Fiche de révision : Administrations et collectivités territoriales

📋 Plan du Cours

1. Approches sémantique et juridique
2. Personnes morales administratives
3. Autorités administratives
4. Subordination administrative
5. Déconcentration et décentralisation
6. Circonscriptions administratives
7. Administrations centrales de l’État
8. Pouvoirs et services ministériels
9. Administrations indépendantes
10. Déconcentration territoriale de l’État
11. Administrations d’accompagnement
12. Indivisibilité et compétences territoriales
13. Statut des collectivités territoriales
14. Structure des juridictions administratives
15. Évolution de la justice administrative
16. Organisation du Conseil d’État
17. Compétences du Conseil d’État
18. Dualisme des ordres de juridiction

📅 Repères chronologiques

1. 17 février et 4 mars 1790La loi a divisé la France en départements en tenant compte de considérations géographiques et économiques.
2. 1872La loi met fin à la justice retenue en permettant au Conseil d’État de statuer souverainement.
3. 1872La loi met fin à la justice retenue et consacre la justice déléguée.
4. 2 mars 1982La loi a créé la région comme troisième niveau de collectivité territoriale et a remplacé la tutelle préfectorale par un contrôle juridictionnel exercé notamment par le déféré préfectoral.
5. 1987La loi crée les cours administratives d’appel.
6. 1987La loi crée la procédure d’avis contentieux avec les cours administratives d’appel.
7. 10 septembre 1992Le Conseil d’État a jugé qu’un décret effectivement délibéré en Conseil des ministres relève de la compétence présidentielle, même si aucun texte n’imposait cette délibération. — CE, Ass., Meyet, 10 septembre 1992
8. 28 mars 2003La loi constitutionnelle a consacré dans la Constitution le caractère décentralisé de l’organisation de la France.
9. 16 janvier 2015La loi a réduit le nombre de régions de 22 à 13.
10. 16 février 2015La loi supprime la présidence du Tribunal des conflits par le ministre de la Justice.

📖 1. Approches sémantique et juridique

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration : Ensemble d’institutions, le plus souvent publiques mais parfois privées, chargées de missions administratives.

★ À maîtriser

📌 Au sens fonctionnel, l’administration désigne une mission et s’écrit sans majuscule, tandis qu’au sens organique l’Administration désigne une organisation et s’écrit avec une majuscule.

📌 L’assimilation entre l’Administration et les personnes publiques doit être relativisée, car certains organes de personnes publiques n’exercent pas de fonctions administratives et certains organismes privés peuvent participer à une mission administrative.

Compléments

• Les actes administratifs et les litiges administratifs relèvent du juge administratif, qui applique un droit particulier.

💡 Astuce mémo

Fonction = mission ; organe = organisation

📖 2. Personnes morales administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale : Sujet de droit doté de la personnalité juridique et de la capacité d’être titulaire de droits et d’obligations, notamment de conclure des contrats et d’ester en justice.
• Personnes publiques : Les principales personnes publiques sont l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics spécialisés dans une mission précise.

★ À maîtriser

• Le faisceau d’indices examine notamment (TC, 16 juin 1997): son origine, le but de son activité, ses rapports avec l’autorité publique, l’existence de prérogatives de puissance publique

Compléments

• Les collectivités territoriales comprennent notamment les communes, les départements et les régions, qui exercent des missions administratives dans un territoire circonscrit.

📌 La prescription quadriennale éteint les dettes de l’administration au terme d’un délai de 4 ans.

💡 Astuce mémo

État, collectivités, établissements : ECE

📖 3. Autorités administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité administrative : Personne physique habilitée à accomplir les actes juridiques d’une personne morale administrative, notamment des actes administratifs unilatéraux et des contrats.
• Dédoublement fonctionnel : Situation dans laquelle une même autorité agit au nom de plusieurs personnes morales ou exerce des fonctions administratives et d’autres fonctions.

★ À maîtriser

📌 Les autorités administratives peuvent être individuelles, comme le ministre ou le préfet, ou collégiales, comme le conseil municipal ou le conseil régional.

