Fiche de révision : Recours administratifs et police

📋 Plan du Cours

1. Administration et intérêt général
2. Service public et puissance publique
3. Formation de la justice administrative
4. Compétence administrative et droit applicable
5. Tribunal des conflits
6. Conflits négatifs et juge du fond
7. Privilèges contentieux de l’administration
8. Recours administratifs et moyens de légalité
9. Distinction police administrative et judiciaire
10. Ordre public général et spécial
11. Compétence des autorités de police
12. Titulaires des pouvoirs de police
13. Concours des compétences de police
14. Adoption des mesures de police
15. Définition du service public
16. Catégories de services publics
17. Organisation des services publics
18. Création et organisation des services publics

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790La loi pose que les fonctions judiciaires sont distinctes et séparées des fonctions administratives et interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations administratives.
2. 24 mai 1872La loi instaure la justice administrative déléguée, permettant aux juges administratifs de décider souverainement et indépendamment.
3. 8 février 1873L’arrêt TC, Blanco affirme que la responsabilité de l’État pour les dommages causés par les personnes employées dans un service public relève d’une responsabilité spéciale et du juge administratif, à l’exclusion du Code civil. — Tribunal des conflits, 1873
4. 13 décembre 1889L’arrêt CE, Cadot met fin à la théorie du ministre-juge et reconnaît la compétence du Conseil d’État comme juge de premier et dernier ressort.
5. 18 juillet 1912L’arrêt CE, Société des granits porphyroïdes des Vosges, retient la clause exorbitante du droit commun comme critère d’administrativité d’un contrat. — Conseil d’État, 1912
6. 22 janvier 1921L’arrêt TC, Société commerciale de l’Ouest Africain, dit Bac d’Eloka, distingue les services publics administratifs des services publics industriels et commerciaux, ces derniers étant largement soumis au droit privé. — Tribunal des conflits, Société commerciale de l’Ouest Africain dit « Bac d’Eloka », 1921
7. 1953Les tribunaux administratifs deviennent les juridictions compétentes en premier ressort pour le contentieux administratif général, tandis que le Conseil d’État redevient principalement juge d’appel.
8. 31 décembre 1987La loi crée les cours administratives d’appel, après quoi le Conseil d’État devient principalement juge de cassation, tout en conservant certaines compétences en premier et dernier ressort.

📖 1. Administration et intérêt général

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Droit destiné à organiser le fonctionnement de l’administration et la poursuite de l’intérêt général.

★ À maîtriser

📌 L’approche organique identifie l’administration par les institutions qui administrent, tandis que l’approche matérielle l’identifie par les activités administratives et la poursuite de l’intérêt général.

📌 Le droit administratif cherche un équilibre entre la préservation des activités d’intérêt général et la protection des droits des administrés.

Compléments

• Un contrat administratif peut être résilié unilatéralement par l’administration, même en l’absence de faute du cocontractant, afin de permettre la poursuite de l’intérêt général.

💡 Astuce mémo

Intérêt général contre intérêts particuliers, puis équilibre entre les deux

📖 2. Service public et puissance publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Mission d’intérêt général assurée par une personne publique ou par une personne privée sous le contrôle d’une personne publique, à l’aide de prérogatives de puissance publique.
• Puissance publique : Pouvoir juridique exorbitant de celui dont disposent les particuliers, détenu par des personnes publiques ou par des personnes privées sous le contrôle d’une personne publique.

📝 Points essentiels

• L’école du service public, menée par Léon Duguit et ses disciples de l’école de Bordeaux, considère que l’existence d’un service public justifie l’application des règles administratives.

💡 Astuce mémo

Service public = mission ; puissance publique = pouvoir exorbitant

📖 3. Formation de la justice administrative

📝 Points essentiels

• La Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État et la loi du 28 pluviôse an VIII crée les conseils de préfecture, qui peuvent résoudre certains litiges administratifs tout en conservant une fonction de conseil.

