Fiche de révision : Obligations administratives et service public

📋 Plan du Cours

1. Notions organique et fonctionnelle
2. Droit administratif et prérogatives publiques
3. Construction du juge administratif
4. Principe de légalité et exceptions
5. Hiérarchie des normes applicables
6. Actes et valeur du droit européen
7. Lois et actes assimilés
8. Jurisprudence et hiérarchie administrative
9. Contrôle de légalité administratif
10. Écrans législatifs et contrôles particuliers
11. Obligation d’exécuter les normes
12. Obligations d’exécution des normes
13. Obligation de faire cesser les illégalités
14. Exécution des décisions de justice
15. Définition et identification du service public
16. Principes et catégories du service public
17. Gestion et régime des services publics
18. Notion d’ordre public

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790La loi sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges judiciaires de contrôler les opérations administratives.
2. 24 mai 1872La loi reconnaît au Conseil d’État le pouvoir de statuer souverainement sur les recours administratifs.
3. 13 décembre 1889Le Conseil d’État se reconnaît comme juridiction de premier ressort et accepte de connaître directement d’un recours administratif.
4. 16 juillet 1971La décision reconnaît une valeur constitutionnelle aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

📖 1. Notions organique et fonctionnelle

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité administrative : Organe d’une personne morale qui exprime sa volonté et peut agir en son nom dans la vie juridique.
• Administration : Activité exercée dans le seul but de l’intérêt général, consistant à préparer et mettre en œuvre les choix politiques par des actes juridiques et des activités matérielles.

★ À maîtriser

📌 L’administration possède un sens organique, qui désigne un ensemble de personnes et d’institutions, et un sens fonctionnel, qui désigne l’activité d’administrer.

📌 Les personnes publiques générales comprennent l’État et les collectivités territoriales, tandis que les personnes publiques spéciales comprennent notamment les établissements publics, les agences et les autorités indépendantes.

• Les fonctions distinctes sont: la fonction législative, qui adopte les lois, la fonction juridictionnelle, qui tranche les litiges, l’activité gouvernementale, qui conduit la politique de l’État

Compléments

📌 Une personne publique spéciale ne peut agir que dans le cadre de sa spécialité prédéfinie et reste rattachée à une personne publique générale.

💡 Astuce mémo

Organique = personnes et institutions ; fonctionnelle = activité d’intérêt général

📖 2. Droit administratif et prérogatives publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Droit spécial et exorbitant du droit commun qui s’applique à l’activité administrative en raison de sa finalité d’intérêt général.
• Privilège du préalable : Le privilège du préalable permet à l’administration de prendre une décision qui s’impose aux administrés sans saisir préalablement le juge, et les recours dirigés contre cette décision ne sont en principe pas suspensifs.

★ À maîtriser

📌 Le privilège de l’action d’office permet à l’administration d’imposer elle-même l’exécution de ses décisions lorsque les conditions prévues par un texte ou par l’urgence sont réunies.

📌 Le domaine public est inaliénable lorsque ses biens sont affectés à un service public, car leur cession empêcherait l’administration d’accomplir ses missions.

• L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits du 8 février 1873 affirme que la responsabilité de l’État ne relève pas des principes du Code civil et obéit à des règles spéciales adaptées aux besoins du service.

Compléments

📌 L’administration peut modifier ou résilier unilatéralement certains contrats administratifs afin de garantir l’intérêt général.

💡 Astuce mémo

Intérêt général → pouvoirs exorbitants et contraintes spécifiques

📖 3. Construction du juge administratif

📝 Points essentiels

• Les conseils de préfecture sont renommés tribunaux administratifs en 1953 et les cours administratives d’appel sont créées en 1987.

💡 Astuce mémo

Séparation → administration juge → Conseil d’État juridictionnel

📖 4. Principe de légalité et exceptions

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de légalité : Impose à l’administration de respecter l’ensemble des normes supérieures à ses actes, notamment la Constitution et la loi.

★ À maîtriser

📌 La compétence liée oblige l’administration à prendre une décision déterminée lorsque les conditions légales sont réunies, tandis que le pouvoir discrétionnaire lui laisse un choix entre plusieurs décisions légales.

📌 Même dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, l’administration ne peut pas commettre d’erreur manifeste d’appréciation, que le juge administratif peut contrôler.

