★ À maîtriser
📌 L’administration se caractérise par son but, la satisfaction de l’intérêt général, et par ses moyens, les prérogatives de puissance publique.
Compléments
La ligne Maginot, construite entre 1928 et 1940 pour protéger la France d’une attaque allemande, fut contournée par l’armée allemande à travers les Ardennes.
René Rémond affirme que comprendre son époque est impossible à qui ignore tout du passé. - René Raymond
Selon F. Burdeau, en France, l’administration a constitué l’État, et la place singulière de l’État et de son administration explique une grande part de l’exception française.
Selon Jean Rivero, l’intérêt général correspond aux nécessités vitales pour la société auxquelles les initiatives privées ne peuvent pas répondre.
Le contenu de l’intérêt général varie selon les époques et selon la conception de l’État, mais la mission administrative reste la satisfaction de cet intérêt.
L’expropriation permet à l’État de contraindre un particulier à lui vendre un bien immeuble, malgré le caractère inviolable et sacré du droit de propriété affirmé par la Constitution.
Le cours délimite l’étude de l’administration française à la période allant du XVIIIe siècle à 1958, date de la mise en place de la Ve République.
Vers 1750, le mot « administration » acquiert son autonomie, le terme « bureaucratie » apparaît en 1788, et Turgot emploie pour la première fois le terme « fonctionnaire » en 1770.
★ À maîtriser
📌 Sous l’Ancien Régime, les offices peuvent être vendus et transmis aux héritiers, l’hérédité étant acquise contre le versement de la paulette au trésor royal.
Compléments
Les officiers bénéficient d’une forte indépendance et d’une sécurité quasi parfaite, car ils sont inamovibles en raison de la propriété de leur charge.
La pratique des commissions, d’abord exceptionnelle au XIVe siècle, devient courante à partir du XVIIe siècle.
Les intendants et les ambassadeurs sont des exemples de commissaires, tandis que les commissaires de police sont propriétaires de leur charge et relèvent donc des officiers.
Les commis sont rémunérés par un traitement et peuvent parfois bénéficier d’une pension de retraite, ce qui préfigure la situation professionnelle des fonctionnaires du XIXe siècle.
Les grands corps de l’État se caractérisent par : une formation spécialisée, une hiérarchie structurée, le dévouement au service, une obligation de résidence, des règles d’avancement, un traitement complété par des primes et une pension de retraite
L’officier possède sa charge ; le commissaire tient sa mission du roi.
★ À maîtriser
Selon Tocqueville, la centralisation administrative est une institution de l’Ancien Régime et non une œuvre de la Révolution ou de l’Empire.
Les formations principales du conseil du roi sont : le conseil d’État, chargé des affaires diplomatiques, militaires et navales, le conseil des dépêches, chargé de l’administration intérieure, le conseil royal des finances, chargé des questions financières et économiques
Les six ministres sont : le chancelier, quatre secrétaires d’État, le contrôleur général des finances
Les intendants de province sont les principaux agents de l’administration centrale dans leur province et leur fonction préfigure celle des préfets.
Compléments
En centralisant les attributs de la souveraineté auparavant dispersés sous la féodalité, la monarchie a construit l’État et forgé l’unité politique du pays.
Les maîtres des requêtes sont des juristes qui étudient les dossiers et en présentent des rapports aux formations du conseil du roi.
Le conseil du roi cumule des fonctions de gestion et de jugement, selon le principe de l’administrateur-juge, qui donnera naissance à la théorie du ministre-juge, maintenue jusqu’en 1872.
Le contrôleur général des finances dirige l’administration des impôts, contrôle les dépenses publiques, dirige les travaux publics et pèse sur l’orientation des activités économiques du royaume.
Les secrétaires d’État sont chargés des domaines suivants :
À la fin de l’Ancien Régime, la France compte 33 intendances et les intendants ont juridiquement la qualité de commissaires, titulaires de lettres de commission.
Les intendants interviennent dans les domaines suivants :
Les subdélégués, nommés et révocables par l’intendant, représentent le gouvernement dans leur petite circonscription et lui sont subordonnés.
Les critiques portent sur : le despotisme ministériel, la tyrannie des intendants, l’arbitraire, l’administration juge et partie, l’accaparement des emplois supérieurs par la noblesse, la pression fiscale
★ À maîtriser
📌 La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen pose le principe que tous les citoyens sont admissibles aux emplois publics selon leurs capacités, sans autre distinction que leurs vertus et leurs talents.
Les révolutionnaires privilégient l’élection pour l’accès aux emplois publics, estimant que la fonction administrative ne nécessite pas nécessairement de qualification professionnelle.
