Fiche de révision : Contrats administratifs

📋 Plan du Cours

1. Définition de l’administration publique
2. Spécificité du droit administratif
3. Caractères du droit administratif français
4. Police administrative et police judiciaire
5. Concours entre polices administrative et judiciaire
6. Police générale et polices spéciales
7. Compétence des autorités de police
8. Composantes de l’ordre public
9. Dignité humaine et moralité publique
10. Contrôle et proportionnalité des mesures
11. Identification du service public
12. Distinction SPA et SPIC
13. Distinction entre SPA et SPIC
14. Création et suppression des services publics
15. Modes de gestion des services publics
16. Principes de fonctionnement et continuité
17. Égalité devant le service public
18. Mutabilité du service public

📅 Repères chronologiques

1. 8 février 1873L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits affirme que la responsabilité de l’État possède des règles spéciales et contribue à fonder l’autonomie du droit administratif français
2. 28 juin 1918l’arrêt Heyriès a consacré la théorie des circonstances exceptionnelles, qui permet au juge de tolérer certaines illégalités lorsque des événements particulièrement graves imposent à l’administration de protéger l’ordre public
3. 19 mai 1933l’arrêt Benjamin a exigé que le maire concilie la protection de l’ordre public avec les libertés de réunion et d’expression, en préférant une mesure moins attentatoire à l’interdiction d’une conférence
4. 18 décembre 1959l’arrêt Sociétés les Films Lutétia a admis qu’un maire puisse interdire localement un film autorisé au niveau national en présence de circonstances locales particulières, principalement dans le cadre d’un concours de polices
5. 28 juin 1963l’arrêt Narcy a reconnu le lien organique entre une personne privée et une personne publique lorsque la personne privée exerce des prérogatives de puissance publique et reste placée sous le contrôle de l’administration
6. 27 octobre 1995Le Conseil d’État a reconnu la dignité de la personne humaine comme une quatrième composante de l’ordre public permettant d’interdire le lancer de nains. — Commune de Morsang-sur-Orge, 27 octobre 1995
7. 27 octobre 1995l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge a consacré la protection de la dignité de la personne humaine contre le lancer de nain, même avec le consentement de la personne concernée
8. 16 avril 2015dans l’arrêt Grasse Boulange, le Conseil d’État a jugé qu’un élément moralement choquant ne suffit pas, à lui seul, à porter atteinte à la dignité de la personne humaine
9. 9 novembre 2015l’arrêt Dieudonné confirme que la protection de la dignité de la personne humaine est un but autonome de la police administrative générale, qui ne doit pas être couplé à un désordre matériel
10. 23 mars 2020La loi a créé la police administrative spéciale de l’état d’urgence sanitaire, après le décret de confinement du 17 mars 2020.

📖 1. Définition de l’administration publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Fonction administrative : Dans une définition négative, la fonction de l’État qui n’est ni législative, ni juridictionnelle, ni gouvernementale
• Fonction administrative : Selon le doyen Hauriou, a pour objet de gérer les affaires courantes du public en exécutant les lois et en satisfaisant les intérêts généraux

★ À maîtriser

📌 L’administration publique possède un sens organique, qui désigne les organes exerçant des activités administratives au sein de personnes morales de droit public, et un sens fonctionnel, qui désigne l’activité administrative elle-même.

Compléments

• Des services publics peuvent être délégués à des personnes privées, notamment:
  • la délégation de l’eau potable
  • la gestion des parkings souterrains
  • l’enlèvement des ordures ménagères

💡 Astuce mémo

Organique = les organes ; fonctionnel = l’activité administrative

📖 2. Spécificité du droit administratif

📝 Points essentiels

📌 Le droit administratif est la partie spécifique du droit applicable à l’administration, qui peut aussi être soumise au droit privé selon l’activité ou le procédé utilisé.

• Les services publics industriels et commerciaux sont en principe soumis au droit privé depuis l’arrêt du Tribunal des conflits Société Commerciale de l’Ouest Africain, dit affaire du Bac d’Eloka, rendu le 22 janvier 1921.

