Fiche de révision : Introduction à l'Administration Publique Française

📋 Plan du Cours

1. Définition d'institution et d'administration
2. Personnes morales et organes administratifs
3. Contrôle et organisation administrative
4. Cadres territoriaux de l'action administrative
5. Exécution des lois et pouvoir réglementaire
6. Pouvoir de nomination
7. Service public et lois de Rolland
8. Police administrative
9. Administrations centrales de l'État
10. Administrations déconcentrées de l'État
11. Compétences et libre administration locale
12. Organisation et coopération des collectivités

📖 1. Définition d'institution et d'administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Institution : Une institution est une structure établie par une organisation humaine, dotée de moyens et mise en place pour une utilisation particulière.
• Institutions administratives : Les institutions administratives désignent des formes d'organisation relevant d'un régime spécifique, distinctes des institutions politiques et judiciaires.
• Administration publique : L'administration publique est une action orientée vers l'intérêt général plutôt que vers des intérêts individuels.
• Administration au sens organique : L'administration au sens organique regroupe les personnes juridiques, services et autorités soumis à des règles de fonctionnement hétérogènes.
• Administration au sens matériel : L'administration au sens matériel désigne l’ensemble des activités tournées vers l’intérêt général, exercées par des personnes publiques ou privées.

📝 Points essentiels

• Le terme « administration » est parfois utilisé abusivement pour désigner les institutions au sens général.
• On ne peut plus assimiler administration et personnes morales de droit public, notamment car des autorités non administratives peuvent agir pour des personnes publiques.
• L'administration se distingue aussi par sa fonction : elle correspond à des activités, pas seulement à des entités.
• Les activités administratives relèvent du droit administratif lorsqu’elles sont concernées, quel que soit le caractère public ou privé de celui qui les exerce.
• Le droit administratif n’est pas automatiquement applicable à toute activité administrative, car certaines activités (comme la gestion du domaine privé de l’État) relèvent du droit privé.

📖 2. Personnes morales et organes administratifs

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale : Une personne morale est un groupement doté d’intérêts collectifs qui constitue un sujet de droit distinct des personnes physiques qui le composent.
• Personne morale de droit public : Une personne morale de droit public est une entité soumise à un régime propre, en principe quand sa mission relève de l’intérêt général.
• Personne morale de droit privé : Une personne morale de droit privé est une entité en principe régie par un droit privé, sauf si elle est chargée d’une mission d’intérêt général.
• Établissement public : Un établissement public est une personne morale de droit public à compétence spécifique, dominée par le principe de spécialité.
• Groupement d’intérêt public : Un GIP est une personne morale de droit public créée pour une mission déterminée et pour une durée fixée, en principe par contrat.

📝 Points essentiels

• La personnalité morale n’existe que si elle est reconnue par un texte (loi ou règlement).
• En cas de silence sur la nature publique ou privée d’un organisme, le juge retient 4 critères : origine, but de l’activité, liens avec l’administration, détention de prérogatives de puissance publique.
• Les établissements publics relèvent de catégories créées par le législateur (EPA et EPIC) et sont soumis au principe de spécialité (avec exception d’action accessoire).
• Les GIP sont créés pour une durée déterminée et par voie de contrat plutôt que par un acte unilatéral.

💡 Astuce mémo

Origine-But-Liens-Prérogatives : 4 indices pour qualifier public ou privé.

📖 3. Contrôle et organisation administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir hiérarchique : Le pouvoir hiérarchique est le pouvoir exercé par les supérieurs sur leurs subordonnés au sein d’une même organisation administrative.
• Tutelle administrative : La tutelle administrative est le contrôle exercé, dans l’intérêt général, par une personne publique sur une autre personne morale afin d’encadrer ses personnes et ses actes.
• Circulaires et directives : Les circulaires et directives sont des instruments d’instruction permettant aux autorités supérieures de préciser des ordres aux subordonnés.
• Délégation de signature : La délégation de signature permet au subordonné de signer sans être l’auteur de l’acte, la compétence restant portée par le délégant.
• Déconcentration : La déconcentration est une modalité de centralisation qui transfère sur le territoire des pouvoirs de l’État à des agents-relais agissant en son nom.

