Fiche de révision : Introduction au droit administratif français

📋 Plan du Cours

1. Définition et critères du droit administratif
2. Spécificité inégalitaire du droit administratif
3. Modèle français et autonomie
4. Police administrative et police judiciaire
5. Ordre public et contrôle de police
6. Services publics et distinction SPA SPIC
7. Création et gestion des services publics
8. Continuité, grève et mutabilité
9. Contrats administratifs et équilibre financier
10. Actes administratifs unilatéraux
11. Classification des AAU et droit souple
12. Régime des AAU et privilège du préalable

📖 1. Définition et critères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Le droit administratif est la branche spécifique du droit applicable à l’administration, distincte du droit privé et fondée sur des règles souvent exorbitantes du droit commun.
• Critère du droit administratif : Le critère du droit administratif désigne la ou les méthodes utilisées pour déterminer quand le droit administratif s’applique à une activité impliquant l’administration.
• Fonction administrative : La fonction administrative correspond à l’ensemble des activités relevant de l’exécution des lois et de la satisfaction de l’intérêt général.
• Puissance publique : La puissance publique désigne l’idée que l’usage de prérogatives d’autorité par l’administration ferait basculer l’affaire dans le droit administratif.
• Service public : Le service public est l’activité destinée à satisfaire un besoin d’intérêt général, pensée comme base possible de l’application du droit administratif.

📝 Points essentiels

• Le droit administratif ne couvre pas l’ensemble du droit applicable à l’administration : il concerne seulement sa partie spécifique, distincte du droit privé.
• Jean Rivero (1953) a montré qu’il n’existe pas de critère unique d’application du droit administratif, car les critères jurisprudentiels se combinent selon les situations.
• La thèse de la puissance publique échoue lorsque l’administration agit sans prérogative d’autorité, car le régime peut néanmoins relever du juge administratif (ex. marchés publics).
• La thèse du service public échoue à cause des SPIC, car l’existence d’un service public ne garantit pas l’application automatique du droit administratif.
• L’arrêt TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest Africain (Bac d’Eloka) illustre que des activités de service public peuvent être soumises au droit privé.

💡 Astuce mémo

SPIC = le service public ne suffit pas : ni “puissance” ni “but” ne donnent un critère unique.

📖 2. Spécificité inégalitaire du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif inégalitaire : Le droit administratif est un droit spécifique qui rompt avec le modèle égalitaire du droit civil pour permettre à l’administration de faire prévaloir l’intérêt général.
• Prérogatives exorbitantes : Les prérogatives exorbitantes sont des pouvoirs spéciaux accordés à l’administration pour imposer ses décisions au nom de l’intérêt général.
• Sujétions renforcées : Les sujétions renforcées sont des contraintes accrues qui pèsent sur l’administration afin de compenser ses privilèges et de protéger les administrés.
• Expropriation pour cause d’utilité publique : L’expropriation pour cause d’utilité publique est un exemple de prérogative permettant de contraindre un propriétaire à céder son bien.

📝 Points essentiels

• Le droit administratif repose sur l’idée d’une inégalité structurelle entre administration et administrés, contrairement au droit civil fondé sur l’égalité et le consentement mutuel.
• Le couple privilèges de l’administration et garanties des administrés vise à concilier efficacité de l’intérêt général et prévention de l’arbitraire.
• L’expropriation pour cause d’utilité publique illustre la capacité de l’administration à imposer une atteinte au droit de propriété pour un objectif d’intérêt général.

💡 Astuce mémo

Pouvoirs pour l’intérêt général, contraintes en échange : P (prérogatives) + S (sujétions).

📖 3. Modèle français et autonomie

🔑 Notions clés & Définitions

• Police administrative : La police administrative regroupe les mesures de prévention des troubles à l’ordre public prises pour éviter un trouble général.
• Police judiciaire : La police judiciaire vise la constatation des infractions et la recherche de leurs auteurs, en se fondant sur l’objectif répressif.
• Critère psychologique : Le critère psychologique retient l’intention des policiers pour qualifier l’action en police judiciaire ou administrative.
• Dommage mixte : Le dommage mixte désigne une situation où plusieurs logiques se rencontrent, ce qui conduit à rechercher la cause essentielle du préjudice pour déterminer le juge compétent.