💡 Astuce mémo

1790 séparation, Consulat conseils, 1872 justice déléguée, 1889 Cadot

📖 4. Compétence administrative et droit applicable

★ À maîtriser

📌 En principe, la compétence juridictionnelle détermine le droit applicable : le juge administratif applique le droit administratif et le juge judiciaire applique le droit privé, mais chacun peut exceptionnellement appliquer le droit de l’autre ordre.

📌 Le Conseil constitutionnel reconnaît comme principe fondamental reconnu par les lois de la République la compétence de dernier ressort de la juridiction administrative pour annuler ou réformer les actes pris dans l’exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exécutives et les organismes placés sous leur contrôle. — Conseil de la concurrence, 23 janvier 1987

Compléments

• Dans l’arrêt CE, Société Million et Marais du 3 novembre 1997, le juge administratif applique le droit de la concurrence aux personnes publiques. — Conseil d’État

• Dans l’arrêt Cass. civ., Trésor Public c. Giry du 23 novembre 1956, la Cour de cassation applique la responsabilité administrative à un collaborateur occasionnel du service public de la justice judiciaire.

💡 Astuce mémo

Compétence juridictionnelle → droit applicable, avec des exceptions

📖 5. Tribunal des conflits

🔑 Notions clés & Définitions

• Tribunal des conflits : Le Tribunal des conflits est une juridiction paritaire composée de quatre magistrats de la Cour de cassation et de quatre conseillers d’État, chargée de trancher les conflits de compétence entre les deux ordres juridictionnels.
• Conflit positif : Contestation par l’administration de la compétence du juge judiciaire afin de faire reconnaître la compétence du juge administratif.

★ À maîtriser

📌 Le conflit négatif existe lorsque deux juridictions appartenant à des ordres différents se déclarent successivement incompétentes pour un litige présentant une identité de parties, de cause et d’objet.

• 🔄 Dans un conflit positif, la procédure suit trois étapes:
  1. Le préfet adresse un déclinatoire de compétence au juge judiciaire
  2. Le préfet peut prendre un arrêté de conflit dans les quinze jours suivant le rejet du déclinatoire
  3. Le Tribunal des conflits statue sur la compétence

Compléments

📌 Depuis la loi de 1932, le Tribunal des conflits peut exceptionnellement statuer au fond pour réparer un déni de justice résultant de décisions contradictoires des deux ordres juridictionnels.

💡 Astuce mémo

Conflit positif : l’administration revendique le juge administratif ; conflit négatif : les deux ordres se déclarent incompétents

📖 6. Conflits négatifs et juge du fond

★ À maîtriser

📌 Pour qu’un conflit négatif puisse être soumis au Tribunal des conflits, le litige doit présenter une identité de parties, de cause et d’objet, puis l’une des parties doit saisir le Tribunal après la seconde déclaration d’incompétence.

• Depuis la loi de 1932, le Tribunal des conflits peut exceptionnellement statuer au fond afin de remédier à un déni de justice résultant de décisions contradictoires rendues par les deux ordres de juridiction.

Compléments

• Dans la procédure de prévention du conflit négatif, lorsque la première déclaration d’incompétence est devenue définitive, la juridiction du second ordre saisie ne peut pas se déclarer immédiatement incompétente.

• En cas de déni de justice, le requérant doit saisir le Tribunal des conflits dans les deux mois suivant le jour où le second jugement, qui cristallise le déni, est devenu définitif.

• Depuis la loi du 16 février 2015, une action en responsabilité contre l’État peut être portée devant le Tribunal des conflits lorsque la durée excessive d’un procès résulte du partage de compétence entre les deux ordres juridictionnels.

