faute de texte écrit au départ.
• Les arrêts de principe peuvent être ambigus entre décision de portée générale et simple solution d’espèce, ce qui nuit à la clarté.
• La jurisprudence dépend des faits et, en principe, s’applique de façon rétroactive aux situations antérieures à l’arrêt, ce qui peut créer une insécurité juridique.
• Le Conseil d’État peut, à titre exceptionnel, moduler dans le temps les effets de sa jurisprudence, notamment depuis l’arrêt Société Tropique Travaux (16 juillet 2007).
• Ces dernières années, la règle écrite a pris plus de place en droit administratif avec une multiplication des textes législatifs et réglementaires.
• La codification est encadrée par la loi du 12 avril 2000 n°2000-321, qui impose la codification à droit constant sous réserve de modifications nécessaires à la cohérence et au respect de la hiérarchie des normes.

💡 Astuce mémo

Juge = règles évolutives (faits + rétroactivité) ; Code = tri et stabilité (codification à droit constant).

📖 3. Mutation du pouvoir discrétionnaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir discrétionnaire : Pouvoir discrétionnaire désigne la marge laissée à l’administration pour décider, sans que la règle ne fixe une solution unique.
• Légalité élargie : La légalité élargie fait contrôler la décision administrative au regard de toutes les normes supérieures, pas seulement la loi.
• Juridicité : La juridicité désigne l’idée que l’action administrative est encadrée par l’ensemble des normes supérieures applicables, y compris constitutionnelles, européennes et conventionnelles.

📝 Points essentiels

• Avec l’essor du droit de l’Union, la hiérarchie des normes devient plus délicate à manier et rend le droit administratif plus complexe.
• La « légalité » recouvre aujourd’hui le respect de normes supérieures au-delà de la seule loi, notamment Constitution, droit de l’Union et exigences conventionnelles.
• Des auteurs préfèrent l’expression de « juridicité » pour décrire cet encadrement global du pouvoir administratif par l’ensemble des normes supérieures.

💡 Astuce mémo

Légalité 360° : Constitution + UE + CEDH (pas seulement la loi).

📖 4. Justice administrative constitutionnelle

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi écran : Une loi écran est une disposition législative qui empêche, en principe, le juge administratif de contrôler la conformité d’un acte administratif au regard d’une norme supra-législative.
• Loi transparente : Une loi est dite transparente lorsque, malgré son renvoi à l’autorité réglementaire, elle ne fixe aucune règle de fond, ce qui permet au juge d’écarter l’écran et de contrôler l’acte.
• Question prioritaire de constitutionnalité : La QPC est une procédure a posteriori qui permet à un justiciable de contester la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution.
• Abrogation implicite : L’abrogation implicite est l’idée selon laquelle une norme antérieure devient réputée abrogée par une norme constitutionnelle postérieure incompatible, ce qui rend l’écran législatif inapplicable.

📝 Points essentiels

• Le Conseil d’État admet la théorie de la loi transparente notamment dans l’arrêt SMANOR (19 nov. 1986), confirmée par l’arrêt Quintin (17 mai 1991).
• Quand une loi écran est écartée, le juge administratif peut contrôler la conformité de l’acte administratif aux normes supra-législatives pertinentes.
• En cas d’incompatibilité nette avec une disposition constitutionnelle postérieure, le juge peut regarder la loi antérieure comme abrogée sur le point concerné, rendant l’écran sans vocation à s’appliquer.
• La QPC est instituée par l’article 61-1 de la Constitution (révision de 2008) et complétée par la loi organique du 10 décembre 2009.
• La juridiction saisie transmet la QPC au Conseil d’État sous huit jours si les conditions sont remplies, et le Conseil d’État statue sur le renvoi au Conseil constitutionnel dans les trois mois suivant la réception ; le Conseil constitutionnel répond dans les trois mois.
• Une QPC ne peut viser qu’une disposition législative (loi ordinaire ou organique, ou disposition réglementaire ratifiée), et elle ne peut pas viser une disposition réglementaire non ratifiée ni une loi référendaire ni les lois d’habilitation à légiférer par ordonnances.