📝 Points essentiels

• L’administration est politiquement subordonnée au Gouvernement au sens de l’article 20 de la Constitution, sauf pour les autorités administratives indépendantes.
• Le pouvoir hiérarchique s’exerce à l’intérieur d’une même personne morale, tandis que la tutelle intervient entre personnes morales distinctes.
• Le pouvoir hiérarchique peut être exercé de plein droit, alors que la tutelle nécessite un texte exprès.
• Les circulaires et les mesures d’ordre intérieur ne sont en principe pas attaquables par un recours contentieux, contrairement aux décisions de tutelle.
• La déconcentration est devenue le mode de droit commun de l’État avec la loi du 6 février 1992.

💡 Astuce mémo

Déconcentration : « même marteau, manche raccourci » (Barrot) : l’État décide toujours, mais via des relais locaux.

📖 4. Cadres territoriaux de l'action administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Circonscription administrative : Cadre géographique d’intervention des administrations, qu’elles agissent dans des formes déconcentrées ou décentralisées.
• Commune : Échelon local de base, créé par la loi du 14 décembre 1789 et dont les limites peuvent être modifiées par arrêté préfectoral.
• Département : Circonscription intermédiaire créée en 1790, dont seul le législateur peut créer ou supprimer la structure.
• Région : Échelon territorial dont le régime a évolué vers la collectivité territoriale en 1982, avec un nouveau découpage en 2015.
• Arrondissement : Subdivision du département, créée ou supprimée par décret en Conseil d’État, avec des limites fixées par le préfet de région.

📝 Points essentiels

• Les communes passent d’environ 44 000 à l’origine à environ 34 000 en 2021.
• Seul le législateur peut créer ou supprimer un département, et son changement de nom se fait par simple décret en Conseil d’État.
• Les régions deviennent des collectivités territoriales en 1982 et comptent 13 régions métropolitaines depuis le découpage de 2015.
• Les cantons sont une subdivision de l’arrondissement devenue une simple circonscription électorale.
• L’académie constitue un exemple de circonscription spécialisée d’intervention administrative.

💡 Astuce mémo

Base locale → commune, intermédiaire → département, régional → région ; puis subdivisions : arrondissement/canton et spécialités comme l’académie.

📖 5. Exécution des lois et pouvoir réglementaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Publicité de la loi : La publicité de la loi désigne sa diffusion officielle afin qu’elle devienne opposable et accessible au public.
• Règlement : Le règlement est une norme générale et impersonnelle qui s’applique à des catégories de personnes sans désignation nominative.
• Acte individuel : L’acte individuel est une norme applicable à une ou plusieurs personnes déterminées.
• Exécution matérielle : L’exécution matérielle correspond à la mise en œuvre concrète de la loi dans les comportements sociaux, au-delà de sa seule application juridique.
• Pouvoir réglementaire d’exécution : Le pouvoir réglementaire d’exécution permet de prendre les actes nécessaires pour appliquer une loi, sous réserve qu’ils ne contredisent pas la hiérarchie des normes.

📝 Points essentiels

• L’exécution des lois suppose de faire connaître la loi, d’adopter les actes nécessaires à son application et d’assurer son effectivité concrète.
• Le Premier ministre assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire, sous réserve des compétences prévues à l’art. 13 de la Constitution.
• Les règlements d’exécution sont subordonnés à la loi, et refuser d’en prendre peut porter atteinte à la répartition des compétences et engager la responsabilité.
• En présence d’une contrariété avec un traité, le Premier ministre peut refuser des mesures d’application d’une loi contraire au traité en vertu de l’art. 55.
• Le pouvoir réglementaire autonome concerne les matières relevant du domaine réglementaire (art. 37 et art. 34), et le Conseil d’État reconnaît la compétence de l’exécutif pour le maintien de l’ordre public (CE 8 août 1919 Labonne) et pour le fonctionnement du service (CE 7 février 1938 Jamart).

