Fiche de révision : Action publique environnementale

📋 Plan du Cours

1. Problèmes publics et action publique
2. Instruments économiques environnementaux
3. Acteurs et règlement REACH
4. Lobbying autour du règlement REACH
5. Les échelles de l’action environnementale
6. Réglementer les externalités négatives
7. Réglementation environnementale
8. Taxation et justice sociale
9. Subventions aux énergies renouvelables
10. Normes et taxe carbone
11. Marché européen des quotas carbone
12. Inégalités de développement et accord de Paris
13. Objectifs climatiques de l’accord de Paris
14. Financement climatique et équité
15. Passager clandestin et bien commun climatique

📅 Repères chronologiques

1. 1985Le protocole de Montréal a interdit l’utilisation des gaz CFC dans la fabrication de produits industriels nécessitant un gaz propulseur afin de lutter contre la destruction de la couche d’ozone.
2. 1988L’Organisation des Nations unies crée le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC).
3. 1997Le protocole de Kyoto et l’accord de Paris ont fixé des objectifs globaux de réduction des gaz à effet de serre, après avoir été favorisés par le rôle du GIEC.
4. juillet 2003Le président du CEFIC, Eggert Voscereau, vice-président de BASF, avertit que REACH risque de « désindustrialiser l’Europe ».
5. septembre 2003Gerhard Schröder, Tony Blair et Jacques Chirac demandent dans une lettre à Romano Prodi de ne pas mettre en péril la compétitivité internationale de l’industrie chimique européenne.
6. novembre 2004Sous la Commission Barroso, le dossier REACH passe de la direction générale « Environnement » à la direction générale « Entreprises et industrie », dirigée par Günter Verheugen.
7. 2005L’Union européenne a lancé un marché de quotas d’émissions pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, dans le prolongement des accords de Kyoto.
8. septembre 2005Greenpeace et les Amis de la Terre révèlent un document de la Commission européenne favorable à une réduction des obligations des entreprises de fournir des informations sur les produits chimiques visés par REACH.
9. décembre 2015Près de 200 chefs d’État et de gouvernement se sont engagés à Paris à contenir le réchauffement climatique nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels d’ici à 2100.

📖 1. Problèmes publics et action publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Problèmes publics : Les problèmes perçus comme nécessitant l’intervention des pouvoirs publics.
• Agenda politique : L’ensemble des problèmes faisant l’objet d’un traitement par les pouvoirs publics.
• Action publique : Les actions des pouvoirs publics, telles que les lois, les réglementations, les discours ou les campagnes de communication, visant à traiter les problèmes inscrits à l’agenda politique.
• Externalité négative : Une conséquence néfaste de l’activité d’un agent économique sur le bien-être d’un autre agent, sans compensation versée par le premier au second.
• Pouvoirs publics : Les services chargés du gouvernement et de l’administration d’un État ou d’une collectivité locale ou territoriale.

★ À maîtriser

• Les questions environnementales sont construites comme des problèmes publics et mises à l’agenda par des acteurs tels que les pouvoirs publics, les ONG, les entreprises, les experts, les partis et les mouvements citoyens, qui entretiennent des relations de coopération et de conflit.

Compléments

• L’action publique pour l’environnement mobilise plusieurs échelles :
  • locale
  • nationale
  • européenne
  • mondiale

📖 2. Instruments économiques environnementaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Réglementation environnementale : Un ensemble de normes édictées par les pouvoirs publics et devant être respectées par les agents économiques, notamment sur l’utilisation de produits ou de procédés de production, le niveau de pollution et la qualité des produits.
• Marché de quotas d’émission : Un marché qui permet aux entreprises d’échanger des permis d’émission de gaz à effet de serre attribués par les pouvoirs publics.
• Taxation : Un procédé par lequel les pouvoirs publics fixent un prélèvement obligatoire sur une opération économique.
• Subvention : Une aide monétaire accordée par les pouvoirs publics à un ou plusieurs agents économiques.

