Fiche de révision : Introduction au droit administratif français

📋 Plan du Cours

1. Formation du droit administratif
2. Critères du droit administratif
3. Notion d’administration et personnes morales
4. Organisation administrative française
5. Juridiction administrative et compétences
6. Sources internes du droit administratif
7. Droit international et européen
8. Actes administratifs unilatéraux
9. Actes de gouvernement
10. Régime de l’acte administratif unilatéral

📖 1. Formation du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridictionnel : Le dualisme juridictionnel repose sur l’existence de deux ordres de juridiction distincts en France, l’un judiciaire et l’autre administratif, qui n’appliquent pas les mêmes règles.
• Dualisme juridique : Le dualisme juridique est la construction progressive d’un droit autonome appliqué par le juge administratif, distinct du droit privé appliqué par le juge judiciaire.
• Séparation des pouvoirs : La séparation des pouvoirs impose que les fonctions exécutive et judiciaire ne s’interfèrent pas, ce qui a freiné l’intervention des juges ordinaires dans l’administration.
• Justice retenue : La justice retenue est un système où le juge administratif propose une solution au gouvernement, qui conserve la décision finale.
• Justice déléguée : La justice déléguée est un système où le Conseil d’État statue en tant que véritable juridiction sur les recours contentieux administratifs.

📝 Points essentiels

• En France, l’idée de dualisme juridictionnel organise deux ordres distincts, afin que les litiges impliquant l’administration soient jugés par le juge administratif plutôt que par le juge judiciaire.
• L’édit de Saint-Germain 1641 interdit aux corps judiciaires de connaître des affaires pouvant concerner l’État, l’administration et le gouvernement, réservant ces matières à la seule personne du roi.
• La loi du 16-24 août 1790 consacre la séparation des fonctions judiciaires et administratives, en interdisant aux juges de troubler les opérations des corps administratifs et de citer les administrateurs pour leur fonction.
• La loi des 24-28 mai 1872 fait évoluer la justice retenue vers la justice déléguée en reconnaissant au Conseil d’État un pouvoir de statuer souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative.
• L’arrêt Cadot (CE, 13 décembre 1889) consacre l’accès direct au Conseil d’État sans passer par le ministre, ce qui enterre en principe la théorie du ministre-juge.
• L’arrêt Blanco (tribunal des conflits, 1873) affirme que la responsabilité de l’État envers les victimes de dommages causés dans le service public ne se règle pas comme entre particuliers et relève de l’autorité administrative.

💡 Astuce mémo

Dualisme = Deux juges + Deux droits : administration → juge administratif ; particuliers → juge judiciaire.

📖 2. Critères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Puissance publique : La puissance publique désigne le fait pour l’administration d’imposer sa décision sans le consentement du destinataire, dans un but d’intérêt général.
• Service public : Le service public est l’activité d’organisation et de gestion d’un service utile à la collectivité, servant l’intérêt général, indépendamment de la puissance utilisée.
• Service public industriel et commercial : Le service public industriel et commercial regroupe certaines activités de service public soumises à un régime de droit privé plutôt qu’au droit administratif.
• Clause exorbitante du droit commun : Une clause exorbitante du droit commun est une stipulation qui accorde à une partie publique une prérogative de puissance publique, déclenchant l’application du droit administratif.

📝 Points essentiels

• Les critères doctrinaux classiques de détermination du droit administratif sont la puissance publique et le service public, mais la jurisprudence ne s’y réduit jamais totalement.
• Selon l’école de la puissance publique, l’emploi d’une prérogative d’imposer sans consentement suffit à faire appliquer le droit administratif à l’activité en cause.
• En 1912, le CE retient le droit administratif pour un contrat même sans service public, à cause de la présence d’une clause exorbitante du droit commun dans l’affaire des Sociétés des granites porphyroïdes des Vosges (CE 1912).
• En 1921, le Tribunal des conflits distingue le service public administratif et le service public à caractère industriel et commercial (SPIC), ce qui rompt le lien exclusif entre service public et droit administratif (TC 22 janvier 1921, SCOA).
• Le droit administratif s’applique le plus souvent quand les deux critères se recoupent ou par alternative, notamment pour les contrats administratifs dont l’application est déclenchée par une clause exorbitante ou par l’objet de participer au service public.