• La théorie des circonstances exceptionnelles permet d’assouplir temporairement les règles de compétence, de procédure et de fond lorsque des événements entravent le fonctionnement des pouvoirs publics, compromettent la santé de la population ou l’accès aux services publics.

Compléments

• L’article 16 de la Constitution permet au Président de la République de prendre les mesures exigées par les circonstances en cas de menace grave et immédiate et d’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.

• L’état d’urgence peut être déclaré en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou d’événements présentant le caractère de calamité publique.

💡 Astuce mémo

Compétence liée = obligation ; pouvoir discrétionnaire = choix contrôlé

📖 5. Hiérarchie des normes applicables

🔑 Notions clés & Définitions

• Hiérarchie des normes : Hans Kelsen, Théorie pure du droit - Organisation des règles juridiques selon des niveaux de valeur, de sorte que les normes inférieures doivent respecter les normes supérieures.

★ À maîtriser

• Le bloc de constitutionnalité comprend notamment la Constitution de 1958, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de 1946 et la Charte de l’environnement de 2004.

📌 Selon l’article 55 de la Constitution, les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés, publiés et appliqués réciproquement ont une autorité supérieure à celle des lois.

• Le droit dérivé comprend:
  • les règlements
  • les directives
  • les décisions
  • les recommandations
  • les avis

📌 Le règlement européen est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable, tandis que la directive lie les États quant au résultat à atteindre en leur laissant le choix de la forme et des moyens.

Compléments

• L’arrêt Sarran et Levacher de 1998 affirme que la suprématie des engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle.

💡 Astuce mémo

Une pyramide où Constitution, traités, lois et actes administratifs s’emboîtent

📖 6. Actes et valeur du droit européen

🔑 Notions clés & Définitions

• Règlement européen : a une portée générale, est obligatoire dans tous ses éléments et est directement applicable dans tout État membre
• Directive européenne : lie chaque État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux autorités nationales la compétence concernant la forme et les moyens

★ À maîtriser

• La décision européenne est obligatoire dans tous ses éléments, mais elle n’a pas de portée générale et ne s’impose qu’aux États concernés.

• Les directives européennes doivent être transposées dans le droit interne par des lois françaises ou des actes administratifs avant de produire leurs effets ordinaires dans l’ordre interne.

• Selon l’arrêt Nicolo de 1989, le droit européen est supérieur aux lois françaises, tandis que sa primauté et son effet direct sont affirmés du point de vue de l’Union européenne.

Compléments

📌 Les recommandations et les avis du droit de l’Union européenne ne lient pas leurs destinataires et n’ont aucune valeur obligatoire.

💡 Astuce mémo

Règlement directement applicable, directive transposée

📖 7. Lois et actes assimilés

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordonnance de l’article 38 : est un acte adopté par le gouvernement dans un domaine relevant normalement de la loi, après habilitation du Parlement, et destiné à être ratifié

★ À maîtriser

• La loi est définie organiquement comme l’acte voté par le Parlement et matériellement comme l’acte intervenant dans les domaines énumérés à l’article 34 de la Constitution.

• Selon l’article 37 de la Constitution, les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi sont de nature réglementaire.

• Pendant le délai d’habilitation, l’ordonnance est immédiatement applicable mais possède la valeur d’un acte administratif ; après ratification, elle acquiert une valeur législative rétroactive.

Compléments

• Le référendum de l’article 11 permet au Président de soumettre un projet de loi au vote, sur proposition du gouvernement ou des deux assemblées, dans les matières prévues par la Constitution.

💡 Astuce mémo

Article 34 : loi ; article 37 : règlement

📖 8. Jurisprudence et hiérarchie administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe général du droit : est une norme dégagée par le juge, notamment le juge administratif, lorsqu’il interprète les textes ou comble une lacune de l’ordre juridique

📝 Points essentiels

• Les principes généraux du droit ont une valeur législative : ils s’imposent à l’administration mais peuvent être modifiés par la loi.

• Les actes réglementaires sont impersonnels et généraux, tandis que les décisions individuelles visent une personne déterminée et appliquent une règle générale à sa situation.

• Dans la hiérarchie administrative, les décisions individuelles doivent respecter les actes réglementaires qui leur sont supérieurs.

