Fiche de révision : Finances publiques et lois de finances

📋 Plan du Cours

1. Budget et nature des lois de finances
2. Formation historique des lois financières
3. Objet et domaines des lois de finances
4. États financiers et comptes budgétaires
5. Structure et annexes des lois de finances
6. Portée et annualité budgétaires
7. Programmation pluriannuelle des finances publiques
8. Trajectoires pluriannuelles des finances publiques
9. Programmation budgétaire pluriannuelle
10. Spécialisation fonctionnelle des crédits
11. Budgets opérationnels et unités
12. Régime des autorisations budgétaires
13. Évaluation des recettes de l’État
14. Préparation gouvernementale du budget
15. Intervention parlementaire et européenne
16. Délibération parlementaire des finances

📅 Repères chronologiques

1. 17 juin 1789Un décret revendique pour l’Assemblée nationale le pouvoir de consentir à l’impôt afin de financer les dépenses.
2. 3 septembre 1791La Constitution prévoit que les contributions publiques sont délibérées et fixées chaque année par le corps législatif.
3. 22 frimaire An VIIIL’article 45 de la Constitution prévoit une loi annuelle déterminant les montants des recettes et des dépenses de l’État.
4. 31 mai 1838L’article 2 de l’ordonnance portant règlement général sur la comptabilité publique établit que les recettes et dépenses de chaque exercice sont autorisées par les lois annuelles de finances et forment le budget général de l’État.
5. 1862La durée de l’exercice a été circonscrite à 24 mois avant d’être progressivement réduite jusqu’à correspondre à l’année civile.
6. 2008La révision constitutionnelle a inscrit les orientations pluriannuelles des finances publiques dans le domaine de la loi à l’article 34 de la Constitution.

📖 1. Budget et nature des lois de finances

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget : Compte prévisionnel annuel des recettes et des dépenses d’une personne morale publique, selon Gilbert Devaux, ancien directeur du budget.

📝 Points essentiels

📌 Le budget est un acte financier de prévision et un acte administratif régi par le droit de la comptabilité publique ; il est aussi un acte politique qui formalise des choix, selon Gaston Jèze.

• La loi de finances est une catégorie de loi qui encadre juridiquement la prévision et l’autorisation des mouvements financiers de l’État.

💡 Astuce mémo

Le budget prévoit les recettes et dépenses ; la loi de finances les prévoit et les autorise.

📖 2. Formation historique des lois financières

★ À maîtriser

• Sous l’Ancien Régime, le roi décidait seul des impôts et des dépenses en France, tandis que les États généraux ne se réunirent pas entre 1614 et 1789.

Compléments

• Le 4 juin 1814, l’article 48 de la Charte prévoit qu’aucun impôt ne peut être établi ni perçu sans le consentement des deux chambres et la sanction du roi.

📖 3. Objet et domaines des lois de finances

★ À maîtriser

• L’article 34 de la Constitution prévoit que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État.

• La LOLF distingue plusieurs types de lois de finances : la loi de finances initiale (article 34), les lois de finances rectificatives (article 35), la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (article 37), les lois spéciales (article 45), la loi de fin de gestion, dissociée des lois de finances rectificatives en 2021

• Les lois de finances comprennent des autorisations portant sur :

  • la levée ou l’affectation de l’impôt
  • les dépenses
  • les emprunts
  • les plafonds publics

📌 Une disposition étrangère au domaine financier constitue un cavalier budgétaire et peut être censurée par le Conseil constitutionnel.

Compléments

• La spécialisation des crédits, prévue à l’article 7 de la LOLF, s’organise aujourd’hui autour d’environ 34 missions et 150 programmes.

📌 Les dispositions fiscales peuvent relever du domaine partagé de la loi et de la loi de finances, notamment lorsque leur incidence affecte les comptes de l’exercice.

📖 4. États financiers et comptes budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget général : État financier qui regroupe l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État et présente les autorisations budgétaires dans un tableau unique.
• Comptes spéciaux : Écritures ouvertes dans les comptes de l’État pour isoler des affectations et permettre la compensation entre ressources et charges.

📝 Points essentiels

📌 L’unité budgétaire vise à présenter au Parlement un compte clair et unique, bien que la loi de finances comprenne aussi des comptes distincts du budget général.