💡 Astuce mémo

Puissance publique = moyens (imposer sans consentement), Service public = finalité (servir l’intérêt général).

📖 3. Notion d’administration et personnes morales

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale : La personne morale est une entité créée par le droit pour permettre à un groupement d’avoir des droits et obligations distincts de ceux de ses membres.
• Personne morale de droit public : La personne morale de droit public est un groupement dont l’activité, les rapports avec l’administration et l’éventuelle puissance publique la rattachent à l’intérêt général.
• Faisceau d’indices : Le faisceau d’indices est une méthode utilisée par le juge pour qualifier une personne morale de droit public quand le législateur ne le dit pas clairement.
• Autorité administrative : L’autorité administrative est un organe ou agent d’une personne publique capable d’engager juridiquement cette personne, notamment par acte unilatéral ou par recours.

📝 Points essentiels

• Les personnes publiques disposent de privilèges de puissance publique mais aussi de sujétions spécifiques, ce qui rend le droit administratif à la fois autonome et exorbitant par rapport au droit civil.
• Quand la loi est muette, le juge qualifie la personne morale de droit public par faisceau d’indices : origine de l’organisme, but d’intérêt général, rapports avec l’administration, exercice de prérogatives de puissance publique.
• Les biens des personnes morales de droit public sont insaisissables et ces personnes ne peuvent pas être mises en faillite ni liquidées comme en droit commun.
• Les personnes morales de droit public bénéficient de l’État exécutoire (acte qui permet le recouvrement de leur créance sans saisir le juge), ainsi que de la prescription quadriennale pour leurs dettes.
• Les personnes morales publiques peuvent gérer un service public industriel et commercial et être soumises au droit privé, tandis que certaines personnes privées gérant un service public administratif se voient appliquer le droit administratif.

💡 Astuce mémo

Public = privilèges + sujétions : puissance publique possible, mais contraintes de droit administratif.

📖 4. Organisation administrative française

🔑 Notions clés & Définitions

• Centralisation : La centralisation est un mode d’organisation où l’administration sur tout le territoire est gérée par une seule personne publique compétente, en général l’État.
• Déconcentration : La déconcentration consiste à confier localement des compétences de décision à des agents de l’État, tout en restant dans la même personne publique qu’est l’État.
• Décentralisation : La décentralisation est un transfert de compétences par l’État à des administrations locales dotées de la personnalité morale, tout en restant sous contrôle de l’État.
• Compétence propre : La compétence propre correspond aux domaines que les collectivités territoriales doivent exercer à leur niveau, distincts des compétences déléguées par l’État.

📝 Points essentiels

• La déconcentration conserve une seule personne publique, l’État, tandis que la décentralisation crée plusieurs personnes morales, notamment les collectivités territoriales.
• La loi du 1871 sur le département met en place des conseils départementaux élus au suffrage universel.
• La loi municipale de 1884 organise l’élection des conseils municipaux au suffrage universel pour 4 ans, renouvelables intégralement.
• La loi Defferre du 2 mars 1882 amorce la décentralisation en consacrant l’autonomie des communes, départements et régions et en supprimant la tutelle en faisant des actes exécutoires dès transmission au préfet.
• La Constitution du 28 mars 2003 constitutionnalise le principe de la décentralisation et confère une valeur constitutionnelle aux collectivités territoriales.
• Depuis 2010, des réformes visent la rationalisation du mille-feuille : RCT 2010 (métropoles), loi MACDAM 27 janvier 2014 (réaffirmation des métropoles) et loi du 7 août 2015 (abandon de la clause générale de compétence pour département et région).

💡 Astuce mémo

Déconcentration = même marteau (même personne morale : l’État) ; Décentralisation = plusieurs marteaux (plusieurs personnes morales : collectivités).