Compléments

• La loi vise notamment: les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale, les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif

💡 Astuce mémo

Autorité administrative ≠ autorité politique ou diplomatique

📖 4. Subordination administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir hiérarchique : Pouvoir exercé par un supérieur sur ses subordonnés au sein d’une même personne morale.
• Contrôle de tutelle : Contrôle exercé par une personne morale de droit public sur une autre personne morale publique ou privée.

📝 Points essentiels

• Il comprend:
  • le pouvoir d’instruction
  • le pouvoir d’annulation rétroactive
  • le pouvoir de réformation

📌 Le pouvoir hiérarchique s’exerce de plein droit, pour des raisons de légalité ou d’opportunité, spontanément ou à la suite d’un recours hiérarchique.

📌 Le principe « pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-delà des textes » signifie que l’autorité de tutelle ne dispose que des pouvoirs expressément prévus.

💡 Astuce mémo

Hiérarchie dans une personne morale ; tutelle entre personnes morales

📖 5. Déconcentration et décentralisation

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Transfert de compétences au sein d’une même personne juridique, notamment de l’État central vers ses autorités locales, qui agissent au nom de l’État.
• Décentralisation : Transfert de compétences de l’État vers une autre personne morale, publique ou privée, qui les exerce en son propre nom.

★ À maîtriser

📌 La décentralisation territoriale transfère des compétences de l’État aux collectivités territoriales, tandis que la décentralisation fonctionnelle les transfère à une personne morale chargée d’une mission déterminée, comme un établissement public.

Compléments

📌 La déconcentration est la règle générale : seules les missions présentant un caractère national doivent être confiées au ministère à Paris.

💡 Astuce mémo

Déconcentration au nom de l’État ; décentralisation au nom d’une autre personne morale

📖 6. Circonscriptions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Circonscription administrative : Cadre géographique d’intervention d’une administration qui détermine la zone dans laquelle elle est compétente.

★ À maîtriser

• Les arrondissements sont des subdivisions des départements, les cantons sont principalement des circonscriptions électorales et les académies ou régions militaires sont des circonscriptions déconcentrées spécialisées.

Compléments

• Depuis 2011, la France compte 101 départements, Mayotte étant devenue un département cette année-là.

💡 Astuce mémo

Département → commune → région ; arrondissement → canton → spécialité

📖 7. Administrations centrales de l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir réglementaire : Pouvoir d’édicter des actes administratifs généraux et impersonnels, notamment pour assurer l’application des lois.

★ À maîtriser

• L’article 13 de la Constitution prévoit que le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.

• Selon l’arrêt CE, 23 mars 1994, Régie nationale des usines Renault, un décret délibéré en Conseil des ministres ne peut être modifié ou abrogé que par un autre décret délibéré en Conseil des ministres, sauf dérogation expressément prévue par le décret lui-même.

• L’article 21 de la Constitution fait du Premier ministre le titulaire de principe du pouvoir réglementaire, sous réserve des compétences présidentielles prévues à l’article 13.

• L’arrêt CE, 1936, Jamart reconnaît à tout chef de service un pouvoir réglementaire pour organiser les services placés sous son autorité.

Compléments

• Les ministres sont nommés par le Président de la République sur proposition du Premier ministre en vertu de l’article 8, alinéa 2, de la Constitution.

• Le décret du 17 mai 2017 limite les cabinets ministériels à 10 collaborateurs pour un ministre, 8 pour un ministre délégué et 5 pour un secrétaire d’État.

💡 Astuce mémo

Président signe certains décrets ; Premier ministre détient le pouvoir réglementaire de principe

📖 8. Pouvoirs et services ministériels

🔑 Notions clés & Définitions

• Services ministériels : Administrations composées de fonctionnaires relevant d’un ministère et organisées en bureaux, sous-directions et directions.

★ À maîtriser

📌 Le pouvoir réglementaire d’un ministre peut résulter d’une délégation du Premier ministre, d’une habilitation directe du législateur ou du pouvoir d’organisation reconnu à tout chef de service par l’arrêt CE, 1936, Jamart.