💡 Astuce mémo

Loi écran = barrière ; loi transparente = fenêtre : quand la loi ne fixe aucune règle de fond, le juge voit à travers et contrôle.

📖 5. Contrôle de conventionnalité des lois

🔑 Notions clés & Définitions

• Conventionalité des actes : La conventionalité désigne la conformité d’un acte au regard des stipulations conventionnelles invoquées.
• Conflit entre traités : En cas d’incompatibilité entre deux traités applicables, le juge tente d’abord de les concilier par une interprétation.
• Exception d’inconstitutionnalité : L’exception d’inconstitutionnalité vise la confrontation d’une norme internationale au bloc de constitutionnalité, mais relève d’un contrôle réservé.

📝 Points essentiels

• Le moyen tiré de l’inconventionnalité d’un acte administratif peut être admis lorsque le droit de l’UE n’est pas en cause et qu’un régime spécifique s’y prête, après vérification par le juge.
• Quand deux traités sont en concurrence et qu’une conciliation est possible, le juge doit les appliquer en les interprétant afin d’assurer leur cohérence.
• Si la conciliation est impossible et que les deux traités doivent s’appliquer, le juge choisit le traité dans lequel la décision administrative s’est placée et écarte le moyen d’incompatibilité avec l’autre traité, ce qui expose la France à une condamnation pour violation.
• Le juge administratif ne statue pas sur la constitutionnalité d’une norme internationale confrontée au bloc de constitutionnalité : cette compétence appartient au Conseil constitutionnel, notamment avant ratification (art. 54) ou lors du contrôle de la loi de ratification (art. 61).
• Le Conseil d’État admet la responsabilité de la puissance publique du fait d’une loi contraire au droit conventionnel, depuis l’arrêt Garde de dieu (8 fév. 2007).

💡 Astuce mémo

Concilier d’abord, trancher ensuite : si 2 traités s’opposent, le juge cherche la compatibilité (interprétation), puis applique celui choisi par l’acte—mais la France peut être condamnée.

📖 6. Pouvoir réglementaire général et spécialisé

🔑 Notions clés & Définitions

• Décret en Conseil des ministres : Acte réglementaire délibéré en Conseil des ministres, dont la modification ou l’abrogation dépend en principe du niveau de signature requis.
• Pouvoir réglementaire général : Compétence normative du gouvernement pour prendre, sauf règles contraires, les mesures d’application ou de police applicables à tout le territoire.
• Habilitation réglementaire : Attribution par un texte du pouvoir de prendre des mesures réglementaires d’exécution à une autorité autre que le gouvernement, sous conditions.
• Pouvoir réglementaire interne (Jamart) : Pouvoir reconnu aux chefs de service pour organiser le fonctionnement du service, y compris par des mesures réglementaires, tant que la loi ou le décret n’a pas fixé les règles.

📝 Points essentiels

• Sauf disposition contraire, seul un acte signé par le Président peut abroger ou modifier un décret délibéré en Conseil des ministres (CE Ass. 10 sept. 1992, Meyet).
• Si le Président signe un décret non délibéré en Conseil des ministres, sa signature est sans effet utile et le Premier ministre peut modifier l’acte seul (CE 27 avr. 1962, Sicard).
• Le pouvoir réglementaire de police à l’échelle nationale a été historiquement reconnu au chef de l’État (CE 8 août 1919, Labonne), puis la Constitution conduit à réserver au gouvernement les mesures de police applicables à tout le territoire (CE 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve).
• D’autres autorités peuvent exercer un pouvoir réglementaire d’exécution lorsqu’une habilitation le prévoit, à condition que les mesures soient limitées par leur champ et par leur contenu (CC décision 17 janv. 1989).
• Le chef de service peut prendre des mesures d’organisation par des actes à portée générale (Jamart), mais ce pouvoir cesse dès lors que la loi ou le décret fixe les règles en cause.
• L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet (CRPA art. L243-2) et ne doit pas l’appliquer (CE 14 nov. 1958, Ponard).

💡 Astuce mémo

“Meyet : Président pour le Conseil ministres ; Sicard : hors Conseil, Premier ministre libre.”