📖 5. Juridiction administrative et compétences

🔑 Notions clés & Définitions

• Indépendance du juge administratif : L’indépendance du juge administratif désigne l’absence de pression ou d’instruction hiérarchique qui pourrait influencer sa décision.
• Impartialité du juge administratif : L’impartialité du juge administratif exige qu’il se prononce sans intérêt personnel et sans doute objectivement justifié pour le justiciable.
• Rapporteur public : Le rapporteur public expose ses conclusions devant certaines juridictions administratives sans être un représentant de l’exécutif.
• Théorie des apparences : La théorie des apparences impose que l’apparence d’indépendance et d’impartialité soit préservée pour éviter des doutes légitimes.
• Voie de fait : La voie de fait est une situation exceptionnelle où l’administration porte une atteinte grave à la liberté individuelle ou au droit de propriété, au point de perdre son privilège de juridiction.

📝 Points essentiels

• L’article 64 de la Constitution garantit l’indépendance de l’autorité judiciaire, valeur constitutionnelle reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet 1980.
• Dans l’arrêt CEDH 9 novembre 2006 Sacilor Lormines c/ France, la CEDH juge que la nomination de magistrats du Conseil d’État par l’exécutif ne suffit pas à caractériser une dépendance tant qu’aucune pression ni instruction n’est exercée après nomination.
• L’impartialité comprend une dimension subjective (absence d’intérêt personnel) et une dimension objective liée aux doutes objectivement justifiés par le justiciable, selon une logique de “justice à voir” de la théorie des apparences.
• Dans l’affaire CEDH 7 juin 2001 Kress c/ France, la CEDH admet une procédure avec conclusions en dernier sous conditions liées au contradictoire, mais sanctionne la présence du rapporteur public au délibéré au regard des apparences.
• La dualité fonctionnelle du Conseil d’État est compatible avec la CEDH dès lors que le problème n’est pas de principe le cumul “conseiller/juge”, mais l’intervention d’une même personne ayant déjà statué sur l’acte dans une autre formation pour le même objet, ce qui a conduit à des adaptations encadrées en droit interne.
• Depuis l’arrêt du Tribunal des conflits Bergoend (2013), la voie de fait n’est retenue que si l’administration exécute une décision (même régulière) dans des conditions irrégulières portant atteinte à la liberté individuelle ou éteignant un droit de propriété, ou si elle prend une décision manifestement insusceptible de tout lien avec un…

💡 Astuce mémo

Impartialité = 2 axes : intérêt perso (subjective) + doutes visibles (objective) ; Voie de fait = atteinte grave + exception qui “fait tomber” le juge administratif.

📖 6. Sources internes du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Bloc de constitutionnalité : Ensemble des normes françaises de valeur constitutionnelle que le juge administratif peut utiliser pour apprécier la conformité des actes administratifs.
• Écran législatif : Principe qui empêche le juge administratif de contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif fondé sur une loi, car cela reviendrait à contrôler la loi elle-même.
• Bloc de légalité : Ensemble des normes de valeur législative que le juge administratif applique, incluant les lois ordinaires et certains actes ayant valeur de loi.
• Principes généraux du droit : Règles d’origine jurisprudentielle de valeur infralégislative mais supérieures aux règlements, utilisées par le juge administratif notamment en recours pour excès de pouvoir.

📝 Points essentiels

• Le bloc de constitutionnalité regroupe la Constitution (art. 1 à 99) et, par renvoi, le préambule de 1946, ainsi que la DDHC et la charte de l’environnement, auxquels s’ajoutent certains principes à valeur constitutionnelle comme les PFRLR.
• Devant le juge administratif, la constitutionnalité des actes réglementaires est contrôlable directement quand il s’agit d’un règlement autonome fondé sur l’art. 37, à condition que la norme constitutionnelle soit suffisamment précise et directement applicable.
• Les objectifs à valeur constitutionnelle (OVC) guident l’action des autorités mais ne suffisent pas, à eux seuls, pour annuler un acte administratif autonome.
• L’écran législatif repose sur l’arrêt Arrighi (CE 6 novembre 1936) : le juge administratif ne peut pas contrôler la constitutionnalité d’un acte pris sur le fondement d’une loi.
• Exception dite écran législatif transparent : lorsque la loi se borne à attribuer une compétence sans fixer elle-même le contenu, le juge peut contrôler le vice propre du règlement (CE 17 mai 1991 Quintin).
• Les principes généraux du droit (ex. CE 5 mai 1944 Dame veuve Trompier-Gravier) ont une valeur infralégislative mais supra-décrétale et le Conseil d’État admet aussi le recours contre tout acte en l’absence de texte (CE 17 février 1950 Dame Lamotte).

