Fiche de révision : Introduction au contentieux administratif

📋 Plan du Cours

1. Champ du contentieux administratif
2. Conseil d’État
3. Tribunaux administratifs
4. Cours administratives d’appel
5. Juridictions administratives spécialisées
6. Modes amiables de règlement
7. Requêtes, mémoires et pièces
8. Instruction, contradictoire et preuve
9. Recevabilité du recours
10. Moyens et économie du jugement
11. Référés et audience

📖 1. Champ du contentieux administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualité des ordres juridictionnels : Le contentieux administratif relève d’un ordre juridictionnel distinct de l’ordre judiciaire, garantissant une indépendance constitutionnelle et des compétences propres.
• Réserve constitutionnelle de compétence : La compétence de l’ordre administratif est constitutionnellement consacrée, notamment pour l’annulation et la réformation des actes pris dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.
• Code de justice administrative : Le code de justice administrative encadre les recours portés devant le Conseil d’État, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, et ne vise pas les juridictions administratives spécialisées.
• Juridictions administratives spécialisées : Des juridictions spécialisées existent et peuvent relever de compétences attribuées au Conseil d’État, avec un fonctionnement sans équivalent dans l’ordre judiciaire.

📝 Points essentiels

• Les recours contre décisions administratives relèvent en principe des juridictions administratives de droit commun, sauf compétences attribuées à d’autres juridictions.
• Le critère constitutionnel de puissance publique fonde la compétence administrative pour l’annulation ou la réformation des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.
• Le plein contentieux (responsabilité, contrats) n’offre pas une plénitude automatique : l’étendue de compétence dépend des attributions prévues par le législateur.
• En contentieux d’annulation des actes administratifs, le délai pour former un recours est de 2 mois.

💡 Astuce mémo

Puissance publique → annulation/réformation du juge administratif ; plein contentieux → compétence seulement si la loi l’attribue.

📖 2. Conseil d’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Vice-président du Conseil d’État : Le vice-président préside le Conseil d’État et est nommé par décret en conseil des ministres sur proposition du garde des Sceaux, parmi des présidents de section ou des conseillers d’État en service ordinaire.
• Section du contentieux : La section du contentieux est la section chargée de juger et qui organise l’instruction, avec un président assisté de trois présidents adjoints et dix chambres spécialisées.
• Formations de jugement : Les formations de jugement déterminent le niveau collégial de décision, du juge en chambre jusqu’à l’Assemblée du contentieux, choisi selon la difficulté et l’importance de l’affaire.
• Admission du pourvoi en cassation : Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État fait l’objet d’une procédure préalable d’admission, refusée si le pourvoi est irrecevable ou non fondé sur un moyen sérieux.

📝 Points essentiels

• Le Conseil d’État comprend une section du contentieux et six sections administratives, donc sept au total, la section du rapport et des études étant chargée des études et de certaines difficultés d’exécution.
• Au contentieux, les décisions sont rendues par l’assemblée du contentieux, la section du contentieux, des formations de chambres réunies ou une chambre, et des ordonnances peuvent être prises quand l’affaire ne justifie pas une formation collégiale.
• Les formations de jugement sont, de la moins importante à la plus importante : la chambre (10), les chambres réunies, puis la section du contentieux en formation de jugement (17 membres) et enfin l’Assemblée du contentieux (12 membres, environ une douzaine de fois par an).
• En excès de pouvoir, le Conseil d’État connaît notamment des recours contre les ordonnances du président de la République, les décrets et les actes réglementaires des ministres, avec exception pour les actes individuels des ministres relevant du TA territorialement compétent.
• Le Conseil d’État est juge d’appel seulement dans deux cas : sur les jugements sur renvoi des juridictions judiciaires (appréciation de légalité) et sur les jugements relatifs aux élections municipales et cantonales.
• En cassation, le Conseil d’État est seul compétent contre les décisions rendues en dernier ressort et peut refuser l’admission du pourvoi (L. 822-1) si irrecevable ou dépourvu de moyen sérieux, ou régler l’affaire au fond si l’intérêt d’une bonne administration le justifie.