📌 Aucun critère unique ne permet de déterminer si le droit administratif ou le droit privé s’applique à une situation administrative.

• Les critères doctrinaux proposés sont:
  • la puissance publique par Hauriou
  • le service public par Duguit
  • l’utilité publique par Marcel Waline
  • le critère organique

📌 Le droit civil repose principalement sur l’égalité et le consentement, tandis que le droit administratif est inégalitaire afin de permettre à l’administration de faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts particuliers.

📌 Le droit administratif confère à l’administration des prérogatives exorbitantes de droit commun, mais lui impose aussi des sujétions exorbitantes de droit commun.

💡 Astuce mémo

Droit civil : égalité et consentement ; droit administratif : intérêt général et pouvoirs exorbitants

📖 3. Caractères du droit administratif français

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit jurisprudentiel : René Chapus — Fondamentalement jurisprudentiel, car ses notions et principes essentiels ont été créés et continuent d’évoluer principalement grâce au Conseil d’État

📝 Points essentiels

📌 Le caractère autonome du droit administratif français signifie qu’il constitue une branche distincte du droit privé et qu’il peut suffire à régler un litige lorsque son application est retenue.

• Les trois activités administratives principales sont:
  • l’exécution des lois par l’édiction de règlements d’application
  • la police administrative pour maintenir l’ordre public
  • le service public pour satisfaire des besoins d’intérêt général

💡 Astuce mémo

Conseil d’État créateur → droit jurisprudentiel ; arrêt Blanco → autonomie juridique

📖 4. Police administrative et police judiciaire

★ À maîtriser

📌 La police administrative vise principalement à prévenir les troubles à l’ordre public, tandis que la police judiciaire vise à constater les infractions pénales, rassembler leurs preuves et identifier ou arrêter leurs auteurs.

• Les arrêts Consorts Baud du Conseil d’État du 11 mai 1951 et Dame Noualek du Tribunal des conflits du 7 juin 1951 ont consacré la distinction jurisprudentielle entre police judiciaire et police administrative selon leur finalité.

📌 La prévention d’une infraction pénale déterminée relève en principe de la police judiciaire, mais elle peut relever de la police administrative lorsque l’objectif principal est d’éviter un trouble particulièrement grave à l’ordre public.

• Les autorités responsables de la police judiciaire sont les autorités judiciaires, notamment le procureur, tandis que la police administrative relève des maires, des préfets et des autorités nationales.

Compléments

• Le 8 août 1919, l’arrêt Labonne du Conseil d’État reconnaît au chef de l’État un pouvoir de police administrative générale, devenu celui du Premier ministre sous la Ve République selon l’arrêt Bouvet de la Maisonneuve du 4 juin 1975.

📌 Selon l’arrêt Société Le Profil du Tribunal des conflits du 12 juin 1978, lorsqu’un même dommage provient d’opérations de police administrative et judiciaire, un seul ordre de juridiction répare l’intégralité du préjudice en fonction de sa cause essentielle.

💡 Astuce mémo

Police administrative = prévenir un trouble général ; police judiciaire = constater ou prévenir une infraction déterminée

📖 5. Concours entre polices administrative et judiciaire

📝 Points essentiels

📌 Lorsqu’un dommage unique trouve sa source dans des fautes commises à la fois lors d’une opération de police administrative et d’une opération de police judiciaire, un seul ordre de juridiction est compétent pour réparer la totalité du préjudice, selon la cause essentielle de celui-ci.

• Dans l’affaire Le Profil, le Tribunal des conflits a considéré que le préjudice financier subi par la société trouvait essentiellement sa source dans une faute commise lors de l’opération de police administrative.

📌 Par exception au principe selon lequel la compétence suit le fond, le juge judiciaire applique le droit de la responsabilité administrative lorsqu’il répare un préjudice né d’une opération de police judiciaire. — Cour de cassation, Trésor public contre docteur Giry, 25 novembre 1956

💡 Astuce mémo

Cause essentielle du préjudice → un seul ordre de juridiction compétent

📖 6. Police générale et polices spéciales

★ À maîtriser

📌 La police administrative générale peut s’appliquer à toutes les personnes, situations, activités, lieux et périodes, tandis que la police administrative spéciale possède un champ d’application plus restreint.