📖 7. Service public et SPIC

🔑 Notions clés & Définitions

• Activité d’intérêt général : Une activité d’intérêt général est celle qui relève d’une utilité publique, mais elle ne suffit pas toujours à elle seule à qualifier un service public.
• Contrôle de la police des jeux : La police des jeux est présentée comme une activité de service public lorsqu’elle sert à encadrer et réguler le fonctionnement des jeux.
• Service public industriel et commercial SPIC : Un SPIC est un service public dont le régime se rapproche du fonctionnement d’une entreprise privée, ce qui oriente le contentieux vers le juge judiciaire.
• Faisceau d’indices : Le faisceau d’indices est une méthode utilisée pour qualifier un service de SPIC ou de SPA quand aucun texte ne le qualifie expressément.

📝 Points essentiels

• Une activité peut être qualifiée ou non d’intérêt général selon le juge, par exemple l’organisation du LOTO n’est pas retenue comme intérêt général par CE 27 octobre 1999, M. Rolin.
• La gestion du domaine privé par l’administration n’est en principe pas un service public quand elle poursuit un objet financier similaire à celui d’un particulier, comme dans TDC 18 juin 2001, Lelaidier contre ville de Strasbourg.
• Le rattachement organique du service public suppose qu’une personne publique assure ou assume la mission, y compris parfois via une personne privée habilitée.
• La qualification SPIC se fait in concreto par faisceau d’indices quand la loi ne tranche pas, en tenant notamment à l’objet, aux modes d’organisation et de fonctionnement, et à l’origine des ressources, méthode systématisée par CE ass. 16 novembre 1956, USIA.
• Les litiges entre usagers et le service d’un SPIC relèvent du juge judiciaire, tandis que certains actes d’organisation et la tenue de PPP relèvent du droit administratif.
• L’identification des SPIC a été construite à partir de la jurisprudence, avec notamment TC 22 janvier 1921, Société commerciale de l’ouest africain (bac d’Eloka), puis la systématisation par CE 23 décembre 1921, SGA.

💡 Astuce mémo

SPIC = “entreprise comme un privé” + “ressources/organisation commerciales” ⇒ juge judiciaire pour les litiges usagers (faisceau d’indices USIA).

📖 8. Principe d’égalité dans le service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe d’égalité : Principe imposant un traitement identique des usagers lorsque leurs situations sont comparables, sous réserve de justifications légales.
• Neutralité du service : Exigence de ne pas traiter les usagers différemment selon des critères comme l’opinion ou la religion, afin de garantir l’égalité d’accès au service.
• Situations comparables : Critère qui limite l’égalité au fait de traiter pareil des personnes placées dans une même situation au regard du but poursuivi par le service.
• Disproportion manifeste : Contrôle du juge qui sanctionne une différence de traitement si l’écart imposé dépasse manifestement ce que justifie la situation ou l’intérêt général invoqué.
• Quotient familial : Mécanisme de tarification modulée selon la situation familiale pour faciliter l’accès à certains services, sous conditions d’intérêt général.

📝 Points essentiels

• Le principe d’égalité exige de traiter de la même façon les personnes placées dans une situation comparable, sans obliger à traiter différemment des personnes dont la situation n’est pas comparable.
• Une différence de traitement est admise si elle repose sur une différence de situation appréciable et légitime, légalement prise en compte, et en lien avec le but du service, sans disproportion manifeste.
• Une différence de traitement peut aussi être admise même sans différence de situation si des raisons impérieuses d’intérêt général justifient la différence, à condition qu’elle ne soit pas manifestement disproportionnée.
• Le quotient familial n’est pas accepté lorsqu’il vise à faire varier la tarification uniquement selon le niveau des ressources (CE 26 avril 1985 Ville de Tarbes), mais il est admis pour l’accès à des services sociaux avec des tarifs adaptés (CE 18 mars 1994 Mme Dejonckeere).
• La neutralité religieuse ne s’applique pas de la même manière aux usagers qu’aux agents : pour les élèves, le Conseil d’État a protégé la liberté de conscience (avis 27 novembre 1989) puis la loi du 15 mars 2004 a encadré plus strictement le port de signes discrets et a interdit les signes ostensibles (L141-5-1).
• En décisions individuelles, l’administration doit suivre sa propre ligne pour les cas similaires et ne peut s’en écarter que pour un motif particulier ou une nécessité d’intérêt général (CE 10 juillet 1995 Contremoulin).