💡 Astuce mémo

Échelle de décision : chambre → chambres réunies → section du contentieux (17) → assemblée du contentieux (12) — plus c’est “politique/juridiquement lourd”, plus on monte.

📖 3. Tribunaux administratifs

🔑 Notions clés & Définitions

• Tribunal administratif : Juridiction administrative qui statue, en premier ressort, sur les litiges administratifs relevant de sa compétence générale.
• Conseiller rapporteur : Magistrat désigné au sein du tribunal administratif pour présenter le dossier à la formation de jugement.
• Rapporteur public : Magistrat qui propose une solution juridique pour chaque affaire, sans participer au jugement rendu par la formation.
• Compétence territoriale des TA : Règle qui fixe quel tribunal administratif est saisi selon le ressort où siège l’autorité ayant pris l’acte attaqué ou signé le contrat.
• Premier et dernier ressort : Cas où le tribunal administratif tranche définitivement certains litiges, sans appel, en raison de leur intérêt mineur.

📝 Points essentiels

• Les tribunaux administratifs, créés par le décret du 30 septembre 1953, sont en France au nombre de 42, le dernier TA ouvert étant celui de Montreuil en septembre 2009.
• Chaque tribunal administratif comprend au moins une chambre de trois conseillers, et sauf cas d’un magistrat statuant seul, les jugements sont rendus par une formation de trois membres (art. R. 222-18 CJA).
• Le tribunal territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l’autorité qui a pris la décision attaquée ou signé le contrat litigieux, et si plusieurs autorités signent, c’est la première nommée qui détermine le ressort (art. R. 312-1 CJA).
• La compétence territoriale est d’ordre public et, sauf matière de marchés, contrats ou concessions, elle ne peut pas être écartée par élection de domicile ou accord des parties (art. R. 312-2 CJA).
• Le tribunal compétent pour une demande principale connaît aussi des demandes accessoires, incidents ou reconventionnelles relevant de la compétence des TA, ainsi que des exceptions de compétence correspondantes (art. R. 312-3 CJA).
• En premier et dernier ressort, le TA statue notamment sur les litiges relatifs aux documents administratifs et archives publiques, et sur les actions indemnitaires quand le montant des indemnités demandées n’excède pas 10 000 € (art. R. 811-1 CJA).

💡 Astuce mémo

TA = 3 juges : une chambre à 3 conseillers, et une formation à 3 membres ; compétence territoriale = siège de l’autorité qui a signé/agi.

📖 4. Cours administratives d’appel

🔑 Notions clés & Définitions

• Cour administrative d’appel : Juridiction administrative d’appel qui connaît des jugements des tribunaux administratifs, sauf exceptions attribuées au Conseil d’État en tant que juge d’appel.
• Compétence territoriale : Règle de localisation de la CAA compétente, fixée par le ressort où le tribunal ou la commission a son siège.
• Compétence matérielle : Règle de fond qui détermine les décisions attaquées devant la CAA, notamment les jugements des tribunaux administratifs sauf compétence du Conseil d’État.
• Compétence d’ordre public : Caractère de la compétence territoriale des CAA qui s’impose indépendamment des arguments des parties.

📝 Points essentiels

• Pour un appel contre un jugement d’un tribunal administratif (ou une décision d’une commission d’indemnisation des Français d’outre-mer), la CAA territorialement compétente est celle du ressort où le tribunal ou la commission a son siège.
• La compétence territoriale des cours administratives d’appel est d’ordre public.
• Les CAA connaissent des jugements rendus par les tribunaux administratifs en premier ressort, sauf lorsque le Conseil d’État est compétent comme juge d’appel.
• Les CAA sont aussi compétentes pour certains contentieux portant sur des décisions de commissions nationales, notamment celles relatives à l’aménagement cinématographique et commercial, ainsi que certains litiges en matière d’éoliennes terrestres (ex. CAA Marseille, 19 mars 2021).
• Les arrêts rendus par une CAA ne peuvent faire l’objet que d’un recours en cassation devant le Conseil d’État.

