Fiche de révision : Fondements du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Approche fonctionnelle de l’administration
2. Approche organique de l’administration
3. Formation historique de l’administration française
4. Dualisme juridictionnel administratif
5. Conseil d’État et ordre administratif
6. Organisation des juridictions administratives
7. Garantie constitutionnelle du dualisme
8. Dualisme juridique et régime administratif
9. Juridicité et sources constitutionnelles
10. Préambule et contrôle constitutionnel
11. Administration dans la Constitution
12. Sources internationales du droit administratif
13. Hiérarchie et conventionnalité des normes
14. Contrôle de conventionnalité des lois
15. Droit de l’Union européenne
16. Juge administratif et droits européens
17. Définition et catégories de la loi
18. Élaboration et domaine de la loi

📅 Repères chronologiques

1. 16 fructidor an IIILe décret réaffirme l’interdiction faite aux tribunaux de connaître des actes d’administration.
2. 1799La Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État à l’initiative de Napoléon Bonaparte.
3. 24 mai 1872La loi confère au Conseil d’État la qualité de juridiction et crée le Tribunal des conflits.
4. 8 février 1873L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits affirme que la responsabilité de l’État obéit à des règles spéciales et relève de l’autorité administrative.
5. 13 décembre 1889L’arrêt abandonne la théorie du ministre juge et permet la saisine directe du Conseil d’État lorsqu’une autorité dispose d’un pouvoir de décision propre.
6. 30 septembre 1953Le décret-loi crée les tribunaux administratifs, qui remplacent les conseils de préfecture comme juridictions administratives de droit commun en première instance.
7. 22 juillet 1980Le Conseil constitutionnel a consacré l’indépendance de la juridiction administrative et le caractère spécifique de sa fonction, auxquels ni le législateur ni le pouvoir réglementaire ne peuvent porter atteinte.
8. 23 janvier 1987Dans la décision relative au Conseil de la concurrence, le Conseil constitutionnel a reconnu à la juridiction administrative une compétence réservée pour annuler ou réformer en dernier ressort les décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique
9. 31 décembre 1987La loi crée les cours administratives d’appel afin d’ajouter un niveau juridictionnel et d’améliorer la gestion des requêtes.
10. 23 juillet 2008La révision constitutionnelle et l’ajout de l’article 61-1 ont inscrit la juridiction administrative dans le texte même de la Constitution.

📖 1. Approche fonctionnelle de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Branche du droit public qui organise juridiquement l’existence et l’action de l’État.
• Ordre public : Paix interne minimale permettant à une collectivité humaine de constituer une société et aux individus d’exercer leurs droits et libertés.
• Intérêt général : Conseil d’Etat, 1999 — Besoins communs ou différenciés que la puissance publique reconnaît et poursuit au-delà de la simple addition des intérêts particuliers.

★ À maîtriser

• Les trois composantes classiques de l’ordre public sont:
  • la tranquillité publique
  • la sécurité publique
  • la salubrité publique

📌 L’État-providence cherche à répondre à tous les besoins de la vie sociale, tandis que l’État-gendarme se limite aux fonctions régaliennes et aux besoins essentiels de la collectivité.

Compléments

• 🔄 L’administration peut agir par:
  1. la réglementation
  2. l’incitation et la recommandation
  3. les prestations directes

💡 Astuce mémo

État-providence : besoins étendus ; État-gendarme : fonctions régaliennes

📖 2. Approche organique de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration publique : Ensemble des activités qui tendent au maintien de l’ordre public et à la satisfaction d’autres intérêts généraux selon certaines modalités.
• Administration organique : Ensemble des personnes morales et physiques qui accomplissent des activités administratives.

★ À maîtriser

• Les principales personnes publiques participant à l’action administrative sont:
  • l’État
  • les collectivités territoriales
  • les établissements publics
  • les groupements d’intérêt public
  • les autorités publiques indépendantes

📌 Dans une conception large, l’administration comprend les personnes publiques et privées exerçant une activité administrative, tandis que dans une conception restreinte elle désigne les personnes morales de droit public ayant pour raison d’être l’intérêt public.