Compléments

• L’ordonnance portant loi organique du 28 novembre 1958 attribue à chaque ministre le pouvoir de nommer les membres de son ministère.

💡 Astuce mémo

Délégation → législateur → Jamart

📖 9. Administrations indépendantes

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorités administratives indépendantes : Autorités de l’État qui ne reçoivent ni ne sollicitent d’instruction d’aucune autorité dans l’exercice de leurs attributions.

★ À maîtriser

📌 Une AAI n’a pas de personnalité juridique distincte de l’État, tandis qu’une API possède la personnalité juridique et agit en son propre nom.

• La loi du 9 août 2017 prévoit que les membres des AAI et des API ne reçoivent ni ne sollicitent d’instruction d’aucune autorité dans l’exercice de leurs attributions.

Compléments

• La CNIL, créée par une loi de 1978, est la première autorité à avoir reçu le label d’autorité indépendante.

• La réforme du 20 janvier 2017 a cherché à remédier à la multiplication anarchique et au manque d’uniformité des autorités indépendantes, qui étaient alors au nombre de 19 AAI et 17 API.

💡 Astuce mémo

AAI : l’État paie ; API : l’autorité paie

📖 10. Déconcentration territoriale de l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Préfet de département : Représentant de l’État dans le département, dirige les services déconcentrés, veille à l’exécution des décisions gouvernementales et exerce notamment des pouvoirs de police et de contrôle administratif des collectivités.

★ À maîtriser

• Depuis la réforme du 3 décembre 2009, les services de l’État dans le département sont principalement organisés autour de la direction départementale des territoires et de la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations.

• Le préfet de région peut donner des instructions aux préfets de département et évoquer temporairement certaines compétences à des fins de coordination, mais il n’est pas leur supérieur hiérarchique puisqu’il ne peut pas statuer sur leurs recours hiérarchiques.

• Le maire agit comme agent de l’État pour l’état civil, la police judiciaire et certaines attributions administratives, mais il agit comme exécutif de la commune pour les compétences communales.

Compléments

• Les académies constituent des circonscriptions déconcentrées du ministère de l’Éducation nationale dirigées par un recteur, avec 26 académies en métropole.

💡 Astuce mémo

Région → département → arrondissement → commune

📖 11. Administrations d’accompagnement

🔑 Notions clés & Définitions

• Administrations informatrices : Fournissent aux administrations actives les informations nécessaires à la préparation et à la conduite de leurs décisions.

★ À maîtriser

• Le CESE comprend 233 membres désignés pour cinq ans, représentant notamment les catégories socioprofessionnelles et des personnalités qualifiées.

📌 Le Conseil d’État exerce à la fois une fonction juridictionnelle comme juge suprême de l’administration et une fonction consultative auprès du gouvernement et du Parlement.

📌 Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État en vertu de l’article 39 de la Constitution, et les ordonnances sont prises après avis du Conseil d’État en vertu de l’article 38.

Compléments

• L’INSEE, créé en 1946, fournit au gouvernement les éléments nécessaires à la conduite de sa politique économique.

📌 Pour un décret, la formule « le Conseil d’État entendu » indique une consultation obligatoire, tandis que la formule « vu l’avis du Conseil d’État » indique une consultation facultative.

💡 Astuce mémo

Informer, consulter, contrôler : trois rôles distincts

📖 12. Indivisibilité et compétences territoriales

★ À maîtriser

📌 L’indivisibilité de la République implique qu’il existe un minimum d’uniformité juridique sur le territoire, même si certains territoires bénéficient de règles particulières.

📌 L’État doit conserver les compétences régaliennes, notamment la défense et la justice, et les collectivités territoriales ne disposent que d’un pouvoir normatif dérivé de la loi.