💡 Astuce mémo

Territoire = siège : tribunal ou commission → CAA du ressort ; Ensuite seulement cassation au CE.

📖 5. Juridictions administratives spécialisées

🔑 Notions clés & Définitions

• Commissions régionales d’accidents médicaux : Les commissions régionales de conciliation et d’indemnisation traitent certains différends liés aux accidents médicaux via une procédure de règlement amiable.
• Comité consultatif de règlement amiable : Le comité consultatif est une instance mentionnée pour le règlement amiable de certains différends avec l’administration.
• Monopole juridictionnel du Conseil d’État : Le Conseil d’État incarne la garantie juridictionnelle et les procédures non juridictionnelles ne doivent pas s’y substituer.

📝 Points essentiels

• La conciliation en matière d’accidents médicaux n’est mise en œuvre que lorsque des textes l’ont expressément prévue, notamment via des commissions régionales dédiées.
• Les commissions régionales d’accidents médicaux peuvent être saisies par toutes les victimes afin de favoriser une résolution amiable du différend.
• Les mécanismes de règlement amiable ne peuvent pas remplacer le juge : ils ne doivent pas substituer l’accès à la garantie juridictionnelle, notamment vis-à-vis du Conseil d’État.

📖 6. Modes amiables de règlement

📖 7. Requêtes, mémoires et pièces

🔑 Notions clés & Définitions

• Contradictoire en phase d’instruction : Principe imposant au juge de permettre aux parties de répondre aux éléments produits par la partie adverse avant la clôture de l’instruction.
• Article R.611-1 du CJA : Règle qui limite l’obligation de communiquer la requête et certains mémoires, et ne contraint le juge qu’en présence d’éléments nouveaux.
• Clôture de l’instruction : Moment procédural qui arrête le débat contradictoire, de sorte que les productions ultérieures ne peuvent en principe plus influencer le jugement.
• Réouverture de l’instruction : Décision permettant de rouvrir le débat après la clôture, notamment quand un moyen ou un élément nouveau exige d’être discuté contradictoirement.

📝 Points essentiels

• À chaque production d’un mémoire, le juge doit inviter la partie adverse à produire un mémoire en réponse dans un délai, même si des moyens coercitifs manquent pour imposer à l’administration de respecter son délai.
• En vertu de l’article R.611-1 du CJA, le juge n’est tenu à un minimum de communication que pour la requête, le mémoire complémentaire s’il existe et le premier mémoire du défendeur, sans atteinte au contradictoire à ce stade.
• Les mémoires produits après la clôture sont en principe seulement visés dans le jugement, et le juge ne peut pas en tenir compte sans commettre une irrégularité.
• En pratique, le juge peut apprécier les mémoires postérieurs à la clôture et réouvrir l’instruction, et la réouverture est décidée par le président de la formation sans motivation ni voie de recours.
• Quand un moyen d’ordre public est en cause, le juge doit réouvrir l’instruction pour permettre aux parties de discuter ce moyen, ce qui peut aussi empêcher tout décalage de l’audience si la communication a eu lieu avant celle-ci.

📖 8. Instruction, contradictoire et preuve

🔑 Notions clés & Définitions

• Mémoire complémentaire : Acte écrit demandé aux parties pour compléter le débat quand le juge estime nécessaire de préciser ou compléter leurs arguments.
• Mémoire récapitulatif : Mémoire imposé par le juge qui remplace l’ensemble des mémoires antérieurs et fixe ce qui sera retenu par la suite.
• Cristallisation des moyens : Principe selon lequel, après une date fixée par le juge, seules les causes et moyens déjà présentés restent débattus.
• Présomption de faute : Mécanisme par lequel la loi ou le juge tient certains faits pour fautifs jusqu’à ce que l’administration démontre l’absence de faute.
• Expertise juridictionnelle : Mesure d’instruction confiée à un expert pour constater des faits et répondre aux missions du juge dans le respect du contradictoire.