Compléments

📌 Une personne physique qui dispose d’un pouvoir de décision créateur de droits ou d’obligations agit au nom d’une personne morale publique en qualité d’autorité administrative.

💡 Astuce mémo

Fonctionnel = activités ; organique = personnes et organes

📖 3. Formation historique de l’administration française

★ À maîtriser

• La Révolution et l’Empire instaurent les départements et les communes selon un principe d’uniformité et renforcent la centralisation administrative par la création des préfets.

Compléments

• L’État français devient progressivement un acteur économique et social majeur après 1918, notamment par les nationalisations de 1936, 1945 et 1981.

💡 Astuce mémo

Ancien Régime → Révolution et Empire → décentralisation → État interventionniste → modernisation

📖 4. Dualisme juridictionnel administratif

📝 Points essentiels

📌 La loi des 16 et 24 août 1790 interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations des corps administratifs et de citer les administrateurs pour leurs fonctions.

📌 Dans le système de justice retenue, l’administration ou le chef de l’État conserve la décision juridictionnelle, tandis que dans le système de justice déléguée le Conseil d’État statue de sa propre autorité.

💡 Astuce mémo

Justice retenue → justice déléguée → tribunaux administratifs → cours administratives d’appel

📖 5. Conseil d’État et ordre administratif

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État exerce à la fois une fonction consultative auprès du gouvernement et du Parlement et une fonction juridictionnelle comme juge suprême de l’administration.

• Le Conseil d’État juge en premier et dernier ressort les recours dirigés contre les décrets et les ordonnances du président de la République ainsi que certains actes des autorités nationales et indépendantes.

• Le Conseil d’État statue en cassation sur les arrêts des cours administratives d’appel et sur les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives spécialisées.

Compléments

• Le Conseil d’État comprend sept sections, dont six sections administratives et une section du contentieux divisée en dix chambres.

• Lorsqu’une question de droit nouvelle, sérieuse et fréquente lui est transmise par un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel, le Conseil d’État rend un avis contentieux et la juridiction sursoit à statuer.

💡 Astuce mémo

Conseil d’État : conseiller du gouvernement et juge suprême

📖 6. Organisation des juridictions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Conseil d’État : À la fois la juridiction suprême de l’ordre administratif et une institution investie de pouvoirs généraux de régulation de cet ordre.

★ À maîtriser

📌 Lorsqu’une question de droit nouvelle, sérieuse et susceptible de se poser dans de nombreux litiges est transmise pour avis au Conseil d’État, le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel sursoit à statuer jusqu’à l’avis ou jusqu’à l’expiration d’un délai de 3 mois.

• Les tribunaux administratifs, créés en 1953 en remplacement des conseils de préfecture, sont au nombre de 42 et statuent en principe en premier ressort.

📌 Le tribunal administratif territorialement compétent est en principe celui dans le ressort duquel se situe le siège de l’autorité ayant pris l’acte attaqué.

📌 Les juridictions administratives spécialisées ne connaissent que les affaires qu’un texte leur attribue, tandis que les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun du contentieux administratif.

Compléments

• Le Conseil d’État statue en appel notamment dans le contentieux des élections municipales et cantonales, certaines procédures d’urgence, ainsi que les jugements en appréciation de légalité ou en interprétation rendus par les tribunaux administratifs sur renvoi du juge judiciaire.

• Les cours administratives d’appel, créées par la loi du 31 décembre 1987, sont au nombre de 9 et sont présidées par un conseiller d’État.

• La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics et des comptables de fait, tandis que la Cour de discipline budgétaire et financière statue sur la responsabilité des ordonnateurs publics autres que les ministres et les élus locaux.

• La Cour nationale du droit d’asile statue sur les recours contre les décisions de l’OFPRA refusant la qualité de réfugié ou l’asile.