📌 Les polices administratives spéciales peuvent se distinguer de la police générale par les autorités compétentes, les buts poursuivis ou la procédure d’édiction et d’exécution des mesures.

Compléments

• La police administrative spéciale peut concerner: certaines personnes, comme les étrangers, certaines activités, comme la pêche et la chasse, certains lieux, comme les gares et les aérodromes, certaines situations, comme l’état d’urgence sanitaire

💡 Astuce mémo

Police générale : tout le monde et partout ; police spéciale : personnes, activités, lieux ou situations ciblés

📖 7. Compétence des autorités de police

★ À maîtriser

• En principe, les autorités de police administrative doivent agir dès qu’une menace pour l’ordre public existe, car leur carence ou leur action insuffisante peut engager la responsabilité de l’administration lorsqu’elle cause un préjudice.

• Selon l’arrêt Doublet, le refus ou l’insuffisance d’action de l’administration peut être annulé lorsqu’elle fait face à un péril grave résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public. — Conseil d’État, 23 octobre 1959

• Le pouvoir de police administrative ne peut en principe être délégué à des personnes privées, mais certaines compétences matérielles accessoires peuvent l’être si une autorité publique conserve le pouvoir de décision et le contrôle nécessaire. — Conseil d’État, Ville de Castelnaudary, 17 juin 1932

Compléments

• Dans l’arrêt Association la vie Dejean du 29 novembre 2018, le Conseil d’État a reconnu la responsabilité de l’administration en raison de sa carence face aux troubles causés par des commerces illégaux dans la rue Dejean à Paris.

💡 Astuce mémo

Maire → préfet → Premier ministre selon l’échelle territoriale

📖 8. Composantes de l’ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Sécurité publique : Consiste à protéger l’intégrité physique des individus et celle des biens, y compris en protégeant les personnes contre certains risques qu’elles prennent pour elles-mêmes.
• Salubrité publique : Vise à lutter contre les risques sanitaires en protégeant notamment la salubrité de l’eau, des rues et des denrées alimentaires, ainsi qu’en limitant l’exposition à des substances cancérigènes.

📝 Points essentiels

• L’ordre public matériel comprend:
  • la sécurité publique
  • la tranquillité publique
  • la salubrité publique

📌 La protection de la dignité de la personne humaine est un but autonome de la police administrative générale, de sorte qu’une atteinte à cette dignité n’a pas besoin d’être accompagnée d’un désordre matériel pour justifier une intervention. — Conseil d’État, arrêt AGRIF, 9 novembre 2015

💡 Astuce mémo

STS : sécurité, tranquillité, salubrité, puis dignité

📖 9. Dignité humaine et moralité publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Dignité de la personne humaine : La quatrième composante de l’ordre public général et constitue un but autonome permettant aux autorités de police administrative générale d’agir sans qu’un désordre matériel soit nécessaire.

★ À maîtriser

📌 La laïcité ne fait pas partie des quatre composantes de l’ordre public général, mais une interdiction du burkini peut être légale lorsqu’elle vise à prévenir des troubles matériels avérés à la sécurité ou à la tranquillité publiques.

• La moralité publique n’est jamais consacrée par un arrêt de principe général du Conseil d’État, mais plusieurs mesures fondées implicitement sur la décence ou la protection de la jeunesse ont été admises.

Compléments

• Le Conseil d’État a validé l’interdiction de la soupe au cochon organisée pour exclure les personnes sans domicile fixe musulmanes, car cette distribution discriminatoire portait atteinte à la dignité de la personne humaine.