📝 Points essentiels

• Une action relève de la police judiciaire si l’intention des policiers est répressive, même en cas d’erreur sur la personne, comme dans CE ass. 24 juin 1960 Société Frampar.
• Une mesure reste police administrative quand la prévention d’infractions pénales poursuit en réalité l’évitement d’un trouble plus général à l’ordre public, même si son fondement textuel est pénal.
• La qualification peut changer en cours d’exécution : un barrage routier peut relever de la police administrative tandis que la poursuite armée devient de la police judiciaire (TC 5 déc. 1977 Demoiselle Motsch).
• En cas de dommage mixte, la compétence du juge se fixe en fonction de la cause essentielle du préjudice (TC, 12 juin 1978, Société Le Profil).

💡 Astuce mémo

Intention d’abord : police judiciaire = esprit répressif, police administrative = esprit de prévention d’un trouble général.

📖 4. Police administrative et police judiciaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Police administrative spéciale : Police administrative prévue pour un domaine particulier, permettant par exemple au gouvernement ou au préfet d’intervenir par réquisition en cas de nécessité.
• Réquisition des grévistes : Mesure de police administrative spéciale qui permet au gouvernement ou au préfet de faire cesser une grève par contrainte afin d’assurer le service minimum.

📝 Points essentiels

• Le régime de l’acte unilatéral réserve son exercice à la police administrative, ainsi qu’au pouvoir réglementaire, sans recours à un contrat pour décider d’une action de police.
• En cas de grève, le gouvernement et le préfet peuvent réquisitionner des grévistes comme pouvoir de police administrative spéciale, y compris dans le secteur privé si nécessaire.

📖 5. Ordre public et contrôle de police

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public : Le principe d’ordre public désigne l’exigence de sécurité et de fonctionnement régulier à laquelle l’administration peut subordonner certaines libertés.
• Pouvoir de réquisition : La réquisition est une mesure de police administrative permettant de contraindre des personnes, notamment des grévistes, pour garantir un service minimal nécessaire.
• Service minimum : Le service minimum correspond au niveau de fonctionnement indispensable, distinct d’un service normal, qui sert de limite au recours aux mesures de police.

📝 Points essentiels

• Le gouvernement et le préfet peuvent réquisitionner des grévistes afin d’assurer un service minimum en cas de nécessité, y compris dans le secteur privé si cela est requis.
• La réquisition n’est légale que pour maintenir un service minimum et non pour faire fonctionner normalement le service.
• Dans l’affaire Mme Aguillon, la réquisition de toutes les sages-femmes grévistes est jugée illégale car elle ne correspondait pas à un service minimum mais à un service normal.
• Quand une mesure excède le service minimum, le contrôle du juge conduit à en sanctionner l’illégalité.

💡 Astuce mémo

Réquisition = “MINI” indispensable : si tu réquisitionnes tout pour assurer le normal, c’est hors limite.

📖 6. Services publics et distinction SPA SPIC

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public administratif SPA : Service public dont l’activité relève, par principe, d’un régime dominé par le droit administratif et le juge administratif.
• Service public industriel et commercial SPIC : Service public à la logique industrielle ou commerciale, soumis à un régime qui se rapproche plus du droit privé pour certains litiges, notamment avec les usagers.
• Contrats SPIC avec usagers : Contrats conclus par le gestionnaire d’un SPIC avec ses usagers, qui restent en principe des contrats relevant de la compétence judiciaire.
• Bloc de compétence judiciaire : Règle de compétence qui réserve au juge judiciaire les litiges nés des contrats conclus par les gestionnaires de SPIC avec leurs usagers.

📝 Points essentiels

• Une clause exorbitante du droit commun ne suffit pas à rendre administrative la relation contractuelle lorsque le contrat est conclu par un gestionnaire de SPIC avec ses usagers, car ces litiges relèvent d’un bloc de compétence judiciaire.
• Les contrats de gestion d’un SPIC conclus avec les usagers constituent donc une exception au régime habituel rattachant certains contrats à la compétence du juge administratif.

💡 Astuce mémo

SPA → juge administratif ; SPIC (usagers) → juge judiciaire, même si une clause paraît exorbitante.