📝 Points essentiels

• L’absence de production d’un mémoire complémentaire peut conduire à une conséquence procédurale fondée sur l’article R. 612-5 du CJA.
• Le juge peut demander un mémoire récapitulatif dans un délai d’un mois (article R. 611-8-1 du CJA), et seuls les moyens et conclusions figurant dans ce mémoire sont ensuite retenus.
• Après une ordonnance fixant une date de cristallisation (article R. 611-7-1 du CJA), l’ordonnance ne se conteste pas et n’emporte pas clôture de l’instruction, tandis que aucun moyen nouveau n’est admis après cette date.
• En matière disciplinaire, la charge de prouver la faute peut être mise à la charge de l’administration lorsque le requérant attaque une sanction.
• En contentieux de la discrimination, la jurisprudence Perreux (CE, 20 octobre 2009) impose à l’administration de produire les éléments permettant d’établir que la mesure n’est pas fondée sur une discrimination.
• Lors d’une expertise, l’expert organise un premier échange (accedit), recueille des dires contradictoires, puis établit un pré-rapport soumis à la contradiction avant le rapport définitif.

💡 Astuce mémo

Récapitulatif = RECoupe : après 1 mois, tout ce qui n’est pas dedans est comme non retenu (cristallisation ensuite).

📖 9. Recevabilité du recours

🔑 Notions clés & Définitions

• Qualité pour agir : La qualité pour agir est la condition qui permet d’établir que le requérant est juridiquement habilité à demander au juge l’examen du recours.
• Intérêt pour agir : L’intérêt pour agir est l’exigence que le recours vise un bénéfice concret et pertinent pour le requérant, apprécié au moment de l’introduction de la requête.
• Irrecevabilité du recours : L’irrecevabilité du recours sanctionne le non-respect des conditions préalables (notamment qualité et intérêt) empêchant le juge d’aller au fond.
• Moyen d’ordre public : Un moyen d’ordre public est une contestation relevant de règles que le juge doit pouvoir relever, y compris après la clôture de l’instruction.
• Rubriques D I N I F : Les rubriques D I N I F regroupent les étapes d’examen préalable d’une requête avant le jugement sur le fond, dans l’ordre indiqué.

📝 Points essentiels

• Le juge vérifie la recevabilité au regard de la qualité pour agir et de l’intérêt pour agir avant d’aborder le fond du litige.
• La qualité pour agir des personnes physiques dépend de la capacité juridique, et si le requérant est mineur, une régularisation peut être demandée selon l’évolution en cours d’instruction ou par ses responsables.
• La qualité pour agir des personnes morales dépend de la personnalité morale et, à défaut, la requête est irrecevable (exemple : un syndicat sans personnalité morale ne peut agir).
• L’intérêt pour agir doit être direct et personnel, né et actuel, et il s’apprécie à la date d’introduction de la requête.
• En cas de défaut d’intérêt pour agir, l’irrecevabilité doit être soulevée d’office par le juge mais elle est régularisable si elle n’est pas manifeste.
• Il existe une logique d’examen préalable structurée par les rubriques D I N I F : désistement, incompétence, non-lieu, irrecevabilité, puis fonds.

💡 Astuce mémo

D I N I F : Désistement → Incompétence → Non-lieu → Irrecevabilité → Fonds.

📖 10. Moyens et économie du jugement

🔑 Notions clés & Définitions

• Économie des moyens : Technique de jugement en excès de pouvoir où le juge n’examine pas forcément tous les moyens dès lors qu’un seul justifie l’annulation demandée.
• Édénisation : Réponse jurisprudentielle issue de l’arrêt Eden permettant de hiérarchiser l’examen des moyens en fonction du sens de la demande, notamment lorsqu’une injonction est sollicitée.
• Hiérarchisation des moyens : Classement par le requérant des moyens selon leur ordre d’examen, afin d’influencer la priorité que le juge donnera à certains arguments.