La Révolution crée 83 départements pour remplacer les circonscriptions disparates de l’Ancien Régime et affirme l’unité nationale en écartant leur autonomie fédérale.
Compléments
La Constitution du 3 septembre 1791 proclame qu’il n’existe plus de vénalité ni d’hérédité d’aucun office public et emploie le mot « fonctionnaires » dans son préambule.
Les prêtres et les évêques, les administrateurs locaux et les gradés de l’armée sont élus pendant la Révolution, tandis que les postes les plus importants, notamment ceux de hauts fonctionnaires et de généraux, relèvent de la nomination par le pouvoir.
Sous la Révolution, les fonctionnaires doivent fidélité à l’État, prêtent serment, se consacrent à la chose publique et ne doivent pas émigrer.
La loi d’avril 1791 répartit les affaires publiques entre six ministères, issus de la transformation des anciens départements ministériels.
Le département constitue une circonscription :
Les communes participent à la gestion des intérêts nationaux, notamment en percevant les impôts sous le contrôle de l’administration départementale.
La bataille de Valmy arrête les troupes prussiennes grâce à l’armée française renforcée par des volontaires.
En 1792, les besoins administratifs liés à l’équipement d’environ un million de soldats entraînent une forte hausse des effectifs de la bureaucratie.
En 1793, le Comité de salut public recrute de nombreux employés tout en surveillant les bureaux et en se méfiant du personnel administratif, tenu pour politiquement suspect.
En 1794, le ministère de la Guerre congédie de nombreux employés révolutionnaires incapables et parfois analphabètes, après les avoir recrutés en masse.
Abolition des privilèges → disparition de la patrimonialité des offices.
★ À maîtriser
Sous le Directoire, entre 1795 et 1799, la bureaucratie se consolide et l’administration devient plus professionnelle, malgré une réglementation de la fonction publique confuse et lacunaire.
Sous le Directoire, le recrutement dépend largement des recommandations et des liens familiaux, sans système rigoureux de sélection, tandis que la hiérarchie des fonctions et les titres restent imprécis.
À la fin de l’époque révolutionnaire, l’enracinement dans la fonction publique s’amorce : au ministère de l’Intérieur, seulement 10 % des agents choisissent de quitter l’administration.
📌 La Révolution innove par l’abolition des privilèges et l’uniformisation territoriale en départements et communes, mais prolonge aussi l’Ancien Régime par le maintien d’une grande partie du personnel, la priorité donnée au prélèvement de l’impôt et la continuité des règles du contentieux administratif.
📌 La loi des 16 et 24 août 1790 sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges, sous peine de forfaiture, de troubler les opérations des corps administratifs.
Compléments
Sous le Directoire, les carrières des employés publics sont capricieuses, les promotions et rétrogradations peuvent alterner et aucune règle ne fixe l’avancement.
Les règlements ministériels du Directoire précisent surtout les devoirs des employés et restent vagues sur leurs droits, tandis que traitements et pensions sont souvent versés irrégulièrement.
📌 Le décret de la Convention du 16 fructidor an III interdit aux tribunaux de connaître des actes de l’administration, quelle qu’en soit l’espèce.
★ À maîtriser
Sous le Consulat puis l’Empire, le pouvoir de décision des collectivités est confisqué par une hiérarchie de fonctionnaires au détriment des élus locaux.
Sous Napoléon, les ministres sont nommés et révoqués discrétionnairement par le chef de l’État et agissent surtout comme agents d’exécution, même si Talleyrand et Fouché disposent de davantage de latitude.
La loi du 28 pluviôse an VIII fait du département la pièce maîtresse de l’administration locale et place à sa tête un préfet, représentant de l’État chargé seul de l’administration du département.
La chaîne d’exécution napoléonienne va du pouvoir central au préfet, puis du préfet aux sous-préfets et des sous-préfets aux maires.
Compléments
Le ministère de l’Intérieur est fragmenté par la création du ministère des Cultes en 1804 et du ministère des Manufactures et du Commerce en 1811.
L’Université impériale, créée en 1806 pour prendre en charge l’instruction publique, relève en principe du ministère de l’Intérieur tout en préfigurant un ministère de l’Instruction publique.
L’organisation hiérarchique d’un ministère napoléonien place le secrétaire général au plus près du ministre, puis les chefs de division, les chefs de bureaux, les rédacteurs et les expéditionnaires.
Dans les communes de moins de 5 000 habitants, les maires sont nommés et révoqués par les préfets ; dans celles de plus de 5 000 habitants, ils sont nommés par le chef de l’État sur proposition du préfet.