💡 Astuce mémo

Même partie, même cause, même objet : les trois identités du conflit négatif

📖 7. Privilèges contentieux de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Privilège du préalable : Possibilité pour l’administration de rendre ses décisions exécutoires sans saisir préalablement le juge afin de modifier la situation juridique d’un administré

★ À maîtriser

• L’exécution forcée est possible dans trois hypothèses:
  • la loi la prévoit
  • il y a urgence
  • l’administration ne dispose d’aucun autre moyen juridique

📌 Les recours administratifs ne sont en principe pas suspensifs, de sorte que l’acte administratif continue à produire ses effets pendant l’instance.

📌 Depuis la loi du 8 février 1995, le juge administratif peut, à la demande du requérant et après l’annulation d’un acte, enjoindre à l’administration de prendre une mesure d’exécution ou une nouvelle décision consécutive à l’annulation.

Compléments

📌 Les biens publics sont insaisissables, ce qui interdit de les saisir pour contraindre l’administration à exécuter une décision de justice.

💡 Astuce mémo

Administration défenderesse privilégiée, administré requérant exposé

📖 8. Recours administratifs et moyens de légalité

★ À maîtriser

📌 Le recours pour excès de pouvoir vise uniquement l’annulation d’un acte administratif unilatéral, tandis que le plein contentieux objectif permet au juge de réformer ou d’annuler l’acte administratif.

📌 Le juge du recours pour excès de pouvoir apprécie la légalité de l’acte à la date où celui-ci a été pris et l’annulation produit en principe un effet rétroactif, l’acte étant réputé n’avoir jamais existé dans l’ordre juridique.

• Les moyens de légalité sont:

  • l’incompétence
  • le vice de forme
  • le vice de procédure
  • le but de l’acte
  • les règles relatives au contenu de l’acte
  • les motifs de l’acte

• Le plein contentieux objectif concerne notamment les actes administratifs à portée purement financière et les sanctions administratives, pour lesquels le juge peut annuler ou modifier l’acte et statue selon le droit et les faits à la date du jugement.

• Par voie d’exception, le requérant conteste la légalité de la norme qui sert de fondement à l’acte attaqué, puis l’illégalité de cette norme prive l’acte de base légale et entraîne son illégalité par voie de conséquence.

Compléments

📌 Le plein contentieux subjectif vise à défendre les droits subjectifs du requérant, notamment ses droits comme partie à un contrat administratif ou son droit à indemnisation.

• Le contentieux administratif comprend le contentieux de l’annulation, le contentieux de pleine juridiction, le contentieux de l’interprétation et le contentieux de la répression.

• L’arrêt CE, ass., 17 février 1950, Ministre de l’Agriculture c/ dame Lamotte reconnaît que tout acte administratif faisant grief peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

💡 Astuce mémo

REP annule, PCO réforme, PCS protège un droit subjectif

📖 9. Distinction police administrative et judiciaire

★ À maîtriser

• La police administrative a une finalité préventive de protection de l’ordre public, tandis que la police judiciaire a une finalité répressive de constatation d’une infraction déterminée et de recherche de ses auteurs.

• Les ordres de police administrative émanent notamment du préfet ou du maire et relèvent du juge administratif, tandis que la police judiciaire agit sous l’autorité du procureur de la République ou du juge d’instruction et relève du juge judiciaire.

• La distinction entre police administrative et police judiciaire repose sur le critère finaliste, qui recherche l’intention poursuivie par la mesure ou l’opération de police plutôt que la qualité des agents intervenants.

Compléments

📌 Dans une opération successive, lorsqu’une opération de police administrative se transforme en opération de police judiciaire, le juge recherche l’opération dominante afin d’appliquer le régime juridique correspondant.

📌 L’usage des pouvoirs de police judiciaire à des fins de police administrative constitue un détournement de pouvoir.

• Dans une opération simultanée de police administrative et judiciaire, le juge découpe l’opération en opérations distinctes et applique à chacune le régime correspondant à sa finalité.