💡 Astuce mémo

Écran législatif = la loi fait barrage au contrôle de constitutionnalité, mais s’il n’y a qu’une attribution de compétence (écran transparent), le juge peut viser le vice propre du règlement (Quintin).

📖 7. Droit international et européen

🔑 Notions clés & Définitions

• Applicabilité des normes internationales : L’applicabilité décrit si une norme internationale produit des effets de droit dans l’ordre juridique interne.
• Invocabilité des normes internationales : L’invocabilité désigne si un justiciable peut se servir d’une norme internationale pour fonder concrètement son argumentation en justice.
• Effet direct des normes internationales : L’effet direct est le mécanisme permettant à des particuliers d’invoquer une norme internationale directement devant une juridiction.
• Primauté du droit de l’Union européenne : La primauté est l’idée que les normes de l’Union priment sur le droit interne contraire, pour assurer l’effectivité du droit de l’Union.

📝 Points essentiels

• Un traité n’est opposable en droit interne que s’il a été ratifié ou approuvé dans les formes constitutionnelles puis publié par décret de publication au Journal officiel.
• En vertu de l’article 55 de la Constitution, les traités régulièrement ratifiés ont une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de l’application réciproque par l’autre partie.
• Le Conseil d’État contrôle la régularité de la ratification ou de l’approbation lorsqu’il applique un traité international, par vérification du respect des exigences constitutionnelles.
• Pour les directives, des dispositions claires et inconditionnelles peuvent produire un effet direct à l’expiration du délai de transposition, permettant à un particulier de les invoquer contre un acte étatique lorsque l’État n’a pas transposé.
• Malgré la primauté du droit de l’Union, le juge français rappelle la suprématie de la Constitution et limite la conciliation via la réserve d’« identité constitutionnelle », notamment avec la logique de contrôle définie par Arcelor 2007.

💡 Astuce mémo

Traité: ratifier+publier+réciprocité ; UE: primauté mais identité constitutionnelle limite le conflit (Arcelor).

📖 8. Actes administratifs unilatéraux

🔑 Notions clés & Définitions

• Acte administratif unilatéral : Un acte administratif unilatéral est un acte juridique qui exprime la volonté d’une autorité participant à la fonction administrative et manifestant l’exercice d’une prérogative de puissance publique.
• Document faisant grief : Un document faisant grief est un écrit administratif pouvant être contesté par recours pour excès de pouvoir, même s’il ne modifie pas l’ordonnancement juridique.
• Circulaire impérative : Une circulaire impérative est une circulaire qui impose une interprétation aux services, et peut donc être qualifiée d’acte administratif contestable.
• Ligne directrice : Une ligne directrice est un document encadrant l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par une autorité subordonnée, tout en admettant des dérogations.
• Silence vaut décision : Le silence de l’administration peut valoir décision implicite après un délai, permettant d’ouvrir un recours pour excès de pouvoir.

📝 Points essentiels

• Un acte administratif unilatéral doit manifester une volonté propre destinée à produire des effets de droit, et peut être contesté par recours s’il fait grief même sans être décisoire.
• Une circulaire est en principe non attaquable, mais une circulaire impérative devient un acte administratif faisant grief (CE Dame Duvignères 2002).
• Les lignes directrices peuvent être invoquées par l’administré dans un recours contre une décision individuelle, et l’administration ne peut justifier le non-respect que par une situation particulière ou un motif d’intérêt général.
• Depuis CE Gisti (2020), des documents de portée générale peuvent être déférés au juge pour excès de pouvoir s’ils ont des effets notables sur les droits ou situations d’autres personnes.
• Le silence gardé 2 mois vaut acceptation depuis CE Anglade (1864), mais la loi prévoit des exceptions où le silence vaut toujours rejet (notamment demandes de caractère réglementaire ou certaines demandes exclues par la réglementation).
• Pour les contrats administratifs, un recours pour excès de pouvoir n’est en principe plus recevable contre un acte détachable préalable au contrat (CE Ass. 4 avril 2014 Département du Tarn-et-Garonne).