💡 Astuce mémo

Interprétation du juge → principes généraux du droit

📖 9. Contrôle de légalité administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Recours pour excès de pouvoir : est une demande d’annulation d’un acte administratif illégal formée devant le juge administratif

★ À maîtriser

• Le contrôle de légalité français est concentré, a posteriori et concret : le juge administratif contrôle les actes administratifs après leur application, à l’occasion d’un litige.

• Le contrôle par voie d’action permet de demander directement l’annulation d’un acte, tandis que le contrôle par voie d’exception permet seulement d’écarter une règle lors d’un litige.

• L’annulation prononcée par le juge administratif dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir est rétroactive et possède l’autorité absolue de chose jugée.

Compléments

📌 Le recours pour excès de pouvoir est en principe exercé dans un délai de deux mois afin de garantir la sécurité juridique.

💡 Astuce mémo

Voie d’action : annuler ; voie d’exception : écarter

📖 10. Écrans législatifs et contrôles particuliers

🔑 Notions clés & Définitions

• Écran législatif : est la situation dans laquelle la loi fait obstacle au contrôle par le juge administratif de la conformité d’un acte administratif à la Constitution ou au droit international

★ À maîtriser

• Le juge administratif contrôle les actes administratifs par rapport aux normes supérieures, mais il ne peut pas contrôler directement la constitutionnalité des lois.

• Depuis l’arrêt Nicolo de 1989, le Conseil d’État accepte de contrôler par voie d’exception la compatibilité d’une loi avec les traités internationaux.

• La question prioritaire de constitutionnalité, issue de la révision constitutionnelle de 2008 et entrée en vigueur le 1er mars 2010, permet de contrôler une loi après sa promulgation lorsqu’elle porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

• Pendant le délai de transposition, une directive n’a pas d’effet direct pour les personnes privées, mais l’administration ne doit pas prendre de mesures susceptibles de compromettre sérieusement ses objectifs.

• Depuis l’arrêt Mme Perreux de 2009, un justiciable peut invoquer contre une décision administrative individuelle les dispositions précises et inconditionnelles d’une directive non transposée dont le délai est expiré.

Compléments

📌 Selon l’arrêt Alitalia de 1989, l’administration doit abroger les actes réglementaires illégaux parce qu’ils sont contraires à une directive non transposée.

💡 Astuce mémo

Directive, ordonnance, ratification : trois régimes de contrôle

📖 11. Obligation d’exécuter les normes

★ À maîtriser

📌 Le refus de prendre les mesures nécessaires à l’application d’une loi peut entraîner l’annulation de ce refus par le juge et engager la responsabilité de l’État.

Compléments

📌 Le Conseil d’État a reconnu dans l’arrêt Kevers Pascalis de 1962 que le refus du Premier ministre de prendre un règlement d’exécution d’une loi est illégal.

💡 Astuce mémo

Loi ou règlement → mesures d’exécution obligatoires

📖 12. Obligations d’exécution des normes

🔑 Notions clés & Définitions

• Obligation d’exécution des lois : Impose au Premier ministre de prendre les règlements nécessaires à leur mise en œuvre, conformément à l’article 21 de la Constitution.

📝 Points essentiels

• Dans l’arrêt France Nature Environnement de 2000, le Conseil d’État affirme que le pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit mais aussi l’obligation de prendre les mesures qu’implique l’application de la loi. - CE

📌 Le Premier ministre dispose d’un délai raisonnable de six mois pour prendre les mesures d’application lorsqu’aucun délai n’est fixé par la loi.

• 🔄 Le contrôle du juge administratif peut conduire à: contrôler la légalité du refus, engager la responsabilité de l’État en cas de dommage, ordonner l’édiction du règlement, assortir l’injonction d’une astreinte

💡 Astuce mémo

Refus d’exécuter → illégalité, responsabilité et contrainte du juge

📖 13. Obligation de faire cesser les illégalités

🔑 Notions clés & Définitions

• Sanction administrative : Peine prononcée par l’administration contre un administré qui n’a pas respecté les lois ou règlements.
• Abrogation : Disparition juridique d’un acte administratif pour l’avenir.

★ À maîtriser

📌 Les sanctions administratives sont soumises au principe de légalité des délits et des peines, au principe de nécessité et de proportionnalité, ainsi qu’au respect des droits de la défense.

📌 L’administration doit abroger les actes réglementaires illégaux ainsi que les actes non réglementaires non créateurs de droits devenus illégaux, conformément à l’article L.243-2 du CRPA.

Compléments

• La procédure contradictoire impose la communication du dossier à la personne poursuivie, puis lui permet de présenter des observations écrites ou orales.

• L’arrêt Alitalia de 1989 a consacré comme principe général du droit l’obligation d’abroger les règlements illégaux dès leur origine ou devenus illégaux. - CE

💡 Astuce mémo

Illégalité de l’administré : sanctionner ; illégalité administrative : abroger

📖 14. Exécution des décisions de justice

★ À maîtriser

📌 Pour exécuter une décision de justice rendue contre un administré, l’administration doit prêter le concours de la force publique, sauf circonstances de trouble à l’ordre public.

• Lorsqu’une décision de justice annule la révocation illégale d’un fonctionnaire, l’administration doit le réintégrer et reconstituer sa carrière en lui versant les salaires dus.

📌 Le juge administratif peut contraindre l’administration à exécuter une décision de justice par une injonction et une astreinte financière par jour de retard.

Compléments

• Les arrêts Couitéas de 1923 et Société cartonnerie et imprimerie Saint-Charles de 1938 reconnaissent une responsabilité sans faute de l’État lorsque la force publique n’est pas prêtée pour préserver l’ordre public. - CE

• En 2020, le Conseil d’État a prononcé une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard, puis a liquidé une astreinte en 2023 parce que les mesures prises restaient insuffisantes. - CE

💡 Astuce mémo

Décision contre l’administré : force publique ; contre l’administration : mesures, injonction, astreinte

📖 15. Définition et identification du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : René Chapus - Activité d’intérêt général qui est assurée ou assumée par une personne publique.

★ À maîtriser

📌 Une personne publique assure directement un service public lorsqu’elle mobilise elle-même ses moyens humains, matériels et financiers, tandis qu’elle l’assume indirectement lorsqu’elle en confie l’exécution à une autre personne tout en définissant ses missions et en contrôlant leur réalisation.

• Pour qualifier l’activité d’une personne privée de service public en l’absence de disposition légale, le juge recherche successivement l’intérêt général, les prérogatives de puissance publique, puis un faisceau d’indices. - CE, APREI, 2007

Compléments

• Le Conseil d’État a refusé de reconnaître un service public culturel dans l’arrêt Astruc de 1916, puis a admis qu’une commune puisse exploiter un théâtre dans l’arrêt Leoni de 1944. - CE

• Dans l’arrêt UGC Ciné-Cité de 2007, le Conseil d’État a refusé de qualifier de service public l’activité d’un cinéma municipal géré par une personne privée parce que la commune n’imposait aucune obligation au gestionnaire. - CE

💡 Astuce mémo

Intérêt général seul ≠ service public : il faut aussi un lien maîtrisé avec la personne publique

📖 16. Principes et catégories du service public

★ À maîtriser

• Les services publics nationaux relèvent de la compétence de l’État, tandis que les services publics locaux relèvent des compétences attribuées aux collectivités territoriales par la loi.

📌 Le principe de continuité impose un fonctionnement régulier du service public et doit être concilié avec le droit de grève, notamment par la réorganisation du service ou la réquisition.

📌 Le principe d’égalité devant le service public impose l’égalité d’accès et de fonctionnement, mais autorise des différences de traitement fondées sur l’intérêt général ou sur une différence objective de situation en rapport avec le service.

Compléments

📌 Le principe d’adaptation constante, qui est un principe général du droit, oblige l’administration à faire évoluer le service public lorsque l’intérêt général change et peut conduire à sa suppression.

📌 Le principe de neutralité des services publics, rattaché à la laïcité, s’impose aux agents dans leurs relations avec les usagers et aux bâtiments publics.

💡 Astuce mémo

CIEAN : continuité, égalité, adaptation, neutralité

📖 17. Gestion et régime des services publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Régie : Mode de gestion dans lequel la personne publique chargée du service public exerce elle-même directement l’activité, sans personne morale distincte.
• Établissement public : Personne morale de droit public distincte de la personne publique de rattachement, créée pour gérer un service public et soumise au principe de spécialité.

📝 Points essentiels

• Un service public est présumé administratif, mais il peut être qualifié de service public industriel et commercial selon la nature de l’activité, son mode de financement et ses modalités d’organisation et de fonctionnement. - CE, Union syndicale des industries aéronautiques, 1956

• Le financement par l’impôt ou la taxe est déconnecté du coût réel du service, tandis que la redevance est payée par l’usager et proportionnelle au coût du service rendu.

• Dans une concession de service public, la personne privée se rémunère grâce à l’exploitation du service et supporte un risque financier, tandis que dans un marché public la personne publique la rémunère selon le contrat sans risque équivalent d’exploitation.

• Dans un SPIC, les relations individuelles avec les usagers et le personnel relèvent en principe du droit privé et du juge judiciaire, tandis que les agents d’un SPA géré par une personne publique sont en principe des fonctionnaires ou agents publics.

💡 Astuce mémo

Concession : risque supporté par le gestionnaire ; marché public : rémunération garantie par la personne publique

📖 18. Notion d’ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public : La finalité exclusive du pouvoir de police administrative et permet de justifier des restrictions aux droits et libertés.
• Ordre public matériel : Comprend la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique, conformément à l’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales.
• Police administrative : Une habilitation donnée par la loi à une autorité administrative pour restreindre les droits et libertés afin de préserver l’ordre public sur un territoire déterminé.
• Police administrative spéciale : Un pouvoir de police plus limité que la police administrative générale, car il concerne un lieu, une activité, un élément de l’ordre public ou une finalité particulière.

📝 Points essentiels

• La sauvegarde de l’ordre public est un objectif à valeur constitutionnelle reconnu par le Conseil constitutionnel, au même titre que le respect de la liberté d’autrui.

• L’ordre public immatériel comprend notamment la moralité publique et la dignité de la personne humaine, mais les considérations purement esthétiques ne peuvent pas être prises en compte.

• Dans l’arrêt CE, Commune de Morsang-sur-Orge du 27 octobre 1995, le Conseil d’État a admis que la dignité de la personne humaine pouvait justifier l’interdiction d’un spectacle de lancer de nains.

📌 La police administrative intervient en principe préventivement pour éviter les atteintes à l’ordre public, tandis que la police judiciaire intervient répressivement après ou en lien avec une infraction déterminée.

📌 Selon les arrêts CE Baud et Tribunal des conflits Noualek de 1951, une opération relève de la police judiciaire lorsqu’elle est liée à une infraction déterminée et de la police administrative dans le cas contraire.

• À l’échelle nationale, le Premier ministre est l’autorité de police administrative générale et dispose d’un pouvoir propre de police reconnu notamment par les arrêts CE Labonne de 1919 et Bouvet de la Maisonneuve de 1975.

• Le maire est chargé du maintien de l’ordre public dans la commune, sous le contrôle du préfet, qui peut se substituer à lui après l’avoir mis en demeure d’agir en cas de carence.

• Le préfet exerce la police administrative générale lorsque la mesure concerne un territoire dépassant celui d’une commune, conformément à l’article L.2215-1 du Code général des collectivités territoriales.

• Le titulaire d’un pouvoir de police ne peut pas le déléguer à une autre personne ou autorité, selon l’arrêt CE Castelnaudary de 1932, sauf intervention limitée d’une sécurité privée autorisée par la loi sous l’autorité expresse de la police.

• Selon l’arrêt CE Commune de Néris-les-Bains de 1902, une autorité locale peut adopter une mesure plus rigoureuse que celle d’une autorité supérieure lorsque des circonstances particulières le justifient.

• Une mesure de police ne peut pas soumettre l’exercice d’une activité à une autorisation préalable lorsque la loi n’a pas expressément prévu ce régime.

• Une mesure de police ne peut pas prévoir une interdiction générale et absolue, c’est-à-dire dépourvue de limitation dans le temps ou dans l’espace.

💡 Astuce mémo

STSD : sécurité, tranquillité, salubrité, dignité

📊 Tableaux de synthèse

Compétence liée et pouvoir discrétionnaire

Actes dérivés de l’Union européenne