📖 3. Acteurs et règlement REACH

🔑 Notions clés & Définitions

• Biens communs environnementaux : Des biens non excluables, car on ne peut empêcher un passager clandestin de les utiliser, et rivaux, car leur consommation par une personne diminue les quantités ou la qualité disponibles pour les autres.
• Passager clandestin : Un acteur économique qui espère obtenir les gains d’une action collective sans en avoir supporté les coûts.
• Développement économique : L’ensemble des changements structurels permettant l’amélioration du niveau de vie et des conditions de vie d’une population.
• Organisation non gouvernementale : Une organisation internationale à but non lucratif, indépendante des pouvoirs publics, qui se mobilise pour défendre une cause d’intérêt général.

★ À maîtriser

• Le règlement REACH, adopté par le Parlement européen en décembre 2006, vise à identifier et à éliminer progressivement les produits chimiques les plus nocifs dans les pays de l’Union européenne.

• REACH prévoit une inversion de la charge de la preuve : l’industrie doit démontrer que les produits chimiques ne sont pas dangereux pour la santé et les substituer par des substances moins nocives si nécessaire.

• L’industrie chimique européenne a tenté de réduire l’ambition de REACH, tandis que des associations de défense de l’environnement et des ONG, dont Greenpeace, ont exercé un lobbying en faveur de la protection de l’environnement.

Compléments

• L’ambition initiale de REACH, affichée dès 1998 par le Conseil européen des ministres de l’Environnement, était de réguler 100 000 produits chimiques enregistrés en Europe et de répertorier, tester puis autoriser ou non 30 000 substances produites ou importées dans l’Union à plus d’une tonne par an.

• Le Conseil européen de l’industrie chimique (CEFIC), présidé par BASF, l’Association de l’industrie chimique allemande (VCI) et BUSINESSEUROPE représentaient des intérêts de l’industrie dans les débats sur REACH.

• En 2003, à la demande du WWF, la commissaire européenne à l’environnement Margot Wallström a joint à sa proposition de réglementation REACH une analyse sanguine révélant 28 substances chimiques, dont le DDT et les PCB, produits présentés comme interdits depuis 1978.

💡 Astuce mémo

L’industrie cherche à limiter REACH, tandis que les ONG et associations environnementales poussent à protéger la santé.

📖 4. Lobbying autour du règlement REACH

★ À maîtriser

• Une étude conduite en 2003 par Mercer Management Consulting pour l’Union des industries chimiques françaises (UIC) prévoit une baisse de 1,6 % du PIB français, soit une perte de 28 milliards d’euros, en raison de REACH.

• La Commission européenne estime le coût total de REACH pour l’industrie chimique entre 2 et 5 milliards d’euros, soit 0,02 % de son chiffre d’affaires.

• Une étude financée par la Commission européenne estime les bénéfices sanitaires de REACH à 50 milliards d’euros sur trente ans et ses bénéfices pour l’environnement à 95 milliards d’euros.

Compléments

• Un rapport de la Confédération de l’industrie allemande (BDI) estime que REACH entraînerait une perte de plus de 2,3 millions d’emplois en Allemagne.

💡 Astuce mémo

Coût industriel annoncé contre bénéfices sanitaires et environnementaux estimés

📖 5. Les échelles de l’action environnementale

★ À maîtriser

• L’action publique environnementale se déploie aux échelles locale, nationale, européenne et mondiale, et son efficacité dépend du choix de l’échelon pertinent ou de l’articulation entre ces échelons.

• Le climat étant un bien commun mondial, l’échelon international est indispensable pour organiser l’expertise et les négociations climatiques.

Compléments

• La mise en œuvre concrète des engagements climatiques peut relever du niveau européen, notamment par un marché des quotas, ou du niveau national, par des taxes et des réglementations.

• Les régions, les départements ou les communes peuvent être mieux placés que l’État pour organiser des transports en commun réduisant les déplacements en véhicules individuels.