📝 Points essentiels

• En excès de pouvoir, lorsque le juge annule, il peut fonder l’annulation sur un seul moyen sans se prononcer sur les autres, même s’ils auraient aussi pu conduire au même résultat.
• Le principe de l’économie des moyens connaît une exception en urbanisme : l’article L.600-4-1 du code de l’urbanisme impose au juge de se prononcer sur l’ensemble des moyens utiles à la suspension ou à l’annulation.
• En Assemblée (CE, 11 mai 2004, Association AC), le juge doit examiner tous les moyens pour apprécier la modulation des effets et les conséquences dans le temps d’une annulation.
• Avec CE, 2018, Société Eden, le juge peut faire examiner en priorité les moyens de nature à justifier l’injonction demandée.
• La hiérarchisation des causes juridiques soulevées par le requérant lie le juge : il doit respecter l’ordre d’examen des causes soulevées en priorité dans sa requête.
• L’économie des moyens se traduit souvent par des décisions plus courtes d’annulation (un seul moyen suffisant) plutôt que par un examen exhaustif de tous les moyens.

💡 Astuce mémo

Un seul moyen suffit pour annuler : le juge “économise” l’examen; Eden et l’injonction font ensuite passer certains moyens devant les autres. Exceptions : urbanisme (L.600-4-1) et modulation des effets (Assoc. AC).

📖 11. Référés et audience

🔑 Notions clés & Définitions

• Référé provision : Procédure de référé qui permet d’obtenir en urgence une condamnation provisoire de l’administration dès lors que l’obligation n’est pas sérieusement contestable.
• Condition d’urgence : Exigence préalable de recevabilité imposée au demandeur en référé, appréciée par le juge avant les autres conditions selon sa date de décision.
• Référé liberté : Référé d’article L.521-1 du CJA permettant au juge d’ordonner toute mesure pour sauvegarder une liberté fondamentale gravement et manifestement illégalement atteinte.
• Note en délibéré : Écrit que les parties peuvent déposer pendant le délibéré pour éclairer le juge, avec des cas où la communication à la partie adverse devient nécessaire.

📝 Points essentiels

• Le référé provision est prévu par l’article R.541-1 du CJA et suppose notamment que l’obligation ne soit pas sérieusement contestable, avec une logique de jugement provisoire limitée à la suite de la procédure au fond.
• Avant la décision sur le référé provision, la jurisprudence citée indique qu’une demande au fonds est désormais requise malgré la référence à l’absence d’amende au fond figurant à l’article R.451-1 du CJA.
• En matière de référé provision, le rapport entre R.541-1 et R.421-1 al. 2 conduit le CE (arrêt 2019) à admettre la recevabilité sans attendre une décision préalable dès lors qu’une demande préalable d’indemnisation est faite simultanément ou presque.
• La condition d’urgence en référé se juge juridiquement au moment où le juge statue, et le juge peut la rejeter sans examiner les autres conditions en s’appuyant notamment sur l’article R.522-1 du CJA.
• Le juge des référés statue en juge unique et sans rapporteur public, et l’audience peut être dispensée selon la procédure, tout en imposant une instruction contradictoire avec possibilité de production de pièces jusqu’à l’audience.
• Devant le juge administratif, l’« avis d’audience » est donné au moins 7 jours avant l’audience et précise que la présence n’est pas indispensable, puis le rapporteur public conclut après le rapport et avant les observations des parties.

💡 Astuce mémo

Urgence d’abord (recevabilité) → conclusions après le rapport (rapporteur public) → provisoire jusqu’au fond (référé).