💡 Astuce mémo

Finalité préventive → police administrative ; infraction déterminée → police judiciaire

📖 10. Ordre public général et spécial

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public traditionnel : Ordre public matériel et extérieur composé de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques
• Police administrative spéciale : Police créée par la loi, qui peut lui attribuer une finalité particulière, désigner ses autorités, fixer une procédure et déterminer le contenu de leurs pouvoirs

★ À maîtriser

📌 La moralité publique peut constituer une composante autonome de l’ordre public, mais une mesure de police fondée sur elle doit être justifiée par des circonstances locales particulières.

📌 La dignité de la personne humaine est une composante de l’ordre public qui peut justifier une mesure de police même en l’absence de circonstances locales particulières.

Compléments

• La sécurité publique protège les personnes et les biens contre les atteintes causées par d’autres personnes ou par des événements naturels, notamment par la réglementation de la circulation et la lutte contre les incendies.

• La salubrité publique protège les individus contre les atteintes à l’hygiène ou à la santé, notamment les pollutions, les épidémies, les produits dangereux et les activités insalubres.

• La tranquillité publique vise à prévenir les gênes et atteintes telles que les nuisances sonores ou olfactives, les attroupements, les rassemblements sauvages et la mendicité agressive.

💡 Astuce mémo

STT : sécurité, tranquillité, salubrité

📖 11. Compétence des autorités de police

📝 Points essentiels

📌 L’exercice normatif de la police administrative ne peut pas être délégué contractuellement à une personne privée, mais des tâches matérielles d’exécution peuvent lui être confiées.

• Les titulaires de la police administrative générale sont:

  • le Premier ministre au niveau national
  • le préfet au niveau départemental
  • le maire au niveau communal

• Sous la Ve République, le Premier ministre détient le pouvoir national de police administrative générale en tant que titulaire du pouvoir réglementaire général d’application des lois.

💡 Astuce mémo

National : Premier ministre ; départemental : préfet ; communal : maire

📖 12. Titulaires des pouvoirs de police

★ À maîtriser

• La police administrative générale s’exerce à trois échelles : nationale par le Premier ministre, départementale par le préfet et communale par le maire.

• Le maire exerce la police administrative générale au nom de la commune, tandis que le préfet exerce ses pouvoirs de police au nom de l’État.

• Le pouvoir de police administrative générale du Premier ministre peut intervenir dans un domaine relevant de la loi si le législateur n’a pas encore exercé sa compétence, mais il doit respecter la loi préexistante lorsque celle-ci existe.

• En cas de carence du maire: le préfet met le maire en demeure, si la carence persiste, le préfet se substitue au maire, le préfet agit au nom de la commune

• L’arrêt CE, 8 août 1919, Labonne a reconnu un pouvoir national de police administrative générale au détenteur du pouvoir réglementaire général d’exécution des lois, d’abord le Président de la République sous la IIIe République.

• Sous la IVe République, l’arrêt CE Ass., 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas a transféré le pouvoir national de police administrative générale au Président du Conseil, puis sous la Ve République ce pouvoir appartient au Premier ministre.

• Le préfet intervient notamment pour: le plan ORSEC, les réquisitions de biens ou de personnes, certaines interdictions de déplacements nocturnes de mineurs

Compléments

• Les polices spéciales peuvent être exercées au niveau national, conjointement aux niveaux national et local, ou uniquement au niveau local.

💡 Astuce mémo

National : Premier ministre → départemental : préfet → communal : maire

📖 13. Concours des compétences de police

★ À maîtriser

📌 Lorsqu’une autorité de police administrative générale supérieure a déjà agi, l’autorité inférieure ne peut en principe intervenir que pour durcir la mesure, à condition que ce durcissement soit justifié par des circonstances locales particulières.

📌 En cas de concours entre police administrative générale et police administrative spéciale, la police spéciale prime lorsque la loi ou son interprétation exclut le concours, notamment lorsque son objet et ses modalités sont définis avec une précision particulière.

• L’arrêt CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains reconnaît au maire la possibilité de durcir une mesure de police supérieure en présence de circonstances locales particulières.