💡 Astuce mémo

Dignité humaine, but autonome ; moralité publique, fondement incertain

📖 10. Contrôle et proportionnalité des mesures

🔑 Notions clés & Définitions

• Contrôle maximal : Le contrôle approfondi exercé par le juge administratif sur les mesures de police administrative, parce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés fondamentaux.
• Proportionnalité : Impose de concilier la protection de l’ordre public avec le respect des libertés auxquelles la mesure de police porte atteinte.

★ À maîtriser

📌 Selon la formule de Louis Corneille dans les conclusions de l’affaire Baldy, « la liberté est la règle et la restriction de police, l’exception ».

• Le triple test de la stricte proportionnalité exige qu’une mesure de police soit:
  • nécessaire
  • adaptée
  • proportionnée au sens strict

Compléments

• Une mesure de police générale et absolue n’est pas forcément illégale si elle constitue la seule solution possible, comme l’interdiction du lancer de nain en tout temps et en tout lieu pour protéger la dignité humaine.

💡 Astuce mémo

Compétence → but → risque avéré → proportionnalité

📖 11. Identification du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Truchet — Une activité d’intérêt général assurée ou assumée par une personne publique, généralement sous la forme de prestations matérielles, intellectuelles ou spirituelles.

★ À maîtriser

📌 L’identification d’un service public repose sur un critère finaliste, l’intérêt général, et un critère organique, le lien de maîtrise avec une personne publique.

📌 Une personne publique assure directement une activité avec ses propres moyens, tandis qu’elle l’assume lorsqu’elle la confie à un tiers tout en conservant un contrôle sur son organisation et son fonctionnement.

• Le 22 février 2007, l’arrêt APREI a admis qu’une personne privée puisse gérer un service public sans prérogatives de puissance publique lorsqu’un faisceau d’indices révèle que l’administration a entendu lui confier cette mission.

• La notion de service public est subjective, car le juge recherche principalement l’intention des pouvoirs publics de conférer à une activité le label de service public. — Truchet

Compléments

• Le Conseil d’État n’a refusé la qualification d’intérêt général qu’à certaines activités, notamment les jeux d’argent dans l’arrêt Rolin du 27 octobre 1999 et la gestion du domaine privé des personnes publiques dans l’arrêt Laidier du 18 juin 2001.

💡 Astuce mémo

F-O : finalité d’intérêt général, organisation maîtrisée par une personne publique

📖 12. Distinction SPA et SPIC

📝 Points essentiels

• Le 22 janvier 1921, l’arrêt Société Commerciale de l’Ouest Africain, dit Bac d’Eloka, a fait naître la distinction entre les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux.

📌 Les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux constituent les deux sous-catégories de la notion de service public.

📖 13. Distinction entre SPA et SPIC

★ À maîtriser

• Le Tribunal des conflits a distingué les SPA et les SPIC dans l’arrêt Société Commerciale de l’Ouest Africain, dit Bac d’Eloka, du 22 janvier 1921.

• En l’absence de qualification législative, la qualification de SPIC suppose la réunion cumulative des trois critères jurisprudentiels de l’arrêt Conseil d’État, 16 novembre 1956, Union Syndicale des Industries Aéronautiques : l’objet, les ressources et les modalités de fonctionnement du service ; à défaut d’un seul critère, le service est un SPA.

• L’objet rapproche le service d’un SPIC lorsqu’une entreprise privée pourrait spontanément exercer l’activité, tandis qu’une activité non rentable ou étroitement liée à la souveraineté de l’État rapproche le service d’un SPA.

• Les SPA sont généralement financés par des fonds publics ou des ressources fiscales, tandis que les SPIC sont généralement financés par des redevances versées par les usagers.

• Le fonctionnement des SPA relève principalement du droit administratif et du juge administratif, tandis que le fonctionnement des SPIC relève principalement du droit privé et du juge judiciaire.

• Les usagers d’un SPA sont en principe dans une situation statutaire de droit public, tandis que les usagers d’un SPIC sont en principe liés au gestionnaire par une relation contractuelle de droit privé relevant du juge judiciaire.