💡 Astuce mémo

Conseil d’État au sommet, tribunaux administratifs en premier ressort, juridictions spécialisées par attribution

📖 7. Garantie constitutionnelle du dualisme

📝 Points essentiels

• Le législateur peut transférer en bloc des compétences d’un ordre de juridiction à l’autre, car le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’a pas valeur constitutionnelle.

💡 Astuce mémo

Indépendance constitutionnelle → compétence réservée pour contrôler les prérogatives de puissance publique

📖 8. Dualisme juridique et régime administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridique : La coexistence d’un droit administratif autonome, applicable à l’administration dans certaines situations, et du droit privé lorsque l’administration agit comme un particulier.
• Droit administratif : L’ensemble des normes appliquées par le juge administratif pour trancher les litiges relevant de sa compétence.

📝 Points essentiels

📌 Le droit administratif est traditionnellement présenté comme jurisprudentiel et exorbitant, mais ces deux caractères sont relativisés par la multiplication des textes et l’inspiration croissante de règles constitutionnelles, européennes et privées.

• L’administration dispose notamment de trois prérogatives:
  • la prérogative d’action unilatérale
  • la prérogative d’exécution prévisionnelle
  • la prérogative d’exécution forcée

💡 Astuce mémo

Administration-puissance publique : droit spécial ; administration-particulier : droit commun

📖 9. Juridicité et sources constitutionnelles

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de juridicité : Le fait que l’administration doit respecter toutes les composantes de l’ordre juridique et pas seulement les lois votées par le Parlement.
• Droit souple : Des normes non contraignantes qui incitent, recommandent ou orientent les conduites sans les imposer.

★ À maîtriser

📌 La conformité impose que l’acte administratif soit strictement prédéterminé par les normes supérieures, tandis que la compatibilité admet un rapport plus souple entre les normes.

• Les normes sont classées dans l’ordre décroissant suivant:

  • la Constitution
  • les normes internationales
  • les lois
  • les décisions de justice et la jurisprudence
  • les normes administratives
  • les décisions individuelles
  • les contrats

• La Charte de l’environnement, adoptée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, reconnaît notamment le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ainsi que le droit à l’information et à la participation en matière environnementale.

• La Charte de l’environnement constitutionnalise la prévention et le principe de précaution des risques environnementaux ainsi que l’obligation de réparation des dommages environnementaux.

Compléments

• Le Conseil constitutionnel a reconnu comme principes fondamentaux reconnus par les lois de la République la liberté d’association en 1971, les droits de la défense en 1976, la liberté individuelle et la liberté de conscience en 1977, ainsi que l’indépendance des juridictions administratives et leur compétence exclusive d’annulation et de réformation des actes de puissance publique.

💡 Astuce mémo

Constitution → normes internationales → lois → jurisprudence → normes administratives → décisions individuelles → contrats

📖 10. Préambule et contrôle constitutionnel

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit environnemental constitutionnel : Garantit notamment le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, ainsi que le droit à l’information et à la participation en matière environnementale.

★ À maîtriser

• La Charte de l’environnement a été constitutionnalisée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 adoptée par le Congrès.

📌 La Charte de l’environnement impose l’anticipation des risques par la prévention et le principe de précaution, ainsi que la réparation des dommages environnementaux.

• Le 16 juillet 1971, dans sa décision relative à la liberté d’association, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur juridique du préambule de la Constitution et de son contenu.

📌 Depuis la Constitution de 1958, les juridictions administratives peuvent annuler un acte administratif qui méconnaît une norme constitutionnelle, mais elles ne contrôlent pas elles-mêmes la constitutionnalité de la loi.

• L’arrêt Arrighi du 6 novembre 1936 a consacré la théorie de l’écran législatif, par laquelle le Conseil d’État refuse de contrôler la constitutionnalité d’une loi interposée entre la Constitution et un acte administratif.