📖 6. Réglementer les externalités négatives

🔑 Notions clés & Définitions

• Externalité négative : Effet dommageable d’une activité, tel que les rejets de gaz à effet de serre, dont les responsables ne paient pas le coût social.

★ À maîtriser

• La combustion de gaz, de pétrole et de charbon rejette du CO₂, accroît la teneur en carbone de l’atmosphère et dégrade progressivement l’équilibre climatique.

• Lorsque les responsables d’une pollution ne paient pas son coût social, l’absence de prix à payer ne les incite pas à réduire leur activité polluante et le marché ne joue pas son rôle régulateur.

📌 En situation de défaillance du marché due à une externalité négative, les pouvoirs publics doivent intervenir pour empêcher que la situation ne se dégrade.

Compléments

• Le recours à la contrainte est un mode classique d’intervention publique qui prend la forme de réglementations ou de normes techniques.

• Les réglementations et normes environnementales peuvent : interdire certains produits, limiter les émissions des automobiles, imposer des normes thermiques plus strictes dans le bâtiment

💡 Astuce mémo

Pollution sans coût payé → défaillance du marché → intervention publique

📖 7. Réglementation environnementale

★ À maîtriser

• La réglementation peut supprimer efficacement la source d’une nuisance environnementale, mais elle n’incite pas les agents à polluer moins que le seuil réglementaire.

Compléments

• Après l’interdiction des CFC, la couche d’ozone devrait se régénérer totalement d’ici à cinquante ans.

• La réglementation environnementale peut : interdire des produits polluants, encadrer des procédés de production, fixer des seuils de pollution à ne pas dépasser, exiger un niveau de qualité pour certains produits

• Les coûts de contrôle de la réglementation peuvent être élevés, et les coûts de remplacement des produits ou procédés réglementés peuvent peser davantage sur les ménages modestes.

• Des normes d’efficacité énergétique peuvent provoquer un effet rebond lorsque les agents intensifient l’usage d’un bien devenu plus économe en énergie.

📖 8. Taxation et justice sociale

🔑 Notions clés & Définitions

• Taxation : Applique le principe du pollueur-payeur en faisant supporter à chaque agent le coût social de son activité néfaste afin d’inciter à modifier son comportement.

★ À maîtriser

• En France, la taxe carbone sur la consommation d’énergies fossiles émettrices de gaz à effet de serre est passée de 7 € en 2014 à près de 45 € en 2019.

📌 Une taxe carbone est régressive lorsqu’elle frappe proportionnellement davantage les ménages modestes.

Compléments

• La hausse programmée de la taxe carbone française a été interrompue à la suite du mouvement des gilets jaunes.

• Les recettes de la taxe carbone peuvent en théorie financer la transition énergétique ou être redistribuées aux ménages pauvres, mais la mise en œuvre de ces principes est souvent partielle et peut fragiliser la légitimité de la taxe.

• Une taxe ne détermine pas le niveau de pollution qui sera atteint, et la réduction des émissions peut nécessiter une hausse susceptible de ne pas être acceptée socialement.

💡 Astuce mémo

Taxe carbone → coût social supporté par le pollueur

📖 9. Subventions aux énergies renouvelables

★ À maîtriser

• Les subventions peuvent développer un marché naissant jusqu’à une taille suffisante pour réaliser des économies d’échelle et réduire les coûts de production des énergies renouvelables.

Compléments

• Les objectifs contraignants de l’Union européenne prévoyaient une part de 20 % d’énergies renouvelables dans le mix énergétique en 2020.