💡 Astuce mémo

Exécution = connaître, appliquer, rendre réel : 3 verbes pour 3 étapes.

📖 6. Pouvoir de nomination

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir résiduel du Premier ministre : Le pouvoir résiduel désigne la capacité du Premier ministre à pourvoir des emplois civils et militaires quand le Président de la République ne les a pas déjà pourvus.
• Compétence du Président de la République : La compétence présidentielle correspond au pouvoir du Président de nommer les hauts fonctionnaires et certaines autorités administratives et diplomatiques listées par la Constitution.
• Contrôle parlementaire des nominations : Le contrôle parlementaire désigne l’intervention du Parlement, prévue par des lois organiques, pour encadrer certaines nominations présidentielles via un droit de veto.
• Emplois civils et militaires non pourvus : Les emplois non pourvus renvoient aux postes qui restent ouverts après les nominations relevant du Président de la République.

📝 Points essentiels

• L’article 21 alinéa 1 de la Constitution attribue au Premier ministre, sous réserve de l’article 13, le pouvoir de nomination pour les emplois civils et militaires non pourvus par le Président de la République.
• L’article 13 de la Constitution confie au Président de la République la nomination notamment des hauts fonctionnaires, des conseillers d’État, des ambassadeurs et des préfets, ainsi que des recteurs d’académie.
• Les lois organiques du 28 novembre 1958 et du 23 juillet 2010 prévoient un contrôle parlementaire avec droit de veto sur certaines nominations présidentielles.

💡 Astuce mémo

PdR nomme le haut; PM ne nomme que ce qui reste (art. 13 vs art. 21 al. 1).

📖 7. Service public et lois de Rolland

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe d’égalité : Principe imposant un traitement sans discriminations des usagers, avec possibilité de discrimination positive sous conditions.
• Principe de continuité : Principe qui exige la permanence du fonctionnement du service public, même en présence de conflits sociaux.
• Principe de mutabilité : Principe selon lequel le service public doit s’adapter aux besoins des usagers, sans garantir le maintien du même niveau ou contenu.
• Principe de neutralité : Principe interdisant les discriminations fondées sur des critères comme les opinions, la nationalité, le sexe et la religion.
• Principe de laïcité : Principe de séparation des Églises et de l’État, assurant la liberté de conscience dans l’organisation et le fonctionnement du service public.

📝 Points essentiels

• En matière de services publics administratifs (SPA), les usagers n’ont pas de droit à un traitement différencié, alors que le gestionnaire peut différencier selon les nécessités du service.
• En matière de services publics industriels et commerciaux (SPIC), une différenciation n’est possible que si elle correspond à des situations différentes.
• Le principe de continuité a connu une interdiction historique du droit de grève dans les services publics (CE, 1er août 1909, Winkell), puis Dehaene (CE, 16 juillet 1950) admet la grève tout en permettant au chef de service d’en limiter les effets pour les personnels essentiels.
• Il n’y a pas de droit de grève pour les pompiers, policiers, gendarmes, SAMU et magistrats, selon les enseignements tirés de la source.
• Un usager peut demander des aménagements pour motif religieux sans compromettre le fonctionnement du service (CEDH, 26 novembre 2015, Ebrahimian c. France).

💡 Astuce mémo

Égalité-Continuité-Mutabilité-Neutralité-Laïcité : 5 C → 5 exigences du service public.

📖 8. Police administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public matériel : L’ordre public matériel désigne les exigences concrètes de tranquillité, sûreté/sécurité et salubrité publique prises en compte pour fonder la police administrative.
• Ordre public immatériel : L’ordre public immatériel correspond à une extension de la police vers des exigences non exclusivement matérielles, comme la moralité publique et la dignité humaine.
• Moralité publique : La moralité publique est une composante de l’ordre public permettant des mesures provisoires contre des comportements jugés moralement attentatoires.
• Dignité humaine : La dignité humaine est une exigence autonome de l’ordre public qui permet d’interdire un spectacle sans exiger des circonstances locales particulières.
• Police administrative générale : La police administrative générale regroupe les mesures visant l’ordre public sur le territoire considéré, avec une autorité compétente selon le niveau (municipal, départemental, police nationale).