📖 7. Création et gestion des services publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Contrat de service public : Un contrat peut être qualifié d’administratif quand il est étroitement rattaché à l’exécution d’un service public par une personne publique.
• Lien au service public : Le lien avec l’exécution du service public peut être direct, nécessaire, présumé ou trop lointain selon l’intensité appréciée par le juge.
• Contrat accessoire : Un contrat est accessoire d’un contrat administratif quand il n’a de raison d’être que pour la conclusion ou l’exécution du contrat principal.
• Contrat qualifié par la loi : Certains contrats sont qualifiés par le législateur et peuvent rester de droit privé même si la jurisprudence viserait un rattachement administratif.

📝 Points essentiels

• Le critère fondateur de qualification repose sur le lien du contrat avec l’exécution d’un service public, consacré dans CE, 4 mars 1910, Thérond.
• Le rattachement au service public peut suffire à qualifier le contrat administratif, même sans clause exorbitante, ce que confirme CE, 20 avril 1956, Époux Bertin.
• Le recrutement d’un agent dans un SPA géré par une personne publique entraîne la qualification administrative du contrat de travail, règle posée par TC, 25 mars 1995, Berkani.
• Lorsqu’un contrat entre dans un cadre législatif spécifique, il peut être maintenu en dehors de la logique jurisprudentielle, avec l’exemple de contrats conclus dans le champ des contrats d’apprentissage ou d’avenir mentionnés par le texte.

📖 8. Continuité, grève et mutabilité

🔑 Notions clés & Définitions

• Mutabilité du service public : Principe selon lequel un service public doit pouvoir évoluer pour s’adapter à l’intérêt général, même si cela affecte le contrat administratif.
• Continuité du service public : Principe selon lequel l’exécution d’un service public doit se poursuivre malgré les contestations nées de l’inexécution ou des manquements de l’administration.
• Absence d’exception d’inexécution : Règle de droit administratif qui impose au cocontractant de continuer l’exécution même si l’administration n’exécute pas ses obligations.

📝 Points essentiels

• En droit administratif, le cocontractant ne peut pas suspendre ses prestations même si l’administration est en tort, son recours relevant d’une action en responsabilité contractuelle, selon CE 1976 Ville d’Amiens.
• Un tempérament existe via une clause permettant au cocontractant de résilier en cas de faute grave de l’administration, sous réserve d’une mise en demeure préalable obligatoire et de l’opposabilité d’un motif d’intérêt général, CE 8 octobre 2014 Société Grenke Location.
• Le pouvoir de modification unilatérale de l’administration se justifie par la mutabilité du service public, avec, en contrepartie, une logique d’actualisation du contrat encadrée par l’intérêt général et une indemnisation intégrale des préjudices.

💡 Astuce mémo

Mutabilité=le service change, Continuité=le contrat ne s’arrête pas.

📖 9. Contrats administratifs et équilibre financier

🔑 Notions clés & Définitions

• Théorie du fait du prince : La théorie du fait du prince vise l’indemnisation quand l’administration contractante aggrave, par un acte licite, les conditions d’exécution du contrat et déséquilibre financièrement le cocontractant.
• Théorie de l’imprévision : La théorie de l’imprévision permet d’indemniser le cocontractant quand des circonstances économiques extérieures rendent l’exécution financièrement insupportable après la signature.
• Mesure imprévue : La mesure imprévue est une circonstance non anticipable à la date de conclusion du contrat qui déclenche le déséquilibre financier.
• Préjudice anormal et spécial : Le préjudice anormal et spécial est un dommage dépassant ce que le cocontractant doit supporter normalement et qui ne touche pas indistinctement tous les acteurs.

📝 Points essentiels

• La logique d’équilibre financier fondée sur les sujétions de l’exécution ne se limite pas aux seuls marchés publics de travaux, mais la source précise que certaines approches “théoriques” ne s’appliquent pas aux concessions ni aux marchés de services.
• La théorie du fait du prince suppose 4 conditions cumulatives, et si elles sont réunies le cocontractant a droit à une indemnisation intégrale du préjudice.
• La théorie de l’imprévision repose sur un arrêt de principe CE, 30 mars 1916, Compagnie générale du gaz de Bordeaux, lié à une hausse brutale des prix due à la guerre.
• Pour l’imprévision, le cocontractant n’est indemnisé que du surcoût, doit continuer à exécuter malgré le bouleversement économique, et si la situation devient absolument impossible on bascule vers la force majeure.
• CE, 15 septembre 2022 a reconnu que la hausse des prix de l’électricité liée à la guerre en Ukraine constitue un cas d’imprévision.