• Il ne reste que deux budgets annexes : celui des journaux officiels et celui de l’aviation civile.

• Le budget annexe de l’aviation civile retrace les recettes et dépenses liées à l’espace aérien, notamment les redevances perçues lorsqu’un avion survole le territoire français.

• La LOLF distingue quatre catégories de comptes spéciaux, dont les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers.

💡 Astuce mémo

Le budget général rassemble ; les comptes spéciaux isolent et peuvent compenser.

📖 5. Structure et annexes des lois de finances

★ À maîtriser

• Les lois de finances de l’année et les lois de finances rectificatives sont présentées en deux parties, consacrées respectivement à l’équilibre financier et à la spécialisation des crédits et aux mesures permanentes.

• Les projets annuels de performance (PAP) présentent la stratégie et les objectifs associés aux crédits prévus, tandis que les rapports annuels de performance (RAP) rendent compte des crédits consommés et des résultats obtenus.

Compléments

• La première partie prévoit notamment :

  • l’équilibre financier
  • les plafonds d’emplois par ministère
  • l’affectation des éventuels surplus fiscaux

• La deuxième partie porte notamment sur :

  • les crédits des missions
  • les plafonds d’emplois
  • les reports de crédits
  • les dispositions permanentes

• Les états annexés comprennent : l’état A sur les moyens et voies, l’état B sur les crédits par missions et programmes, l’état C sur le budget général, l’état D sur les budgets annexes, l’état E sur les comptes spéciaux

• La règle des 3E désigne l’économie, l’efficacité et l’efficience, et la LOLF met l’accent sur l’efficience, c’est-à-dire l’atteinte de résultats par les moyens nécessaires.

📖 6. Portée et annualité budgétaires

★ À maîtriser

📌 Les recettes inscrites en loi de finances sont des prévisions indicatives, tandis que les crédits de dépenses sont en principe limitatifs et constituent des plafonds que l’administration ne peut dépasser.

📌 Les crédits de dépenses sont affectés à une destination spécialisée conformément à l’article 9 de la LOLF, sauf certains crédits évaluatifs susceptibles d’être dépassés, notamment ceux de la charge de la dette.

• La clôture annuelle de l’exercice détermine le sort des crédits non consommés, qui peuvent être annulés ou reportés sur l’exercice suivant.

Compléments

• Le solde budgétaire présente un déficit prévisionnel, et non une autorisation maximale de déficit que le ministère des Comptes publics et la direction du Budget seraient juridiquement tenus de respecter.

📌 L’article 32 de la LOLF impose la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses, et leur sincérité peut être examinée par le Conseil constitutionnel et la Cour des comptes.

📖 7. Programmation pluriannuelle des finances publiques

★ À maîtriser

• Les lois de programmation des finances publiques définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques et ne sont pas des lois de finances.

• Les lois de programmation des finances publiques fixent des orientations qui doivent s’inscrire dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

Compléments

• La loi organique du 17 décembre 2012 a défini le régime des lois de programmation des finances publiques dans le prolongement du TSCG du 2 mars 2012.

• Les lois de programmation des finances publiques sont mentionnées aux articles 1A et 1G de la LOLF, rénovée par la loi organique du 18 décembre 2021.

📖 8. Trajectoires pluriannuelles des finances publiques

★ À maîtriser

• Les lois de programmation des finances publiques déterminent les trajectoires des soldes budgétaires et l’évolution annuelle et successive des comptes des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale.

• La trajectoire des finances publiques vise le redressement des comptes vers le solde structurel, objectif à moyen terme concernant l’État, les organismes divers d’administration centrale, les collectivités territoriales et les administrations publiques.

• Le Haut Conseil des finances publiques veille au réalisme macroéconomique et financier des dispositions ainsi qu’à la cohérence entre les lois de programmation et les autres lois de finances, puis rend un avis non contraignant.

Compléments

• Les lois de programmation déterminent l’effort structurel au titre de chacun des exercices de leur période de programmation.

• Chaque loi de finances comporte un article présentant les prévisions du solde structurel et du solde effectif des administrations publiques.

• Lorsqu’il constate des écarts importants à la trajectoire, le Haut Conseil des finances publiques les identifie dans un avis ; il appartient au Gouvernement de proposer les mesures de correction.