📝 Points essentiels

• La police administrative se fonde sur la protection de l’ordre public, passé d’un ordre public matériel à un ordre public immatériel.
• La police administrative prévient une atteinte à l’ordre public tandis que la police judiciaire réprime une atteinte déjà réalisée.
• En matière d’ordre public matériel, la police municipale vise bon ordre/tranquillité, sûreté/sécurité et salubrité publique définies à l’art. L.2212-2 CGCT.
• Dans l’affaire Société des films Lutécia (CE, 18 décembre 1959), l’autorité municipale peut interdire une projection malgré un visa, si l’immoralité est appréciée avec les circonstances locales.
• Dans l’affaire Commune de Morsang-sur-Orge (CE, 27 octobre 1995), l’interdiction d’un spectacle fondée sur l’atteinte à la dignité humaine est jugée légale et autonome par rapport aux circonstances locales.
• En principe, une autorité de police administrative générale ne peut intervenir dans le domaine d’une police administrative spéciale, sauf concours de polices comme illustré par l’affaire Lutécia.

💡 Astuce mémo

PAG = prévenir ; PJ = punir (dommage déjà là) ; PAG vs PAS : général interdit le spécial, sauf concours.

📖 9. Administrations centrales de l'État

🔑 Notions clés & Définitions

• Administrations actives : Les administrations actives sont les services centraux qui prennent les décisions au nom de l’État sur l’ensemble du territoire.
• Administrations d'accompagnement : Les administrations d'accompagnement sont les services centraux qui assistent, informent, consultent ou contrôlent sans disposer d’un pouvoir de décision.
• Présidence de la République : La Présidence de la République regroupe les services directement rattachés au Président, organisant notamment l’arbitrage et l’appui dans les décisions.
• Premier ministre : Le Premier ministre dirige l’action gouvernementale et assure l’exécution des lois, avec ses services à l’Hôtel Matignon.
• Pouvoir réglementaire des ministres : Le pouvoir réglementaire des ministres correspond à leur capacité à prendre des mesures réglementaires dans certaines limites, notamment comme chefs de service.

📝 Points essentiels

• L’art. 5 de la Constitution fait du Président le garant du respect de la Constitution, arbitre entre pouvoirs publics et veille au respect des traités, avec pouvoir réglementaire par décret/ordonnance (art. 13 al. 1).
• Le Président nomme et met fin aux fonctions du Premier ministre et des ministres (art. 8) et nomme aussi certains acteurs directement ou en conseil des ministres selon les cas.
• Le Premier ministre assure l’exécution des lois (art. 21) et exerce le pouvoir réglementaire de droit commun, tout en ne dirigeant pas les ministres comme supérieur hiérarchique.
• La jurisprudence Jamart (1938) reconnaît aux ministres un pouvoir réglementaire en tant que chefs de service, par exemple pour l’organisation et le fonctionnement des services ou certaines limitations du droit de grève.
• Le Conseil de défense est créé par décret du 24 décembre 2009, présidé par le Président, avec notamment le Premier ministre, le ministre de l’Intérieur et les ministres chargés de l’Économie, du Budget, des Affaires étrangères et de l’Outre-mer.

💡 Astuce mémo

PdR arbitre et nomme; PM exécute; ministres chefs de service (Jamart).

📖 10. Administrations déconcentrées de l'État

🔑 Notions clés & Définitions

• Préfet de département : Le préfet de département est un fonctionnaire qui représente l’État dans le département et dirige les services déconcentrés.
• Déféré préfectoral : Le déféré préfectoral est une saisine du tribunal administratif par le préfet en cas de doute sur la légalité d’un acte, sans effet suspensif.
• Préfet de région : Le préfet de région représente l’État au niveau régional et coordonne les services déconcentrés, sans être supérieur hiérarchique des préfets de département.
• Sous-préfecture : La sous-préfecture est l’administration déconcentrée placée au chef-lieu d’arrondissement et dirigée par un sous-préfet.
• Maire agent de l’État : Le maire agit aussi en tant qu’agent de l’État pour exécuter les lois et règlements et réaliser des actes relevant de l’administration d’État.