• L’arrêt CE Sect., 18 décembre 1959, Société les Films Lutétia admet qu’en cas de concours autorisé entre police spéciale et police générale, l’autorité de police générale ne peut prendre qu’une mesure plus restrictive, justifiée par des circonstances locales.

Compléments

📌 Lorsque la même autorité détient une police générale et une police spéciale, elle doit en principe utiliser la police spéciale et ne peut recourir à la police générale qu’en cas d’urgence.

📌 Entre plusieurs polices administratives spéciales, le principe d’indépendance des législations permet à chacune de s’appliquer pour l’objet précis qui lui est attribué, sauf lorsque les textes organisent une unification des mesures.

💡 Astuce mémo

Le spécial prime sur le général ; le général inférieur ne fait que durcir

📖 14. Adoption des mesures de police

★ À maîtriser

• Pour une police administrative spéciale, la loi fixe les conditions et les limites de l’intervention, tandis que le juge vérifie la conformité de la mesure à ces conditions et peut exercer un contrôle de proportionnalité.

• Selon l’arrêt CE, 23 octobre 1959, Doublet, l’autorité de police doit prendre une mesure initiale lorsqu’il existe un péril suffisamment grave résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public et que cette mesure est indispensable pour y mettre fin.

• L’autorité de police doit prendre les mesures nécessaires à l’effectivité d’une réglementation de police déjà édictée par elle-même ou par une autorité supérieure, conformément à l’arrêt CE Sect., 14 décembre 1962, Doublet.

• Les autorités de police administrative générale ne peuvent pas soumettre une activité à une autorisation préalable, sauf notamment pour une activité privée exercée de manière continue sur le domaine public ou en cas de nécessité absolue justifiant une interdiction.

• La mesure de police générale est appréciée in concreto au regard des éléments dont l’autorité disposait au moment de sa décision, et elle ne peut être maintenue si l’une des conditions de nécessité, d’adaptation ou de proportionnalité disparaît.

• Une mesure de police administrative générale doit satisfaire au triple-test : elle doit être nécessaire, adaptée et proportionnée.

Compléments

📌 L’autorité de police ne peut pas imposer aux administrés les moyens précis d’exécuter une mesure de police, sauf lorsqu’il n’existe qu’un seul moyen de s’y conformer.

💡 Astuce mémo

Péril grave et mesure indispensable → obligation d’agir

📖 15. Définition du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité d’intérêt général prise en charge ou contrôlée par une personne publique, éventuellement avec des prérogatives de puissance publique.

📝 Points essentiels

📌 Une personne privée peut gérer une activité d’intérêt général et constituer un service public si elle agit sous le contrôle d’une personne publique, conformément à l’arrêt CE Ass., 13 mai 1938, Caisse primaire assurance et protection.

📌 Depuis l’arrêt CE Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, une activité gérée par une personne privée peut être qualifiée de service public sans prérogatives de puissance publique lorsque son intérêt général, sa création, son organisation, son fonctionnement, ses obligations et le contrôle de ses objectifs le justifient.

• Selon l’arrêt CE Sect., 28 juin 1963, Narcy, la qualification de service public repose classiquement sur une mission d’intérêt général, le contrôle d’une personne publique et l’exercice de prérogatives de puissance publique.

💡 Astuce mémo

IG + personne publique + PPP : les trois critères de Narcy

📖 16. Catégories de services publics

★ À maîtriser

📌 Les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux se distinguent principalement par leur objet, leur financement et leurs modalités de fonctionnement.

Compléments

📌 Les services publics marchands ont un objet économique, tandis que les missions essentielles de l’État sont dépourvues d’objet économique au sens du droit de l’Union.

📌 Les critères de distinction entre SPA et SPIC ne sont pas nécessairement cumulatifs : le juge peut qualifier un service sur la base du seul critère de l’objet, comme pour la distribution d’eau potable dans l’arrêt TC, 21 mars 2005, Mme Alberti-Scott.