💡 Astuce mémo

Grief ≠ toujours “décision” : certains textes (circulaires impératives, lignes directrices, documents de portée générale) peuvent être attaqués parce qu’ils produisent des effets sur les situations.

📖 9. Actes de gouvernement

🔑 Notions clés & Définitions

• Acte de gouvernement : Acte adopté par les plus hautes autorités de l’État qui participe à la fonction gouvernementale plutôt qu’à la fonction administrative et relève d’un régime particulier.
• Insusceptibilité de recours : Règle selon laquelle un acte de gouvernement n’est en principe pas contestable par un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.
• Rapports entre institutions : Domaine où certains actes pris par l’exécutif sont qualifiés d’actes de gouvernement et bénéficient de l’insusceptibilité de recours.
• Relations avec l’étranger : Domaine où des décisions liées à la diplomatie ou aux engagements internationaux sont qualifiées d’actes de gouvernement et échappent en principe au contrôle du juge administratif.

📝 Points essentiels

• Un acte de gouvernement est regardé comme insusceptible de recours car il se rapporte à la fonction gouvernementale plus politique, et non à la fonction administrative.
• Le critère du simple « motif politique » a été écarté par le Conseil d’État, qui ne l’abandonne pas pour autant comme explication : la qualification se fonde ensuite surtout sur le domaine concerné.
• Dans le domaine des rapports entre institutions, la décision de recourir à l’article 16 (CE Assemblée 1962 Rubin de Servens) et le décret de dissolution (exemple mentionné) ne peuvent faire l’objet d’un recours.
• Dans les relations entre la France et l’étranger, des décisions comme la reprise d’essais nucléaires peuvent relever de l’acte de gouvernement (exemple mentionné).
• Les actes juridictionnels sont exclus du champ des actes administratifs car ils participent à la fonction juridictionnelle, ce qui explique qu’ils ne soient pas soumis au même régime de contrôle.

💡 Astuce mémo

Acte de gouvernement = Gouvernement (politique) → pas de recours devant le juge administratif (insusceptible de REP).

📖 10. Régime de l’acte administratif unilatéral

🔑 Notions clés & Définitions

• Contradictoire L121-1 CRPA : Le principe du contradictoire impose que l’administré puisse présenter ses observations avant une mesure individuelle défavorable prise en considération de sa personne.
• Droit de la défense : Le droit de la défense regroupe les garanties procédurales renforcées offertes à l’administré lorsqu’une sanction administrative est envisagée.
• Formalités substantielles : Les formalités substantielles sont celles dont le non-respect peut entraîner l’annulation de l’acte car elles protègent des droits ou la régularité de la procédure.
• Formalités non substantielles : Les formalités non substantielles sont des exigences de forme dont la méconnaissance n’emporte pas nécessairement l’annulation de l’acte.

📝 Points essentiels

• Les mesures réglementaires ne sont pas soumises à l’obligation de motivation ni à la procédure contradictoire, comme les décisions répondant à une demande de l’administré.
• Le contradictoire porte sur la possibilité de présenter des observations par écrit et l’administration doit laisser un délai suffisant pour s’exprimer.
• L’administré peut demander à être entendu et présenter ses observations oralement, éventuellement avec l’assistance d’un conseil, sans obligation de convoquer une rencontre avec l’autorité décisionnaire.
• La sanction du non-respect du contradictoire est l’annulation possible par le juge, car il s’agit d’une formalité substantielle.
• Il existe des exceptions au contradictoire, notamment en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles rendant sa mise en œuvre incompatible avec l’ordre public ou certaines exigences procédurales spécifiques.

💡 Astuce mémo

Contradictoire : Écrit + Délai + (Oral avec conseil) ; pas forcément de rendez-vous, et l’oubli = annulation.