• Les compétences principales sont réparties ainsi:
  • régions : économie, aménagement du territoire et lycées
  • départements : solidarité, routes et collèges
  • communes : proximité, urbanisme, action sociale et écoles élémentaires

📌 Le principe de subsidiarité prévoit que les collectivités prennent les décisions correspondant aux compétences pouvant être le mieux mises en œuvre à leur échelon, conformément à l’article 72, alinéa 2, de la Constitution.

📌 La loi peut désigner une collectivité chef de file pour organiser l’action commune de plusieurs collectivités, sans qu’une collectivité puisse exercer une tutelle sur une autre.

• La loi NOTRe de 2015 a supprimé la clause générale de compétences pour les régions et les départements, tandis que les communes l’ont conservée.

Compléments

• Dans sa décision du 9 mai 1991, le Conseil constitutionnel a refusé la reconnaissance d’un peuple corse distinct du peuple français.

💡 Astuce mémo

Indivisibilité de la République → compétences régaliennes et unité juridique

📖 13. Statut des collectivités territoriales

🔑 Notions clés & Définitions

• Libre administration : Principe constitutionnel d’autonomie des collectivités territoriales, fondé sur l’article 72, alinéa 3, de la Constitution.

★ À maîtriser

📌 Les conseils des collectivités territoriales sont élus au suffrage universel, et les référendums locaux peuvent avoir un caractère décisionnel depuis la révision constitutionnelle de 2003.

📌 Le contrôle de l’État sur les collectivités territoriales est administratif, budgétaire et financier, notamment par le déféré préfectoral et les chambres régionales des comptes.

• Les communes, départements et régions comprennent une assemblée délibérante et une autorité exécutive élue, comme le maire ou le président du conseil départemental ou régional.

📌 Les exécutifs locaux prennent les mesures individuelles, exercent des pouvoirs de police dans leur circonscription et mettent en œuvre les décisions de l’assemblée délibérante.

📌 Dans les DROM régis par l’article 73 de la Constitution, les lois métropolitaines s’appliquent en principe avec des adaptations, tandis que les COM régies par l’article 74 disposent d’un statut fixé par une loi organique.

Compléments

• La décision du Conseil constitutionnel du 8 août 1985 exige que les collectivités territoriales disposent d’attributions effectives pour respecter le principe de libre administration.

📌 Les assemblées délibérantes votent notamment le budget, créent ou suppriment des emplois, décident des actions en justice et adoptent les décisions relatives aux services publics.

• Paris constitue à la fois une commune et un département administrés par un conseil de Paris unique, tandis que le pouvoir de police y appartient au préfet de police de Paris.

• La collectivité de Corse comprend une assemblée de Corse, un conseil exécutif responsable devant cette assemblée et un conseil économique, social et culturel, ce qui lui donne certains traits d’un régime parlementaire.

• La Nouvelle-Calédonie est régie par le titre XIII de la Constitution et ne constitue pas une collectivité territoriale au sens de l’article 72.

💡 Astuce mémo

Assemblée délibérante décide ; exécutif met en œuvre

📖 14. Structure des juridictions administratives

★ À maîtriser

• 🔄 L’organisation juridictionnelle administrative comprend: les tribunaux administratifs en première instance, les cours administratives d’appel en appel, le Conseil d’État comme juridiction suprême

• Le Conseil d’État exerce un dualisme fonctionnel puisqu’il est à la fois conseiller du gouvernement et juge de l’administration.

• Les décisions du Conseil d’État peuvent être rendues par une chambre statuant seule, deux chambres réunies, la section du contentieux ou l’assemblée du contentieux.

Compléments

• La loi de 1987 a créé les cours administratives d’appel, complétant l’organisation à trois niveaux des juridictions administratives.

• Le Conseil d’État comprend six sections administratives et une section du contentieux subdivisée en dix chambres réparties par matière.

💡 Astuce mémo

Tribunal administratif → CAA → Conseil d’État

📖 15. Évolution de la justice administrative

📝 Points essentiels

• La théorie du ministre juge attribuait au ministre compétent pour son ministère le jugement en premier ressort des litiges administratifs, avant la compétence directe du Conseil d’État.