• Dans les données citées, l’éolien coûte 82 euros par MWh, le solaire photovoltaïque plus de 200 euros par MWh, le nucléaire historique 42 euros par MWh et le prix moyen de l’électricité sur le marché entre 45 et 50 euros par MWh. - Gay, Aurélien, et Marc Glita, Réseaux et subventions : les pièges cachés des énergies intermittentes, 2013

• Le dispositif décrit garantit à un producteur éolien le rachat de toute son électricité à 82 euros par MWh pendant 15 ans, sans contrainte de volume. - Gay, Aurélien, et Marc Glita, Réseaux et subventions : les pièges cachés des énergies intermittentes, 2013

• Le surcoût des tarifs de rachat de l’électricité renouvelable est répercuté sur les factures des consommateurs par la CSPE, la Contribution au service public de l’électricité. - Gay, Aurélien, et Marc Glita, Réseaux et subventions : les pièges cachés des énergies intermittentes, 2013

• Les subventions peuvent coûter aux consommateurs et conduire les pouvoirs publics à soutenir des secteurs peu pertinents ou qui auraient investi sans aide publique.

📖 10. Normes et taxe carbone

🔑 Notions clés & Définitions

• Effet rebond : Stefan Ambec et Claude Crampes, Éviter la taxe carbone à tout prix, 30/03/2020 - Réduction de pollution moindre que prévu lorsqu’une amélioration de l’efficacité énergétique entraîne une hausse de l’usage.

★ À maîtriser

📌 Un standard technologique réglemente les caractéristiques du produit, tandis qu’une taxe carbone peut inciter les usagers à modifier leur comportement d’utilisation.

• L’étude sur le bonus-malus automobile en France conclut que la mesure a orienté les achats vers des voitures plus sobres, mais que l’augmentation des kilomètres parcourus a conduit à une hausse d’environ 9 % des émissions du secteur automobile. - Stefan Ambec et Claude Crampes, Éviter la taxe carbone à tout prix, 30/03/2020

📌 La taxe carbone sur le carburant agit sur l’achat des voitures et leur usage en incitant à rouler moins, tandis qu’un standard technologique agit sur les caractéristiques des véhicules sans contrôler leur usage. - Stefan Ambec et Claude Crampes, Éviter la taxe carbone à tout prix, 30/03/2020

Compléments

• Les standards peuvent plafonner les émissions de CO2 :

  • par kilomètre pour les véhicules
  • par surface habitable pour les logements
  • par volume pour les réfrigérateurs

• Un standard peut imposer à un conducteur roulant peu le surcoût d’une technologie écoénergétique, alors qu’une taxe carbone peut l’inciter à conserver sa voiture et à réduire ses déplacements.

• Une taxe carbone peut inciter un automobiliste qui se déplace beaucoup à acheter une voiture moins consommatrice.

📌 La taxe carbone pèse sur le pouvoir d’achat des ménages pauvres, mais ses recettes peuvent financer des compensations ciblées, tandis qu’un standard augmente le coût des voitures, chaudières et climatiseurs et peut aussi pénaliser les ménages pauvres, notamment s’ils n’accèdent pas au crédit. - Stefan Ambec et Claude Crampes, Éviter la taxe carbone à tout prix, 30/03/2020

💡 Astuce mémo

La norme encadre le produit ; la taxe incite à modifier l’usage

📖 11. Marché européen des quotas carbone

★ À maîtriser

• 🔄 Le marché européen des quotas fonctionne ainsi :

  1. Les autorités attribuent des quotas individuels aux principales entreprises polluantes.
  2. Les entreprises qui émettent moins que leur quota peuvent vendre leurs excédents.
  3. Les entreprises qui dépassent leur quota peuvent acheter des quotas.

• Sur le marché européen du carbone, le prix de la tonne de CO₂ dépend de l’offre et de la demande de quotas : il augmente si la demande dépasse l’offre et diminue dans le cas inverse.

📌 Le marché des quotas limite les quantités de polluants par le plafond de quotas tout en laissant les entreprises échanger leurs droits d’émission, contrairement à une taxe qui fixe un prix de la pollution sans fixer directement les quantités.

📌 Si trop de quotas sont distribués, leur prix baisse et l’incitation à dépolluer s’affaiblit.

Compléments

• Les entreprises dont le coût de dépollution est le plus faible réduisent davantage leurs émissions et vendent leurs quotas aux entreprises dont le coût de dépollution est plus élevé.