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Référés : logique et office

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre code de justice administrative (applicable au Conseil d’État, cours administratives d’appel et tribunaux administratifs) et procédures des juridictions spécialisées, exclues du champ du CJA selon le cours.
2. Croire que la compétence territoriale peut être écartée par élection de domicile ou accord des parties : en principe elle est d’ordre public (avec exceptions en matière de marchés, contrats ou concessions).
3. Intervertir les notions d’intérêt pour agir (direct et personnel, né et actuel) et de qualité pour agir (capacité/personnalité morale et habilitation), ou les apprécier au mauvais moment (date d’introduction vs situation au jour du jugement en plein contentieux).
4. Penser que le juge doit toujours communiquer tous les mémoires après instruction : au minimum, il ne communique que la requête, le mémoire complémentaire s’il existe et le premier mémoire en défense (sinon seulement si éléments nouveaux).
5. Oublier que les mémoires/productions après clôture ne peuvent en principe pas être pris en compte : ils ne sont visés dans le jugement que sauf réouverture, obligatoire en cas de moyen d’ordre public.
6. Traiter le délai de recours comme un délai de prescription : le premier est un délai de procédure contentieuse (forclusion), la seconde concerne l’obligation (créance) et relève d’autres règles.
7. Confondre l’économie des moyens (annulation sur un seul moyen) et les exceptions : urbanisme (L.600-4-1) et modulation des effets en Assemblée (Assoc. AC) imposent un examen plus large.

✅ Checklist Examen

1. Expliquer la dualité des ordres et le critère constitutionnel de puissance publique (annulation/réformation), ainsi que la limite en plein contentieux sans plénitude automatique.
2. Savoir distinguer l’organisation du Conseil d’État au contentieux : section du contentieux, chambres, chambres réunies, formation de jugement (17) et assemblée du contentieux (12).
3. Maîtriser la fonction juridictionnelle du Conseil d’État selon la voie : excès de pouvoir (annulation), plein contentieux, juge d’appel (deux cas), puis juge de cassation et filtrage de l’admission (L.822-1).
4. Connaître la création et le rôle des tribunaux administratifs : composition (formation de trois membres), conseiller rapporteur vs rapporteur public, compétence territoriale (siège de l’autorité) et d’ordre public.
5. Savoir quand le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort (cas énumérés au R.811-1 CJA) et les critères de compétence d’ordre public (notamment territorialité).
6. Connaître le rôle des cours administratives d’appel : juridiction d’appel de droit commun, compétence territoriale d’ordre public, et principe que seuls les recours en cassation au Conseil d’État sont ouverts contre leurs arrêts.
7. Identifier les juridictions administratives spécialisées comme de véritables juridictions selon la méthode du cours : nature de l’acte de création (loi) + critère matériel (nature des litiges).
8. Rappeler concision les modes alternatifs et leur limite : médiation/conciliation avant le juge, intervention du juge, confidentialité et absence de dessaisissement ; transaction et homologation (conditions de légalité/ordre public).
9. Savoir structurer une requête et ses mentions essentielles (R.411-1 : faits et moyens) et les conclusions : annulation, abrogation, indemnitaires, condamnation aux frais (L.761-1) et conclusions en défense (fins de non recevoir).
10. Maîtriser l’instruction : caractère écrit, contradictoire (L.5 CJA) et ses aménagements (R.611-1), clôture de l’instruction et réouverture (notamment en présence d’un moyen d’ordre public).
11. Savoir traiter la recevabilité : qualité pour agir, intérêt pour agir (direct/personnel/né/actuel), irrecevabilité (dont celle relevée d’office si défaut non manifeste) et la logique D I N I F (Désistement → Incompétence → Non-lieu → Irrecevabilité → Fonds).
12. Connaître le référé en procédant par conditions : référé provision (obligation non sérieusement contestable), référé suspension (urgence appréciée au moment où le juge statue), référé liberté (48h et liberté fondamentale gravement et manifestement illégalement atteinte).