Compléments

📌 Les agents contractuels d’un SPA géré par une personne publique sont en principe soumis au droit public depuis l’arrêt Berkani du Tribunal des conflits du 25 mars 1996, tandis que les agents contractuels d’un SPIC géré par une personne publique relèvent en principe du droit privé, sauf notamment le directeur et le comptable public.

💡 Astuce mémo

O-R-F : objet, ressources, fonctionnement

📖 14. Création et suppression des services publics

★ À maîtriser

📌 Le principe est celui de la libre création et de la libre suppression des services publics, conformément à l’arrêt Conseil d’État, 27 janvier 1961, Vannier, dont découle l’adage selon lequel nul n’a de droit acquis au maintien d’un service public.

• Les services publics constitutionnels comprennent notamment:
  • la défense
  • la police
  • la justice
  • le fisc
  • la sécurité sociale
  • le service public hospitalier
  • le service public de l’éducation

📌 Selon l’arrêt Conseil d’État, 30 mai 1930, Chambre Syndicale du Commerce en Détail de Nevers, les activités commerciales sont en principe réservées à l’initiative privée, sauf circonstances particulières de temps et de lieu révélant un intérêt public.

📌 La carence de l’initiative privée peut être quantitative lorsque l’offre privée est inexistante ou insuffisante, ou qualitative lorsque l’offre existe mais ne répond pas aux besoins, notamment en raison de tarifs inabordables.

Compléments

• La loi peut imposer notamment: le service public d’incendie et de secours, le service public de l’inhumation des morts, le service public de la distribution d’eau potable, le service public de l’enlèvement des ordures ménagères

💡 Astuce mémo

Liberté de créer et supprimer, mais obligations constitutionnelles et légales

📖 15. Modes de gestion des services publics

★ À maîtriser

• La gestion en régie est assurée par la personne publique responsable avec ses propres moyens, tandis que la quasi-régie repose sur un organisme juridiquement distinct contrôlé comme un service interne et principalement consacré à cette personne publique.

• La quasi-régie exige un contrôle du délégant comparable à celui exercé sur ses propres services et une activité du délégataire principalement consacrée au délégant.

• La concession transfère au concessionnaire un risque lié à l’exploitation en contrepartie du droit d’exploiter ou de ce droit assorti d’un prix, tandis que le marché public répond aux besoins de l’acheteur en contrepartie d’un prix ou équivalent.

Compléments

• Les délégataires privés peuvent notamment être:
  • des sociétés commerciales
  • des associations
  • des sociétés d’économie mixte

💡 Astuce mémo

Régie interne, quasi-régie contrôlée, délégation à un tiers

📖 16. Principes de fonctionnement et continuité

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de continuité : Impose que les services publics ne soient pas interrompus de manière anormale, selon une normalité qui dépend de l’objet du service.

📝 Points essentiels

• Les trois lois de Rolland sont (Louis Rolland, années 30):

  • la loi de continuité
  • la loi de changement
  • la loi d’égalité

• Le droit de grève des agents publics, constitutionnalisé par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, doit être concilié avec le principe de continuité du service public.

• En l’absence de loi conciliant le droit de grève et la continuité, l’arrêt Conseil d’État, 6 juillet 1950, Dehaene permet au gouvernement ou au chef de service de réglementer le droit de grève pour assurer le fonctionnement continu du service public.

• Les limitations au droit de grève doivent être justifiées par un objectif légitime et proportionnées à cet objectif, notamment pour éviter un usage abusif ou des atteintes aux besoins essentiels du pays.

💡 Astuce mémo

C-C-E : continuité, changement, égalité

📖 17. Égalité devant le service public

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État a consacré le principe d’égalité devant le service public comme principe général du droit dans l’arrêt Société des Concerts du Conservatoire du 9 mars 1951. — Conseil d'État

📌 Le principe d’égalité devant le service public comprend une égalité d’accès au service public et une égalité de traitement au sein du service public.

📌 Une différence de traitement est légale lorsqu’elle repose sur une différence de situation objectivement appréciable et suffisamment en lien avec l’objet du service, ou lorsqu’elle est justifiée par l’intérêt général, à condition de rester en rapport direct avec l’objet de la norme et de ne pas être manifestement disproportionnée.