Le préfet, relais de la chaîne qui descend du chef de l’État jusqu’au maire.
★ À maîtriser
Le Conseil d’État comprend cinq sections :
Le Conseil d’État assiste l’exécutif dans la rédaction des projets de loi, participe à la rédaction des règlements, contrôle l’administration et propose des sanctions disciplinaires contre les fonctionnaires fautifs.
Le Conseil d’État examine en appel les affaires jugées en première instance par les conseils de préfecture, mais il ne rend alors qu’un avis au chef de l’État, qui tranche le contentieux.
Sous l’Empire, la fonction publique devient une profession plus stable : les traitements sont régulièrement versés et le droit à une pension de retraite se développe dans certaines administrations.
Compléments
Le Conseil d’État est complété par des auditeurs en 1803, puis par des maîtres des requêtes en 1806, chargés d’exercer des fonctions contentieuses.
Les conseils de préfecture, dont les membres sont nommés et qui sont présidés par le préfet, traitent notamment le contentieux des impôts et des travaux publics.
Selon François Burdeau, l’époque napoléonienne se caractérise par l’« extension du fonctionnarisme », c’est-à-dire par l’accroissement de la puissance administrative et de son emprise sur la vie des Français.
Napoléon crée un préfet de police à Paris en l’an VIII et confie l’instruction publique à l’Université impériale, qui regroupe les lycées et les facultés et exerce une tutelle sur les établissements privés et les écoles communales.
Sous le régime napoléonien, des fonctionnaires sont créés ou institués dans de nouveaux corps, notamment au Conseil d’État, à la Cour des comptes, dans le corps préfectoral et parmi les sous-préfets.
★ À maîtriser
De 1815 à 1870, les changements de régime entraînent des épurations de l’administration, particulièrement parmi les agents d’autorité, les préfets et les membres du Conseil d’État.
Sous la monarchie parlementaire, les gouvernements utilisent les nominations de fonctionnaires pour renforcer leur position au Parlement, tandis que les députés interviennent pour placer leurs protégés et satisfaire leur clientèle électorale.
Compléments
Après la révolution de 1830, 24 des 34 conseillers d’État en fonction en 1829 perdent leur poste.
Après la révolution de 1848, les préfets de Louis-Philippe sont démis et remplacés par des agents chargés de « republicaniser » l’administration.
En 1827, la Chambre des députés compte 50 % de députés fonctionnaires ; en 1847, 11 des 34 directeurs d’administration centrale sont également députés.
📌 Le Second Empire interdit le cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction publique, pratique auparavant utilisée par les gouvernements pour contrôler le Parlement par l’intermédiaire de députés fonctionnaires.
★ À maîtriser
Au milieu du XIXe siècle, l’absence de règles générales de recrutement laisse une grande liberté de nomination aux chefs de service et aux ministres, malgré l’apparition de concours et d’examens dans certains secteurs.
Au milieu du XIXe siècle, l’avancement au choix favorise l’arbitraire et le favoritisme, tandis que les fonctionnaires dénoncent les passe-droits, les nominations de privilégiés et le népotisme.
La fonction publique attire les classes populaires et moyennes par l’accès à la ville, les possibilités d’ascension sociale, la sécurité de l’emploi et la perspective d’une carrière moins exposée aux aléas économiques du secteur privé.
À partir de 1853, le Second Empire uniformise le régime des retraites de la fonction publique, financé par les cotisations des employés et assorti d’une garantie de l’État.
Compléments
La première école normale d’instituteurs est créée à Strasbourg en 1810 pour former les instituteurs, et l’Inspection des finances recrute à partir de 1847 parmi les candidats ayant réussi un examen d’aptitude.
Au XIXe siècle, les fonctionnaires sont soumis au serment, à l’obligation de réserve et à l’obéissance hiérarchique, mais peuvent être renvoyés sans enquête préalable.
Jusqu’en 1898, le Conseil d’État rejette les recours des fonctionnaires contre les décisions disciplinaires, tandis que les règles disciplinaires varient selon les services et les corps.
Sous la Restauration, les traitements diminuent parfois de 20 % par rapport à l’époque napoléonienne et varient fortement selon les fonctions, de 500 francs pour un instituteur à 10 000–13 000 francs pour un directeur de ministère.
La Constitution de 1848 prévoit, à son article 64, que le président de la République nomme et révoque les agents sur proposition du ministre compétent et dans les conditions réglementaires déterminées par la loi.
Carrières arbitraires sous la monarchie de Juillet, sécurité croissante sous le Second Empire.