📌 La justice retenue signifie que le Conseil d’État rendait un avis et que la décision était prise par le chef de l’État, tandis que la justice déléguée permet au Conseil d’État de statuer lui-même souverainement.

• L’ordre administratif comprend les tribunaux administratifs en première instance, les cours administratives d’appel en appel et le Conseil d’État comme juridiction suprême.

💡 Astuce mémo

Ministre juge → justice retenue → justice déléguée → tribunaux administratifs

📖 16. Organisation du Conseil d’État

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État exerce un dualisme fonctionnel : il conseille l’administration et juge les litiges administratifs.

• Les formations de jugement du Conseil d’État comprennent:

  • une chambre statuant seule
  • deux chambres réunies
  • la section du contentieux
  • l’Assemblée du contentieux

Compléments

• La section du contentieux est divisée en dix chambres réparties par matière, appelées sous-sections avant 2016.

• Une chambre statuant seule comprend trois membres, tandis que l’Assemblée du contentieux comprend les présidents de chambre et les dix-sept membres les plus importants du contentieux.

💡 Astuce mémo

Conseiller de l’administration, mais aussi juge de l’administration

📖 17. Compétences du Conseil d’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Avis contentieux : Avis rendu par le Conseil d’État, saisi par un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel d’une question de droit nouvelle, sérieuse et susceptible de se poser dans de nombreux litiges.

★ À maîtriser

📌 Le Conseil d’État est à la fois juge de premier et dernier ressort, juge d’appel et juge de cassation.

• Le Conseil d’État statue directement en premier et dernier ressort sur les recours dirigés contre les décrets réglementaires du président de la République ou du Premier ministre et contre certaines ordonnances, arrêtés et circulaires.

📌 Le recours en cassation devant le Conseil d’État fait l’objet d’un filtrage : la chambre d’instruction peut déclarer irrecevable un recours qui ne repose sur aucun moyen sérieux.

Compléments

• Le Conseil d’État connaît également directement des décisions individuelles prises par certaines autorités indépendantes dans l’exercice de leur contrôle, comme les sanctions de l’ARCOM contre C8.

📖 18. Dualisme des ordres de juridiction

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridictionnel : Répartition de la fonction de juge entre deux ordres souverains et indépendants, l’ordre administratif et l’ordre judiciaire.
• Dualisme juridique : Existence de deux corps de règles, le droit public et le droit privé, qui fonde le principe de liaison entre la compétence juridictionnelle et le fond du droit applicable.

★ À maîtriser

📌 La compétence juridictionnelle est d’ordre public : le juge doit vérifier d’office sa compétence et rejeter le recours s’il n’est pas compétent.

• Les conflits de compétence entre les deux ordres de juridiction sont réglés par le Tribunal des conflits.

• Le Tribunal des conflits est une juridiction mixte et paritaire composée à parts égales de membres du Conseil d’État et de la Cour de cassation.

• Le conflit positif oppose les deux ordres lorsque le juge judiciaire est saisi, que le préfet estime le juge administratif compétent et qu’il élève le conflit devant le Tribunal des conflits.

• Le conflit négatif survient lorsque le juge administratif et le juge judiciaire se déclarent successivement incompétents pour la même affaire, ce qui crée un risque de déni de justice.

📌 Le Tribunal des conflits peut être saisi préventivement d’une difficulté sérieuse de compétence lorsque les juridictions suprêmes, puis toute juridiction depuis la réforme de 2015, rencontrent une divergence possible sur l’ordre compétent.

Compléments

📌 En cas de partage persistant des voix après une seconde délibération, le Tribunal des conflits est réuni en formation élargie avec quatre membres supplémentaires, dont deux issus du Conseil d’État et deux de la Cour de cassation.

📌 La procédure de prévention des conflits négatifs interdit au second juge de se déclarer simplement incompétent et lui impose de saisir lui-même le Tribunal des conflits s’il estime que l’autre ordre est compétent.

💡 Astuce mémo

Juridiction administrative et juridiction judiciaire : droit public contre droit privé

📊 Tableaux de synthèse

Hiérarchie et tutelle

AAI et API