💡 Astuce mémo

Formule repère : Même situation → même traitement ; Différence justifiée (situation ou intérêt général) → mais sans disproportion manifeste.

📖 9. Continuité du service public et grève

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit de grève : Le droit de grève permet aux agents de participer à un mouvement collectif, tout en restant encadré par des exigences de continuité du service public.
• Service minimum : Le service minimum correspond à la mise en place d’exigences pendant la grève afin d’éviter que l’arrêt du service ne porte atteinte aux besoins essentiels, sans assurer le service normalement.
• Préavis de grève : Le préavis de grève est la formalité imposée par le droit du travail applicable à certains personnels, servant à organiser l’anticipation de la grève.
• Grève tournante : La grève tournante désigne un type de débrayage alterné qui est interdit par le régime applicable à certains personnels de services publics.

📝 Points essentiels

• En principe, l’autorité administrative ne peut pas interdire toute grève, mais elle peut exiger une forme de service minimum sans conduire à assurer le service public de manière normale, comme l’illustre CE 9 décembre 2003 Mme Aguillon.
• Dans l’affaire CE 6 juillet 2016 Syndicat CGT des cadres et techniciens parisiens, une note de service exigeant la déclaration de grève 48h avant le début du préavis porte atteinte au droit de rejoindre un mouvement déjà engagé.
• Le Conseil constitutionnel admet que le législateur peut limiter, encadrer voire interdire la grève pour assurer la continuité du service public, jusqu’à l’interdiction d’agents dont la présence est indispensable au fonctionnement des besoins essentiels du pays, décision 25 juillet 1979 79105 DC.
• Le code du travail prévoit pour certains personnels des règles comme l’obligation de déposer un préavis de grève et l’interdiction des grèves tournantes, ce qui n’empêche pas que la prévisibilité réelle puisse être faible en pratique.
• Pour le SP de la communication audiovisuelle, la loi du 30 septembre 1986 impose des préavis transmis 5 jours francs avant le début, précisant lieu, date et heure de début et durée, sans dépôt pendant la durée d’un préavis précédent.
• Pour les transports terrestres réguliers de voyageurs, la loi du 21 août 2007 impose une phase de négociation avant tout préavis, puis oblige à déterminer à l’avance les services prioritaires et prévoit que les grévistes se déterminent 48h à l’avance afin de communiquer un plan au moins 24h avant.

📖 10. Police administrative et ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Dignité de la personne humaine : Notion constitutionnelle mobilisée par le juge pour fonder certaines interdictions de police lorsque l’atteinte aux valeurs de dignité est en jeu.
• Ordre public matériel : Catégorie de l’ordre public liée aux troubles concrets touchant les conditions extérieures de la vie sociale, et distinguée des autres finalités possibles.
• Police administrative générale : Pouvoir de police exercé pour prévenir les atteintes à l’ordre public général, limité à ses finalités reconnues par le juge.
• Ordre public spécial : Ordre public propre à des domaines encadrés par des polices administratives spéciales, fondées sur des textes législatifs explicites.

📝 Points essentiels

• Le juge rattache la dignité à la police administrative générale en tant que finalité constitutionnelle, confirmée notamment par CE 9 mai 2017 Gisti n°406256.
• La police générale ne vise que l’ordre public matériel et extérieur, rattaché à un triptyque restreint incluant notamment moralité et dignité, les autres buts étant écartés.
• Une mesure ne peut pas être fondée sur la protection des relations internationales : CE sect. 12 novembre 1997 association Communauté tibétaine de France.
• Une mesure de police ne peut reposer exclusivement sur des motifs économiques : CE 25 juillet 1975 Chaigneau.
• La police générale ne peut plus se fonder sur la seule esthétique depuis CE 11 mars 1983 Commune de Bures-sur-Yvette, sauf si un texte autorise une police spéciale.