📝 Points essentiels

• Le préfet est révocable par le Gouvernement pour des raisons d’opportunité politique, sans liberté d’opinion et avec interdiction de grève ou de syndicat.
• Le déféré préfectoral doit être introduit dans un délai de 2 mois après réception de l’acte et ne suspend pas son application.
• Le préfet de région n’a pas de pouvoir de police administrative générale et n’est pas le supérieur hiérarchique des préfets de département.
• Le préfet est accompagné de sous-préfets, d’un cabinet, de services de presse et de services administratifs.
• Le maire, outre son rôle d’officier de police judiciaire, délivre notamment les cartes d’identité et les passeports sous l’autorité du préfet.

💡 Astuce mémo

Différence clé : département = police administrative générale, région = pas de police générale et pas de hiérarchie sur les préfets de département.

📖 11. Compétences et libre administration locale

🔑 Notions clés & Définitions

• Blocs de compétence : En décentralisation, ce sont des catégories de compétences transférées pour organiser qui fait quoi entre collectivités, avec des frontières parfois partiellement superposées.
• Clause générale de compétence : C’est le mécanisme autorisant une collectivité à traiter toute affaire relevant de son territoire, sous réserve de ne pas empiéter sur les compétences réservées et de respecter les contraintes posées par la jurisprudence.
• Subsidiarité : Principe constitutionnel selon lequel l’État n’intervient que si l’objectif ne peut pas être atteint par une collectivité.
• Collectivité chef de file : Mécanisme constitutionnel permettant de désigner une collectivité pilote quand plusieurs interviennent, afin d’organiser la coordination sans créer une hiérarchie interdite.
• Libre administration locale : Principe constitutionnel selon lequel les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus, avec une autonomie institutionnelle et des pouvoirs matériels encadrés par l’État.

📝 Points essentiels

• Les compétences ont d’abord été réparties par des blocs de compétence (1982-1983), mais cette répartition n’a pas empêché un enchevêtrement ou une superposition des compétences.
• La subsidiarité (art. 72 al. 2 C°) impose à l’État de ne pas agir si une collectivité peut assurer la mission visée.
• La désignation d’une collectivité chef de file (art. 72 al. 5 C°) coordonne des interventions multiples tout en évitant de reconstituer une tutelle entre collectivités.
• Depuis la loi NOTRe (2015), la clause générale de compétence des départements et des régions a été supprimée, ne subsistant aujourd’hui que pour les communes.
• La libre administration (art. 72 C°) se traduit institutionnellement par des conseils élus et matériellement par des pouvoirs de décision, un pouvoir réglementaire subordonné (art. 72-3 C°) et des ressources propres déterminantes.

💡 Astuce mémo

Blocs = cadre, Clause = rattrapage; Subsidiarité = l’État seulement si la collectivité ne peut pas; Chef de file = pilote sans hiérarchie; Art. 72 = conseils élus + autonomie encadrée.

📖 12. Organisation et coopération des collectivités

🔑 Notions clés & Définitions

• Intercommunalités EPCI : Les intercommunalités sont des établissements publics qui organisent la coopération entre communes pour exercer des compétences communes.
• Société d'économie mixte SEM : La SEM est une société anonyme de droit privé détenue pour plus de la moitié du capital par au moins une collectivité, pour financer des missions d'aménagement et de services publics.
• Société publique locale SPL : La SPL est une société à capitaux uniquement publics, souvent utilisée pour gérer des SPIC ou conduire des opérations d'aménagement.
• Co-décision locale : La co-décision est une coopération où des collectivités doivent donner un avis ou un accord avant qu'un acte local soit adopté.
• Contractualisation État-collectivités : La contractualisation regroupe des accords entre l’État et les collectivités pour fixer des objectifs et financer des actions dans des domaines comme l’économie ou le tourisme.