📅 Repères chronologiques

1. 1641Édit de Saint-Germain : interdiction faite aux corps judiciaires de connaître des affaires pouvant concerner l’État, l’administration et le gouvernement
2. 16 et 24 Aout 1790Loi du 16 et 24 Aout 1790 (séparation des fonctions judiciaires et administratives)
3. 24 mai 1872Loi du 24 mai 1872 : passage de la justice retenue à la justice déléguée
4. 13décembre 1889Arrêt Cadot : accès direct au Conseil d’État sans passer par le ministre
5. 26aout 1789Article 16 de la DDHC : protection des droits et séparation des pouvoirs
6. 9avril 1999Arrêt Chevrol-Benkaeddach : contrôle lié à l’avis du ministre des Affaires étrangères (au regard de l’art. 6 CEDH)
7. 9nov2006Arrêt Sacilor Lormines c/ France : garanties d’indépendance du Conseil d’État

📊 Tableaux de synthèse

Centralisation / Déconcentration / Décentralisation

Puissance publique / Service public (critères d’application)

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre dualisme juridictionnel (deux ordres de juridiction) et dualisme juridique (droit administratif autonome appliqué par le juge administratif).
2. Croire que l’édict de Saint-Germain 1641 garantit l’indépendance du juge administratif : il vise surtout l’interdiction faite au juge judiciaire de connaître de l’administration.
3. Assimiler automatiquement « service public » à « droit administratif » : le cours rappelle la rupture avec la distinction exclusif et la montée du critère de puissance publique (clause exorbitante).
4. Se tromper sur le principe du ministre-juge : Cadot (13décembre 1889) enterre la nécessité de saisir un ministre avant le Conseil d’État (sauf exception législative).
5. Mal comprendre les directives UE : jusqu’à l’évolution jurisprudentielle, elles ne sont pas invoquées contre une décision individuelle, puis peuvent l’être après conditions d’absence de transposition (Perreux).
6. Confondre circulaire et acte attaquable : en principe non attaquable, mais une circulaire « impérative » devient un acte administratif faisant grief (Duvignères).
7. Intervertir silence valant rejet et silence valant acceptation : le cours retient le renversement avec Anglade (2 mois = acceptation) puis les exceptions prévues par la loi.

✅ Checklist Examen

1. Expliquer le dualisme juridictionnel (2 ordres de juridiction) et le dualisme juridique (2 droits distincts) ainsi que leur lien avec la séparation des pouvoirs.
2. Citer les étapes majeures de la naissance du juge administratif : Conseil d’État (1799/justice retenue), loi du 24 mai 1872, Cadot (13décembre 1889).
3. Décrire la consécration constitutionnelle de l’indépendance du juge administratif à partir des décisions invoquées (art. 64 + principes fondamentaux reconnus).
4. Définir puissance publique et service public et préciser que la jurisprudence ne se réduit jamais à un seul critère (recoupement ou alternative).
5. Expliquer pourquoi la clause exorbitante du droit commun peut conduire à l’application du droit administratif même sans service public (CE 1912).
6. Présenter la distinction service public administratif vs SPIC (TC 22 janvier 1921, SCOA) et la conséquence sur l’application du droit privé.
7. Expliquer le « faisceau d’indices » pour qualifier une personne morale de droit public quand la loi est muette, puis en donner 3 exemples d’indices cités.
8. Maîtriser les effets juridiques liés aux personnes morales de droit public : biens insaisissables, État exécutoire, prescription quadriennale, interdiction de faillite/liquidation (dans le cours).
9. Rappeler les 3 modalités d’organisation territoriale (centralisation, déconcentration, décentralisation) et une date/loi par étape (au moins 2).
10. Décrire les garanties du juge administratif : indépendance + impartialité (subjective/objective) et la théorie des apparences (avec au moins un arrêt CEDH cité).
11. Expliquer la répartition de compétence entre juges (compétence suit le fond, matières réservées par nature au juge judiciaire, et voie de fait resserrée avec Bergoend).
12. Maîtriser les sources internes : bloc de constitutionnalité, écran législatif (Arrighi + Quintin), PGD (Dame Lamotte), et le contrôle des règlements autonomes (art. 37).
13. Expliquer l’applicabilité/invocabilité en droit international et européen : ratification/publication/réciprocité (art. 55), effet direct des directives (conditions) et primauté avec identité constitutionnelle (Arcelor).
14. Classer les actes administratifs unilatéraux : définition, documents faisant grief, circulaires impératives vs non impératives, lignes directrices, et silence valant décision (Anglade + exceptions).