• Après la crise financière, l’effondrement du prix des quotas entre 2008 et 2013 a empêché le marché européen du carbone de fonctionner correctement.

• À partir de 2017, l’Union européenne a réduit la quantité de quotas disponibles et mis en place une réserve de stabilité, ce qui avait commencé à redresser leur prix avant la chute provoquée par la crise du Coronavirus.

• L’attribution excédentaire de quotas peut refléter la volonté de certains pays de l’Union européenne de ne pas trop pénaliser la compétitivité de grandes entreprises.

💡 Astuce mémo

Plafond fixe les quantités, marché fait varier le prix

📖 12. Inégalités de développement et accord de Paris

★ À maîtriser

📌 Les inégalités de développement compliquent les accords climatiques, car les pays développés portent une responsabilité historique dans l’accumulation des gaz à effet de serre et leurs émissions par habitant restent supérieures à celles des pays en développement.

📌 Le protocole de Kyoto de 1997 imposait des réductions d’émissions aux seuls pays industrialisés, tandis que l’accord de Paris engage tous les pays signataires à élaborer des politiques contre le changement climatique.

Compléments

• L’accord de Paris comprend 29 articles et établit le cadre de la lutte contre le changement climatique à partir de 2020, sans échéance finale.

• L’accord de Paris ne reprend plus la division entre pays industrialisés et pays en développement et souligne l’émergence de nouvelles puissances économiques et polluantes comme la Chine, le Brésil et l’Inde.

💡 Astuce mémo

Kyoto réservait les contraintes aux pays industrialisés ; Paris engage toutes les parties

📖 13. Objectifs climatiques de l’accord de Paris

★ À maîtriser

• L’accord de Paris prévoit des mesures spécifiques ou une plus grande flexibilité pour les pays en développement.

📌 Les parties s’engagent à maintenir la hausse de la température moyenne mondiale bien en dessous de 2 °C et à poursuivre les efforts pour la limiter à 1,5 °C par rapport à l’ère préindustrielle.

• Les parties visent un pic des émissions de gaz à effet de serre le plus tôt possible, puis des réductions rapides afin d’équilibrer les émissions humaines et leur absorption par les puits de carbone.

Compléments

• L’objectif d’équilibre entre les émissions humaines et leur absorption par les puits de carbone est fixé pour la seconde moitié du siècle.

• Des ONG et des scientifiques regrettent que l’objectif climatique ne soit pas décliné en objectifs chiffrés de baisse des émissions de gaz à effet de serre.

📖 14. Financement climatique et équité

★ À maîtriser

• L’accord confirme le versement par les pays développés de 100 milliards de dollars (90 milliards d’euros) par an à partir de 2020 aux pays en développement.

Compléments

• Les financements doivent aider les pays en développement à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et à s’adapter aux évolutions du climat.

• Les 100 milliards de dollars annuels sont présentés comme un plancher.

📖 15. Passager clandestin et bien commun climatique

🔑 Notions clés & Définitions

• Passager clandestin : Bénéficie de l’action des autres sans contribuer lui-même à cette action ni en supporter les coûts.
• Bien commun environnemental : Comme un climat de qualité, est rival mais non excluable : nul ne peut être privé de sa consommation, même s’il ne contribue pas à son coût.

★ À maîtriser

• En matière climatique, les réductions d’émissions réalisées par certains pays profitent à l’ensemble de la communauté, y compris aux pays qui ne réduisent pas leurs propres émissions.

Compléments

• Les stratégies de passager clandestin peuvent conduire des pays à éviter les coûts économiques des politiques nécessaires à la protection de l’environnement, notamment en l’absence de sanctions lorsque leurs réductions d’émissions sont insuffisantes.

• Les États-Unis se sont retirés de l’accord de Paris après l’élection de Donald Trump, donnant l’impression d’adopter une stratégie de passager clandestin.

💡 Astuce mémo

Bien commun accessible à tous → certains profitent des efforts sans en payer le coût.

📊 Tableaux de synthèse

Réglementation et taxe carbone