• Selon l’avis CE, 10 avril 1992, SARL Hoffmiller, la taxe constitue un élément de financement d’un SPA, tandis que la redevance constitue un élément de financement d’un SPIC.

💡 Astuce mémo

SPA et SPIC se distinguent par l’objet, le financement et le fonctionnement

📖 17. Organisation des services publics

📝 Points essentiels

📌 Le chef de service dispose d’un pouvoir réglementaire pour prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous ses ordres, conformément à l’arrêt CE Sect., 7 février 1936, Jamart.

📌 Lorsqu’un établissement public est qualifié d’EPIC par la loi, le juge réserve en principe au juge administratif les missions qui relèvent par nature de l’État, notamment la réglementation, la police et le contrôle traduisant l’exercice de prérogatives de puissance publique.

📖 18. Création et organisation des services publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Acte administratif unilatéral : Acte de droit public relatif à l’exercice de fonctions administratives et adopté unilatéralement par une personne publique ou, dans certains cas, par une personne privée chargée d’un service public.

📝 Points essentiels

• Les services publics peuvent être obligatoires, facultatifs ou interdits selon les règles applicables à leur création.

• La gestion publique d’un service public peut prendre la forme d’une régie directe ou d’un établissement public, tandis que la gestion privée peut résulter d’une habilitation unilatérale ou d’une dévolution contractuelle.

• Une différence de traitement entre usagers du service public est possible lorsqu’elle résulte de la loi, d’une différence de situation ou d’un motif d’intérêt général. — CE, sect., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques

• Les services publics administratifs sont principalement soumis au droit public, tandis que les services publics industriels et commerciaux sont principalement soumis au droit privé. — TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain

• Les actes de gouvernement concernent notamment les relations entre pouvoirs publics constitutionnels ou la conduite des relations internationales, tandis que les actes administratifs peuvent être contestés devant le juge administratif. — CE, 19 février 1875, Prince Napoléon

• La création d’un service public national relève de l’autorité compétente de l’État, tandis que la création d’un service public local relève de la collectivité territoriale compétente.

• En cas de carence de l’initiative privée dans une activité commerciale, une personne publique peut intervenir économiquement et ériger cette activité en service public, comme l’illustrent les décisions Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers et Ordre des avocats à la Cour d’appel de Paris. — CE, sect., 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers

• Le principe de continuité du service public a une valeur constitutionnelle et constitue également un principe général du droit.

• Le droit de grève des fonctionnaires est reconnu sous réserve des exigences inhérentes à la continuité du service public. — CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene

• La neutralité du service public, corollaire du principe d’égalité, interdit d’établir des différences de situation fondées sur certains critères, notamment religieux ou politiques.

• Les administrés ne disposent pas d’un droit au maintien d’un service public, mais peuvent exiger le maintien des services publics obligatoires et un accès normal au service.

• Les services publics marchands doivent fonctionner dans le respect du droit de la concurrence, y compris pour les actes administratifs relatifs à leur organisation et à leur fonctionnement. — CE Ass., 31 mai 2006, Ordre des avocats à la Cour d’appel de Paris

• Une personne privée gestionnaire d’un service public administratif peut édicter des actes administratifs unilatéraux lorsqu’elle exerce des prérogatives de puissance publique. — CE, 31 juillet 1942, Monpeurt

• Les principes généraux de fonctionnement des services publics s’appliquent à tous les services publics, y compris ceux qui sont gérés par une personne privée. — Cass. soc., 19 mars 2013, Mme Abibouraguimane c/ CPAM de Seine-Saint-Denis

• Dans un SPIC, le directeur est placé dans une situation légale et réglementaire, tandis que l’usager se trouve en principe dans une situation contractuelle de droit privé, même lorsque le service est assuré par une personne publique.

💡 Astuce mémo

Gestion publique par régie ou établissement, gestion privée par habilitation ou contrat

📊 Tableaux de synthèse

Organisation de la justice administrative

REP et plein contentieux objectif