📖 9. Programmation budgétaire pluriannuelle

★ À maîtriser

• La direction du budget construit une programmation interne triennale portant sur le budget en préparation et les deux budgets suivants.

Compléments

• Le budget pluriannuel est un cadre macroéconomique établi en comptabilité nationale et présenté à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques.

• La programmation budgétaire française s’inscrit dans le semestre européen et converge avec les travaux conduits au niveau de l’Union européenne.

📖 10. Spécialisation fonctionnelle des crédits

🔑 Notions clés & Définitions

• Programme : Regroupement de crédits destiné à mettre en œuvre une ou plusieurs actions relevant d’un même ministère, assorties d’objectifs précis d’intérêt général et de résultats attendus.

★ À maîtriser

• La LOLF présente les crédits selon une nomenclature fonctionnelle organisée en missions, programmes et actions, conformément à son article 7.

📌 Une mission peut être ministérielle ou interministérielle, tandis qu’un programme relève d’un même ministère.

Compléments

• La mission Sécurité comprend les programmes suivants :

  • 167 Police nationale
  • 192 Gendarmerie nationale
  • 207 Sécurité et éducation routière
  • 161 Sécurité civile

• Dans les programmes, les crédits sont ventilés par titres comptables, ce qui permet notamment d’isoler les dépenses de personnel des autres dépenses.

• L’action est l’unité de spécialisation la plus fine du budget, mais sa présentation est indicative et sert à exposer le coût de l’action publique.

📖 11. Budgets opérationnels et unités

★ À maîtriser

• Les budgets opérationnels de programme rendent la gestion des crédits opérationnelle sous le cadre macro-budgétaire du programme.

📌 Un budget opérationnel de programme constitue une notification budgétaire, mais ne met pas les crédits à disposition et n’ouvre donc pas un droit à leur consommation.

Compléments

• Les budgets opérationnels de programme, régis par les articles 64 à 68 du décret de 2012, sont des découpages géographiques ou fonctionnels, le plus souvent liés à la déconcentration du budget de l’État.

• Les unités opérationnelles situées sous les budgets opérationnels de programme sont spécialisées selon un découpage fonctionnel ou territorial.

• Le budget opérationnel de programme est prévisionnel et présente notamment les autorisations d’engagement, la programmation à réaliser, les objectifs déclinés et les indicateurs de performance.

📌 Le responsable de programme pilote financièrement le programme, mais ne l’exécute pas lui-même.

📖 12. Régime des autorisations budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Dotation : Une dotation destinée à abonder des programmes sollicités dans des circonstances particulières est une provision de crédits limitatifs ; ces dotations sont prévues à l’article 7 de la LOLF et leur répartition est régie par l’article 11.

★ À maîtriser

📌 Les crédits des programmes sont en principe limitatifs et constituent un plafond de dépenses que ni l’ordonnateur ni le comptable ne peuvent dépasser, sous réserve des exceptions prévues par la LOLF.

📌 L’autorisation d’engagement fixe le plafond des engagements juridiques, tandis que le crédit de paiement fixe le plafond des dépenses pouvant être ordonnancées puis payées.

Compléments

• Les crédits évaluatifs constituent une exception au principe des crédits limitatifs et sont prévus à l’article 10 de la LOLF.

• Les dotations comprennent notamment : les dotations des pouvoirs publics, les dotations pour dépenses accidentelles et imprévisibles, les dotations pour mesures générales en matière de rémunération

📌 Les crédits sont annuels ; les crédits disponibles en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sont en principe annulés, car leur report n’est pas de droit et doit être négocié par le ministre chargé des comptes publics.

• Un contrat de fourniture et d’entretien de photocopieurs peut engager l’administration sur plusieurs exercices, alors que les paiements correspondants sont inscrits chaque année en crédits de paiement.

💡 Astuce mémo

L’AE engage juridiquement ; le CP permet le décaissement.

📖 13. Évaluation des recettes de l’État

★ À maîtriser

📌 Les recettes de l’État comprennent des recettes fiscales, majoritaires, et des recettes non fiscales.

📌 Les impôts indirects distinguent le contribuable du redevable, tandis que les impôts directs sont perçus directement par l’administration auprès du redevable.