📖 10. Actes administratifs unilatéraux

🔑 Notions clés & Définitions

• Privilège du préalable : Le privilège du préalable désigne le pouvoir de l’administration de décider et de rendre sa décision exécutoire sans attendre l’aval préalable d’un juge.
• Fait grief : Le fait grief est un critère contentieux qui détermine si un acte administratif peut être attaqué en excès de pouvoir devant le juge.
• Droit souple : Le droit souple est un acte qui oriente les comportements sans créer par lui-même des droits ou des obligations et, malgré cela, peut parfois faire grief.
• Mesure d’ordre intérieur : Une mesure d’ordre intérieur est une décision interne décisoire jugée trop peu importante pour faire grief et donc, en principe, non attaquable.
• Caractère exécutoire : Le caractère exécutoire impose l’exécution immédiate de l’acte par son destinataire sans validation préalable du juge.

📝 Points essentiels

• Le caractère exécutoire des AAU impose leur application sans autorisation du juge, tandis que le caractère coercitif (usage de la force) relève du contrôle du droit encadrant la contrainte.
• Le recours pour excès de pouvoir contre une mesure d’ordre intérieur est en principe irrecevable, mais il devient recevable si le requérant invoque une violation du principe de non-discrimination (CE, 25 septembre 2015, Mme B).
• Cette recevabilité exceptionnelle est ensuite étendue au moyen tiré du harcèlement moral (CE, 8 mars 2023).
• Même sans être décisoire au sens strict, certains actes de droit souple peuvent être considérés comme faisant grief, car ils produisent des effets notables sur la situation des personnes.
• Le recours contre un AAU n’a en principe pas d’effet suspensif, et la suspension n’est possible qu’au moyen d’un référé-suspension fondé sur l’urgence et un doute sérieux sur la légalité.
• L’absence de règle générale imposant la motivation est confirmée (CE, 26 janvier 1973, Garde des sceaux c/ Lang), et l’obligation de motivation vise notamment les décisions individuelles défavorables limitant des libertés, infligeant une sanction ou refusant un avantage dû.

💡 Astuce mémo

Exécutoire = exécute tout de suite sans juge ; coercitif = force après cadre légal ; fait grief = seulement si l’acte peut être attaqué.

📖 11. Classification des AAU et droit souple

🔑 Notions clés & Définitions

• AAU non décisoire : Un AAU non décisoire n’a pas d’effets juridiques propres : il informe ou recommande plutôt qu’il ne décide.
• Acte faisant grief : Un acte faisant grief est un acte dont les effets sont assez sensibles pour rendre possible un recours pour excès de pouvoir.

📝 Points essentiels

• Un AAU décisoire produit par lui-même des effets juridiques, tandis qu’un AAU non décisoire n’a pas d’effets juridiques propres.
• En principe, un acte ne fait grief que s’il est de nature à produire des effets notables, sinon le recours est irrecevable.
• Des actes de droit souple non décisoires peuvent malgré tout faire grief lorsque leurs effets sont susceptibles d’influencer la situation des personnes concernées.
• Des mesures d’ordre intérieur font en principe obstacle au recours, mais des mesures internes peuvent devenir attaquables si leurs effets sont suffisamment graves dans les faits.
• Le juge procède à une double appréciation : d’abord in abstracto (gravité par nature), puis in concreto (atteinte réelle aux droits fondamentaux dans l’espèce).

📖 12. Régime des AAU et privilège du préalable

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité de la chose décidée : La chose décidée désigne le fait qu’une décision administrative s’impose immédiatement par son efficacité, sans qu’un juge doive d’abord la valider.
• Caractère coercitif : Le caractère coercitif correspond au recours à la force pour obliger l’intéressé à exécuter une décision, ce qui se distingue du simple effet exécutoire.
• Effet non suspensif du recours : L’absence d’effet suspensif du recours signifie que la contestation d’un acte administratif unilatéral ne bloque pas son exécution pendant l’instance.
• Référé-suspension : Le référé-suspension est une procédure permettant de demander au juge de suspendre l’exécution d’un acte pendant le traitement du recours au fond.