💡 Astuce mémo

Ordre public (matériel) = Moralité + Dignité ; tout le reste (relations internationales, économie, simple esthétique) sort du champ de la police générale.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Loi écran vs loi transparente

SPA vs SPIC (logique de régime et juge compétent)

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre administration et gouverne : gouverner relève de la politique nationale, tandis qu’administrer est l’exécution concrète, même si des organes communs peuvent relever des deux.
2. Croire que l’administration n’utilise jamais les prérogatives de puissance publique : elle peut aussi recourir au contrat, y compris à des contrats de droit privé.
3. Réduire la différence droit jurisprudentiel/droit écrit à une question de date : la jurisprudence dépend des faits et s’applique en principe avec rétroactivité, d’où une insécurité juridique.
4. Penser que la loi écran se “contourne” par n’importe quel motif : elle n’est écartée que dans les cas de “loi transparente”, sinon le juge ne contrôle pas les normes supra-législatives pertinentes.
5. Mélanger contrôle de constitutionnalité et conventionalité : le juge administratif ne statue pas sur la conformité d’un traité au bloc de constitutionnalité, compétence attribuée au Conseil constitutionnel.
6. Inverser SPA et SPIC : un SP “commercial” ne se devine pas par l’étiquette d’un établissement (requalification possible), et la qualification se fait in concreto par faisceau d’indices.
7. Confondre police administrative générale et police spéciale : la police générale est limitée au triptyque ordre public matériel/extérieur (sécurité-tranquillité-salubrité) et n’entre pas dans les champs régis par une police spéciale.

✅ Checklist Examen

1. Savoir définir l’intérêt général et la logique de conciliation avec les libertés, puis expliquer le rôle des prérogatives de puissance publique et l’existence possible du contrat.
2. Maîtriser la distinction droit jurisprudentiel/droit écrit : arrêts de principe, dépendance aux faits, rétroactivité et modulation des effets (Société Tropique Travaux).
3. Expliquer la mutation du pouvoir discrétionnaire via la “légalité élargie”/“juridicité” et l’idée de contrôle au regard de normes constitutionnelles, européennes et conventionnelles.
4. Connaître la théorie de la loi écran et de la loi transparente (SMANOR ; Quintin) et décrire quand le juge peut contrôler la conformité de l’acte administratif à des normes supra-législatives.
5. Maîtriser la QPC : procédure a posteriori, filtres (renvoi CE), conditions de renvoi et limites d’objet (disposition législative seulement).
6. Savoir organiser le contrôle de conventionalité : conciliation entre traités, inconventionnalité par exception des actes/lois, et limites (pas de contrôle de constitutionnalité d’un traité par le juge administratif).
7. Connaître le pouvoir réglementaire général et ses variantes (décrets en Conseil des ministres, Meyet/Sicard, police nationale Labonne/Bouvet) ainsi que Jamart et l’obligation d’abroger/ ne pas appliquer un règlement illégal (Ponard, CRPA art. L243-2).
8. Savoir qualifier un service public : intérêt général (critère matériel), rattachement organique (critère organique), et rôle des PPP (indice/non déterminant, APREI) puis distinguer SPA/SPIC.
9. Savoir la distinction SPA/SPIC : méthode in concreto (faisceau d’indices USIA), conséquences contentieuses (juge judiciaire pour litiges usagers SPIC) et possibilité de requalification.
10. Connaître les principes de fonctionnement du service public : égalité (situations comparables, justification, disproportion manifeste), continuité, mutabilité et articulation avec le droit de grève (service minimum, encadrement par le juge et par le législateur).
11. Savoir les principes de police administrative : distinction police administrative/police judiciaire par finalité, notion d’ordre public (matériel/extérieur et bornes), exclusion des buts (relations internationales, économie, simple esthétique) et contrôle de proportionnalité (adaptée/nécessaire/proportionnée).
12. Savoir situer l’extension exceptionnelle des pouvoirs : articles constitutionnels et régimes (article 16, état de siège, état d’urgence) et la logique générale des “circonstances exceptionnelles”.