Compléments

• Les recettes non fiscales mentionnées comprennent :

  • 6 milliards d’euros de dividendes d’activités de l’État
  • 2 milliards d’euros de produits du domaine
  • 3 milliards d’euros de biens et services
  • 2 milliards d’euros d’amendes, sanctions et pénalités

• Les prélèvements sur recettes apparaissent en négatif dans le budget et correspondent à des sommes reversées, notamment des droits de douane perçus à l’entrée du territoire national.

• L’évaluation des recettes prend en compte les recettes exécutées, les évaluations pour l’année en cours et les changements du droit positif, car les recettes réagissent aussi à la conjoncture économique et sociale.

• Les impôts indirects réagissent rapidement aux évolutions conjoncturelles, tandis que la fiscalité directe réagit moins rapidement.

📖 14. Préparation gouvernementale du budget

★ À maîtriser

• Selon l’article 38 de la LOLF, sous l’autorité du Premier ministre, le ministre des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en conseil des ministres.

Compléments

• La préparation du projet de loi de finances associe notamment la direction du budget, la direction générale du Trésor et les directions des affaires financières des ministères.

• La préparation budgétaire passe par les lettres de cadrage, le dialogue de gestion et les réunions de budgétisation, puis par les lettres plafonds, les arbitrages éventuels et la finalisation des crédits et des bleus budgétaires.

• Le Conseil d’État rend un avis sur la légalité des dispositions du projet de loi de finances avant sa présentation en conseil des ministres.

💡 Astuce mémo

Cadrage → plafonds → arbitrages → bleus budgétaires.

📖 15. Intervention parlementaire et européenne

★ À maîtriser

• Le débat d’orientation sur les finances publiques, prévu à l’article 48 de la LOLF, invite le gouvernement à présenter au Parlement avant juin un rapport sur l’économie nationale et les orientations des finances publiques ; ce rapport est débattu mais ne fait pas l’objet d’un vote.

• Les rapporteurs spéciaux et les présidents des commissions disposent du pouvoir d’enquête et d’information prévu aux articles 57 à 59 de la LOLF, et peuvent être assistés par la Cour des comptes.

• Le semestre européen, inscrit aux articles 121 et 148 du TFUE, coordonne les politiques économiques des États membres depuis 2010.

Compléments

• Depuis la loi organique de 2021 modifiant la LOLF, le débat d’orientation intègre le suivi de la trajectoire des finances publiques au moyen du plan budgétaire et structurel à moyen terme.

• La Cour des comptes remet au Parlement, en application de l’article 58, alinéa 3, de la LOLF, un rapport sur l’évolution des finances publiques.

📌 Les parlementaires des commissions des finances peuvent adresser des questions au gouvernement avant le 10 juillet, auxquelles celui-ci doit répondre avant le 10 octobre, selon l’article 49 de la LOLF.

• Le semestre européen comprend la publication du paquet d’automne par la Commission, l’adoption de recommandations en début d’année, la présentation au printemps des plans budgétaires et structurels à moyen terme par les États, puis la publication du paquet de printemps et de recommandations par pays.

📌 Les recommandations de la Commission dans le cadre du semestre européen n’ont pas de force contraignante et ne lui donnent pas le pouvoir d’imposer la préparation des budgets nationaux.

📖 16. Délibération parlementaire des finances

★ À maîtriser

• L’article 34 de la Constitution attribue au Parlement la délibération et le vote des lois de finances.

📌 Avant la LOLF, les services votés reconduisaient le socle des moyens des administrations, tandis que la LOLF soumet les crédits à la justification au premier euro.

Compléments

• Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, le Parlement siège en session unique du 1er octobre au dernier jour de juin, conformément à l’article 28 de la Constitution.

📌 Les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale, conformément à l’article 39 de la Constitution.

• Le projet de loi de finances est renvoyé en commission dès son dépôt et la commission des finances examine l’ensemble de ses articles, tandis que les sept commissions permanentes sont saisies pour avis.

• Le rapporteur général de la commission des finances établit un rapport général en trois tomes portant sur l’analyse globale, les dispositions de la première partie et celles de la deuxième partie du projet de loi de finances.

💡 Astuce mémo

Logique de moyens : services votés ; logique de résultats : justification au premier euro.

📊 Tableaux de synthèse

Niveaux de spécialisation budgétaire