• La question prioritaire de constitutionnalité permet à un justiciable de contester, au cours d’une instance, une disposition législative portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, après filtrage par le Conseil d’État ou la Cour de cassation puis examen par le Conseil constitutionnel.

Compléments

• L’article 6 de la Charte de l’environnement impose aux politiques publiques de concilier la protection de l’environnement, le développement économique et le progrès social afin de promouvoir un développement durable.

💡 Astuce mémo

Valeur juridique du préambule → protection constitutionnelle des droits et libertés

📖 11. Administration dans la Constitution

★ À maîtriser

• L’article 20 de la Constitution dispose que le Gouvernement dispose de l’administration et de la force armée, ce qui établit la subordination de l’administration au pouvoir gouvernemental.

• La Constitution établit un bicéphalisme administratif entre le président de la République et le Premier ministre, même si elle ne crée pas une dyarchie au sommet de l’État.

• Le contreseing des actes présidentiels transfère la responsabilité politique de ces actes au ministre contresignataire et ne constitue pas une coproduction juridique.

• Dans le service, les agents publics sont soumis à une obligation de neutralité et, même hors service, à une obligation de réserve et de loyauté dont l’intensité varie selon leur grade et leur emploi.

• Les principales catégories de collectivités territoriales sont: les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier, les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74

Compléments

• Les principaux pouvoirs présidentiels dispensés de contreseing sont:
  • la nomination du Premier ministre
  • le recours au référendum
  • la dissolution de l’Assemblée nationale
  • les actes accomplis en cas de crise grave
  • la saisine du Conseil constitutionnel

💡 Astuce mémo

Subordination juridique de l’administration, mais autonomie relative dans la pratique

📖 12. Sources internationales du droit administratif

📝 Points essentiels

• La construction européenne s’est organisée autour de la CECA créée par le traité de Paris de 1951, des traités de Rome de 1957, du traité de Maastricht de 1992 et du traité de Lisbonne de 2007.

• Le Conseil de l’Europe a été créé en 1949 et la Convention européenne des droits de l’homme a été signée le 4 novembre 1950.

• Les traités et accords prennent effet en droit interne seulement après leur ratification ou leur approbation, conformément à l’article 53 de la Constitution.

• Lorsqu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, son autorisation de ratification ou d’approbation ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution, conformément à l’article 54.

• Selon l’article 55 de la Constitution, les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés et publiés ont une autorité supérieure à celle des lois sous réserve de réciprocité.

💡 Astuce mémo

CECA → Rome → Maastricht → Lisbonne

📖 13. Hiérarchie et conventionnalité des normes

📝 Points essentiels

📌 Dans l’ordre juridique interne français, la Constitution est supérieure aux engagements internationaux, tandis que dans l’ordre international les engagements internationaux prévalent sur les constitutions nationales.

• L’arrêt Sarran du 30 octobre 1998 a confirmé que la supériorité des engagements internationaux prévue par l’article 55 ne s’applique pas aux dispositions constitutionnelles dans l’ordre interne. — Conseil d’État

📌 La décision du Conseil constitutionnel du 15 janvier 1975 relative à l’IVG distingue la constitutionnalité d’une loi, contrôlée par le Conseil constitutionnel, de sa conventionnalité, contrôlée par les juridictions administratives et judiciaires. — loi relative à l’IVG

• L’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989 a conduit le Conseil d’État à contrôler la conventionnalité des lois, y compris des lois postérieures à l’entrée en vigueur du traité.

📌 Lorsqu’une loi est incompatible avec un engagement international, le Conseil d’État écarte son application au litige sans l’annuler ni l’abroger.

• Le Conseil constitutionnel considère que la transposition des directives européennes constitue une exigence constitutionnelle fondée sur l’article 88-1, sauf contrariété manifeste avec une règle ou un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France.