Compléments

• Dans l’arrêt Denoyez et Chorques du 10 mai 1974, le Conseil d’État a admis le tarif préférentiel accordé aux habitants de l’Île de Ré, mais refusé celui accordé aux autres habitants de la Charente-Maritime, leur différence de situation étant insuffisamment liée à l’objet du transport maritime. — Conseil d'État

📌 Un tarif différencié fondé sur l’intérêt général ne peut pas dépasser le coût de revient du service pour l’usager le plus favorisé financièrement.

💡 Astuce mémo

Même situation → même traitement ; situation différente ou intérêt général → traitement différent possible

📖 18. Mutabilité du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de mutabilité : aussi appelé principe d’adaptabilité ou loi de changement, impose que le service public puisse être adapté aux évolutions de l’intérêt général
• Principe de neutralité : interdit d’associer le service public à une opinion politique, philosophique ou religieuse et constitue un corollaire du principe d’égalité
• Acte juridique : Un acte juridique est une manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit, pouvant être conventionnelle ou unilatérale selon l’article 1100-1 du Code civil.
• Personne privée transparente : Généralement une association créée par une personne publique, contrôlée par elle dans son organisation et son fonctionnement, et principalement financée par elle.

📝 Points essentiels

• Au nom du principe de mutabilité, l’administration peut supprimer un service public devenu inadapté ou modifier unilatéralement un contrat de délégation afin d’adapter le service à l’intérêt général.

• Les agents du service public, quelle que soit leur fonction ou leur statut, sont soumis au principe de neutralité religieuse dans l’exercice de leurs fonctions et ne peuvent notamment porter de signe religieux distinctif.

• Les usagers ne sont en principe pas soumis à la neutralité religieuse et peuvent exprimer leurs convictions, mais cette liberté peut être limitée pour protéger les droits d’autrui ou assurer le bon fonctionnement du service public.

• Aucun principe général n’impose la gratuité du service public : les services publics administratifs peuvent être payants, tandis qu’un service public industriel et commercial doit être financé par ses usagers.

• Une redevance pour service rendu est légale si elle ne finance pas une mission qui incombe par nature à l’État ou aux personnes publiques et si elle correspond à une prestation directe bénéficiant à des usagers déterminés.

• En droit administratif, l’acte unilatéral peut imposer des droits et obligations sans consentement préalable des destinataires, ce qui en fait une prérogative de puissance publique, alors que le contrat repose en principe sur l’accord des parties.

• Le 9 juillet 2015, dans l'arrêt Football Club des Girondins de Bordeaux, le Conseil d'État a annulé une transaction par laquelle la LFP s'engageait à abroger une disposition de son règlement, car elle avait contractuellement déterminé l'exercice futur de son pouvoir réglementaire.

• Un contrat naît nécessairement d'un échange de consentements, tandis qu'un acte administratif unilatéral exprime la volonté d'une seule personne publique, même si sa préparation peut associer ses destinataires.

• Les contrats passés par l'administration peuvent être administratifs ou de droit privé : les premiers relèvent du droit public et du juge administratif, tandis que les seconds relèvent du droit privé et du juge judiciaire.

• Dans le silence de la loi, un contrat est administratif si un critère organique et un critère matériel sont cumulativement réunis.

• En principe, un contrat conclu uniquement entre personnes privées est un contrat de droit privé, même si l'une des personnes privées est délégataire d'un service public. — tribunal des conflits, Société Interprofessionnelle du Lait, 3 mars 1969

• Le 21 mars 2007, dans l'arrêt Commune de Boulogne-Billancourt, le Conseil d'État a admis qu'une association créée, contrôlée et financée par une commune pouvait être regardée comme transparente, ce qui satisfaisait le critère organique.

💡 Astuce mémo

Évolution de l’intérêt général → adaptation unilatérale du service public

📊 Tableaux de synthèse

Police administrative et police judiciaire

Police générale et police spéciale