📝 Points essentiels

• Les syndicats de communes sont créés par arrêté préfectoral et peuvent avoir une mission unique ou plurielle, comme les ordures ménagères, des équipements sportifs ou des transports.
• Les communautés de communes n’ont aucun seuil démographique : elles assument 2 blocs obligatoires (aménagement de l’espace, développement économique) et 1 compétence optionnelle.
• Les communautés urbaines rassemblent un ensemble urbain de plus de 450 000 habitants et exercent notamment développement/aménagement économique, transport, logement et environnement.
• Les métropoles sont des EPCI qui regroupent plusieurs communes et peuvent exercer des compétences à la place des régions.

💡 Astuce mémo

EPCI = Compétences en Commun (syndicat pour une mission, communauté pour des blocs, métropole pour remplacer).

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

PAG vs PJ

SPIC vs SPA

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre administration au sens organique (personnes/services) et au sens matériel (activités d’intérêt général), alors que seul le second déclenche le droit administratif.
2. Dire que toute activité administrative relève automatiquement du droit administratif : la gestion du domaine privé de l’État relève du droit privé.
3. Mélanger pouvoir hiérarchique et tutelle : le premier joue à l’intérieur d’une même personne morale, la seconde entre personnes morales distinctes.
4. Croire que le service public implique forcément une personne publique : une personne privée peut gérer un service public (Narcy/Ville de Melun/APREI).
5. Confondre SPIC et SPA en regardant uniquement le nom : il faut mobiliser la grille (objet, financement, fonctionnement).
6. Inverser PAG et PJ : la police administrative vise la prévention, la police judiciaire la répression d’une atteinte déjà réalisée.
7. Penser que la dignité humaine dépend des circonstances locales comme la moralité publique : selon Morsang-sur-Orge, la dignité est autonome.

✅ Checklist Examen

1. Définir « institution » puis distinguer administration au sens organique et au sens matériel, et expliquer pourquoi administration ≠ personnes morales de droit public.
2. Expliquer en quoi le droit administratif ne se confond pas avec le droit de l’administration : activités concernées, autonomie du droit administratif et rôle de la jurisprudence (Blanco, compétence suit le fond).
3. Lister les personnes morales (droit public/droit privé, établissements publics, GIP) et rappeler les 4 critères (faisceau d’indices) quand la nature publique/privée est silencieuse.
4. Distinguer autorités administratives ordinaires et autorités spécifiques (administrations d’accompagnement, AAI) et préciser l’idée de mission pour qualifier l’autorité.
5. Caractériser le principe de contrôle : pouvoir hiérarchique (instruction/annulation/réformation, délégation de signature vs pouvoir) et tutelle administrative (caractéristiques et contrôle des actes).
6. Exposer centralisation/déconcentration/décentralisation, avec la logique du « même marteau… manche raccourci » et le passage de la déconcentration au mode de droit commun (loi du 6 février 1992).
7. Rappeler les 4 actes de la décentralisation et les mécanismes liés (subsidiarité, collectivité chef de file, référendums décisionnels locaux) et dire ce qu’il reste aujourd’hui de la clause générale.
8. Décrire les circonscriptions ordinaires et leurs bases : communes (14 décembre 1789), département (1790), régions (statut 1982, découpage 2015), puis arrondissement/canton et circonscriptions spécialisées (académie).
9. Expliquer l’exécution des lois : publicité, actes d’application (règlement/circulaires), exécution matérielle et place de l’exécution forcée (urgence).
10. Distinguer pouvoir réglementaire d’exécution et pouvoir réglementaire autonome, en mobilisant art. 21, 55, 34 et 37 + Labonne/Jamart.
11. Présenter le pouvoir de nomination : art. 13 vs art. 21 al. 1 (pouvoir résiduel PM), et le contrôle parlementaire via lois organiques (28 novembre 1958, 23 juillet 2010).
12. Exposer les lois de Rolland : égalité (SPA/SPIC), continuité (Winkell/Dehaene), mutabilité, neutralité/laïcité (Ebrahimian, Libre pensée de Vendée) puis conclure sur la police administrative (ordre public matériel/immatériel, Lutécia/Morsang-sur-Orge, PAG vs PAS et concours).