💡 Astuce mémo

Constitutionnalité ≠ conventionnalité : le Conseil constitutionnel et les juges ordinaires n’exercent pas le même contrôle

📖 14. Contrôle de conventionnalité des lois

🔑 Notions clés & Définitions

• Effet direct : Conseil d’État, GISTI et FAPIL, 2012 — Stipulation internationale qui ne régit pas exclusivement les relations entre États et qui ne requiert aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers.

★ À maîtriser

• En 1989, l’arrêt Nicolo a conduit le Conseil d’État à abandonner la distinction entre les lois antérieures et postérieures à l’entrée en vigueur des traités et à appliquer l’article 55 de la Constitution à toutes les lois.

📌 Lorsqu’une disposition législative est contraire à une norme internationale, le Conseil d’État écarte son application au litige sans l’annuler ni l’abroger, ce qui la rend inapplicable dans cette affaire.

📌 La coutume internationale et les principes généraux du droit international ne prévalent pas sur la loi au titre de l’article 55 de la Constitution, qui vise seulement les traités et accords internationaux.

Compléments

📌 Le juge administratif contrôle le contenu d’une loi au regard d’un traité ou accord international, mais il ne contrôle pas la conformité de sa procédure d’adoption à ces normes internationales.

💡 Astuce mémo

Nicolo → contrôle effectif → limites

📖 15. Droit de l’Union européenne

★ À maîtriser

• Le droit dérivé de l’Union européenne comprend:
  • les règlements
  • les directives
  • les décisions
  • les recommandations
  • les avis

📌 Le règlement européen a une portée générale, est obligatoire dans tous ses éléments et est directement applicable dans chaque État membre, tandis que la directive lie les États quant au résultat à atteindre en leur laissant le choix de la forme et des moyens.

• La procédure préjudicielle permet à une juridiction nationale de renvoyer à la CJUE une question d’interprétation ou de validité du droit de l’Union avant de statuer.

• Par l’arrêt Mme Perreux du 30 octobre 2009, le Conseil d’État a admis que tout justiciable puisse invoquer, contre un acte administratif non réglementaire, les dispositions précises et inconditionnelles d’une directive non transposée dans les délais.

• Dans l’arrêt Arcelor du 8 février 2007, le Conseil d’État contrôle un acte réglementaire transposant une directive en recherchant d’abord une protection équivalente dans le droit de l’Union, puis en contrôlant directement l’acte si aucune équivalence n’existe.

Compléments

📌 Après l’expiration du délai de transposition, les autorités nationales ne peuvent ni maintenir des dispositions réglementaires incompatibles avec une directive ni édicter de nouvelles dispositions réglementaires contraires à ses objectifs.

💡 Astuce mémo

Règlement directement applicable, directive à transposer

📖 16. Juge administratif et droits européens

🔑 Notions clés & Définitions

• Procès équitable : Droit garanti par la Convention européenne des droits de l’homme comprenant notamment l’examen de la cause par un tribunal indépendant et impartial, dans un délai raisonnable et selon une procédure publique et équitable.

★ À maîtriser

📌 L’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme garantit à toute personne dont les droits et libertés ont été violés un recours effectif devant une instance nationale.

Compléments

• Le protocole n° 16, entré en vigueur en France le 1er août 2018, permet au Conseil d’État, à la Cour de cassation et au Conseil constitutionnel de demander à la CEDH des avis consultatifs sur l’interprétation ou l’application des droits conventionnels.

• Par l’arrêt Magiera du 28 juin 2002, le Conseil d’État a admis que la responsabilité de l’État puisse être engagée en raison du non-respect du délai raisonnable de jugement.

💡 Astuce mémo

Violation conventionnelle → condamnation de la France → réforme

📖 17. Définition et catégories de la loi

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi proprement dite : Acte voté par le Parlement, ou adopté par référendum, puis promulgué par le président de la République et publié au Journal officiel.

★ À maîtriser

• La date d’une loi est celle de sa promulgation, et non celle de son vote ou de sa publication.

📌 L’initiative des lois appartient concurremment aux députés et aux sénateurs, qui déposent des propositions de loi, et au Premier ministre, qui dépose des projets de loi.