★ À maîtriser
📌 L’État de droit soumet l’État lui-même au droit, tandis que l’État de police repose sur la force plutôt que sur le droit.
Compléments
Après la défaite de 1870, l’administration impériale est vivement critiquée et une commission de révision des services administratifs est créée en mai 1871.
La commission créée en 1871 propose de réduire l’action de l’État et d’appliquer à l’administration les méthodes de l’initiative privée, mais le Conseil d’État rejette ses propositions.
★ À maîtriser
La loi du 10 août 1871 renforce le conseil général, qui délibère librement sur les affaires d’intérêt départemental, sauf pour les décisions majeures comme le budget, soumises à l’approbation du préfet.
La loi du 5 avril 1884, charte communale encore applicable, prévoit que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune, sous réserve de l’approbation étatique des décisions importantes comme le budget.
📌 Depuis la loi du 5 avril 1884, le maire exerce une double fonction : agent de l’État et agent de la commune, la police municipale relevant de l’ordre local.
Compléments
La loi de 1890 permet aux communes de se regrouper en syndicats de communes, établissements publics créés pour réaliser une œuvre d’intérêt intercommunal.
Jusqu’à la loi de 1977, Paris ne dispose pas d’un maire élu et son administration est assurée par le préfet de police et le préfet de la Seine, nommés par le chef de l’État.
En 1872, le chef de l’État ne valide plus les arrêts ; en 1889, le ministre ne juge plus en premier.
★ À maîtriser
En 1878-1879, le pouvoir républicain épure la haute fonction publique des royalistes et des bonapartistes et exige des fonctionnaires leur dévouement au gouvernement.
En 1904, Le Figaro révèle que l’avancement des officiers dépend d’appréciations politiques recueillies avec la collaboration d’une loge maçonnique, dans l’affaire des fiches.
L’affaire des fiches conduit à une loi de 1905 autorisant les agents à consulter leur dossier avant toute sanction.
Compléments
📌 Dans les dossiers de l’affaire des fiches, Carthage regroupe les officiers « mal pensants » croyants, tandis que Corinthe rassemble les officiers jugés « bons » et promis à un avancement rapide.
La Revue administrative constate en 1884 que les collaborateurs des cabinets ministériels sont souvent placés dans l’administration à la chute des ministères, au détriment des fonctionnaires en poste.
À la fin du XIXe siècle, la hausse du coût de la vie, les faibles perspectives d’avancement et des traitements proches de ceux des ouvriers contribuent à la prolétarisation des fonctionnaires.
★ À maîtriser
Compléments
La loi Duruy de 1867 oblige les communes de plus de 500 habitants à créer une école de filles et favorise l’accès des filles à l’enseignement primaire.
À partir de 1879, chaque département doit disposer d’une école normale de filles pour former des institutrices.
La diffusion de la machine à écrire contribue à l’augmentation du nombre de femmes dans l’administration à partir de 1900 ; en 1913, neuf ministères sur douze emploient des dactylographes.
Dans l’entre-deux-guerres, le principe d’égalité des rémunérations entre les femmes et les hommes n’est acquis qu’en 1928.
★ À maîtriser
Compléments
★ À maîtriser
Dans les années 1880-1900, les concours se développent dans de nombreux services, mais certains ministères, comme la Justice, y restent réfractaires et les nominations hors concours persistent jusqu’à la Grande Guerre.
À partir des années 1900, les ministères établissent des règles d’avancement combinant ancienneté et mérite.
Aucune loi générale sur le statut de la fonction publique n’est adoptée sous la IIIe République, malgré plusieurs propositions entre 1906 et 1921.
Compléments
En 1903, l’arrêt Leberre reconnaît aux fonctionnaires un droit à indemnisation des dommages causés par l’administration.
En 1903, l’arrêt Lot admet le recours des fonctionnaires contre les décisions leur faisant grief.
En 1906, l’arrêt Alcindor veille à l’application des règles d’avancement des fonctionnaires.
Avant 1941, la situation juridique des fonctionnaires relève d’une multitude de textes et de statuts spéciaux plutôt que d’un statut général.
Évolution de la fonction publique
| Période | Recrutement et carrière | Sécurité |
|---|---|---|
| Directoire | Recommandations, liens familiaux, avancement sans règle | Traitements et pensions irréguliers |
| Monarchie de Juillet | Arbitraire et favoritisme | Rémunérations faibles et carrières incertaines |
| Second Empire | Examens introduits dans certains emplois | Emploi plus stable et retraite uniformisée dès 1853 |
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Qu’est-ce que l’administration française ?
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