📝 Points essentiels

• Le caractère exécutoire permet l’application immédiate de la décision sans validation préalable par le juge, tandis que le caractère coercitif concerne l’usage de la force pour imposer l’exécution.
• Les AAU doivent être exécutés par leurs destinataires sans attendre l’issue du contentieux, sous peine de sanctions administratives ou pénales.
• Doctrine des baïonnettes intelligentes : un militaire peut désobéir si l’ordre est manifestement illégal et susceptible de porter une atteinte grave à des droits fondamentaux.
• Le recours contre un AAU n’a pas d’effet suspensif : l’acte doit continuer à s’exécuter tant qu’il n’est pas annulé.
• Le référé-suspension peut suspendre l’acte seulement en cas d’urgence et de doute sérieux sur la légalité, cumulativement.
• L’administration peut en principe être contrainte par le caractère exécutoire : elle ne peut pas saisir le juge pour obtenir ce qu’elle aurait elle-même pu faire par décision exécutoire.

💡 Astuce mémo

Exécutoire = ça s’applique tout de suite ; coercitif = on force ; Recours sans stop, seulement stop en référé-suspension (urgence + doute sérieux).

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Police administrative vs police judiciaire

SPA vs SPIC (distinction)

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre critère psychologique (intention réelle) et fondement textuel : une action peut rester police administrative malgré un fondement pénal.
2. Croire que “service public” ou “puissance publique” suffit à lui seul : Rivero (1953) et la réalité des SPIC démentent l’existence d’un critère unique.
3. Penser que les contrats “avec clause exorbitante” sont toujours administratifs : le bloc de compétence judiciaire des contrats SPIC-usagers maintient la compétence judiciaire.
4. Mélanger exécutoire et coercitif : le recours contre l’AAU ne bloque pas l’exécution (pas d’effet suspensif), alors que la contrainte physique relève d’un autre régime.
5. Oublier que la réquisition est illégale si elle dépasse le service minimum : réquisitionner “tout le monde” pour assurer le service normal vide la logique de continuité.
6. En services publics, inverser continuité et mutabilité : continuité = le service ne doit pas être anormalement interrompu, mutabilité = adaptation même si cela affecte le contrat.
7. Méconnaître les théories d’équilibre financier : sujétions imprévues (aléa technique, travaux) ≠ fait du prince (acte licite de l’administration) ≠ imprévision (circonstances économiques extérieures).

✅ Checklist Examen

1. Définir le droit administratif comme droit spécifique et rappeler qu’il n’existe pas de critère unique (Rivero, 1953).
2. Distinguer fonction administrative et puissance publique, puis expliquer pourquoi ces thèses échouent (marchés publics ; SPIC ; Bac d’Eloka).
3. Expliquer la spécificité inégalitaire : prérogatives exorbitantes et sujétions renforcées, avec l’expropriation pour cause d’utilité publique comme exemple.
4. Appliquer le critère psychologique à la police administrative/police judiciaire, et donner les conséquences sur l’autorité compétente et le juge.
5. Identifier la police administrative générale vs spéciale, et connaître l’exemple de réquisition des grévistes et le lien avec le service minimum.
6. Qualifier SPA vs SPIC à partir des critères (objet, ressources, modalités), puis en déduire le juge compétent (administratif vs judiciaire) et les exceptions (pouvoirs de règlements d’organisation SPIC).
7. Rappeler la qualification des services publics quand une personne privée gère l’activité (Narcy/APREI) et la logique de “service public par récupération”.
8. Exposer les principes de fonctionnement du service public : continuité, mutabilité et égalité (accès/traitement, discriminations tarifaires et conditions).
9. Présenter la qualification d’un contrat administratif via le critère organique et matériel : clause exorbitante, objet lié à l’exécution du service public, et cas du recrutement dans un SPA (Berkani).
10. Maîtriser les pouvoirs d’exécution/exécution unilatérale dans le cadre des contrats administratifs : modification unilatérale (mutabilité), absence d’exception d’inexécution, puis résiliation pour motif d’intérêt général (encadrement).
11. Connaître les 3 mécanismes d’équilibre financier et leurs conditions : sujétions imprévues (travaux), fait du prince (acte licite aggravant), imprévision (circonstances économiques extérieures).
12. Qualifier et contester un AAU : exécutoire vs coercitif, notions de fait grief/actes non décisoires (droit souple, MOI), et logique du référé-suspension (urgence + doute sérieux).