Compléments

📌 Les lois du pays de la Nouvelle-Calédonie sont adoptées par son Congrès, promulguées par le haut-commissaire de la République et publiées au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie, tandis que les lois du pays de la Polynésie française sont des actes administratifs.

💡 Astuce mémo

Loi nationale ≠ loi du pays polynésienne

📖 18. Élaboration et domaine de la loi

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi organique : Loi expressément prévue par la Constitution, destinée à préciser l’application d’une disposition constitutionnelle et soumise obligatoirement au contrôle du Conseil constitutionnel avant sa promulgation.
• Jurisprudence : Ensemble des principes et règles dégagés par les juges à l’occasion du contrôle juridictionnel, notamment par l’interprétation des normes et des faits.

📝 Points essentiels

📌 Pendant les périodes de confusion des pouvoirs, les mêmes autorités peuvent exercer les fonctions législative et exécutive, ce qui rend impossible la distinction entre lois et règlements.

• 🔄 L’élaboration ordinaire d’une loi comprend: l’initiative, le vote des deux assemblées, l’éventuel contrôle constitutionnel, la promulgation par le Président de la République, la publication

• Le Président de la République doit promulguer les textes votés dans un délai de 15 jours après leur adoption définitive par le Parlement.

• Une loi entre en vigueur à la date qu’elle fixe ou, à défaut, le lendemain de sa publication, sauf lorsque certaines dispositions nécessitent des mesures réglementaires d’application ou lorsqu’une urgence permet une entrée en vigueur le jour même de la publication.

• L’article 34 de la Constitution attribue à la loi la fixation des règles et la détermination des principes fondamentaux dans les matières qu’il énumère, tandis que les matières qui n’appartiennent pas au domaine de la loi relèvent du règlement.

• Le législateur doit exercer pleinement sa compétence et adopter des dispositions suffisamment précises et non équivoques, faute de quoi le Conseil constitutionnel peut censurer une incompétence négative ou une disposition dépourvue de portée normative. — CC, loi d’orientation pour l’avenir de l’école, 21 avril 2005

• Une ordonnance de l’article 38 est prise après une habilitation parlementaire pour une durée et un objet déterminés, puis doit faire l’objet d’un projet de loi de ratification expresse déposé dans le délai prévu.

• Une ordonnance de l’article 38 peut: devenir une loi si le projet de ratification est voté, devenir caduque si le projet n’est pas déposé dans le délai, être abrogée pour l’avenir en cas de vote défavorable, conserver une double nature en l’absence de vote

📌 Sous l’article 16, le Président de la République ne peut agir que si une crise grave et immédiate menace les institutions, l’indépendance, l’intégrité du territoire ou les engagements internationaux et si le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu.

• Après 30 jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels de l’article 16, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour examiner si les conditions sont toujours réunies et il procède obligatoirement à cet examen après 60 jours.

📌 Selon l’arrêt Rubin de Servens, les décisions de déclenchement et de cessation de l’article 16 sont des actes de gouvernement, tandis que les mesures prises pendant son application sont législatives dans le domaine de l’article 34 et administratives dans le domaine réglementaire. — CE, 2 mars 1962

• Pour juger, le juge analyse les faits, sélectionne les éléments pertinents, identifie et interprète la règle applicable, puis confronte cette règle aux faits pour prendre une décision.

📌 Le courant réaliste considère que l’interprétation comporte une part subjective et créatrice, tandis que la conception légicentriste de Montesquieu voit le juge comme la « bouche de la loi », limité à l’application de la règle générale.

📌 Les normes jurisprudentielles ont en principe une valeur supra-décrétale et s’imposent aux actes administratifs, mais certaines règles de procédure peuvent seulement avoir une valeur supplétive.

💡 Astuce mémo

Parlement = loi ; domaine réglementaire = règlement

📊 Tableaux de synthèse

Approches de l’administration

Contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité