Fiche de révision : Principes fondamentaux du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Principe de légalité
2. Adéquation des moyens aux fins
3. Recensement des sources
4. Applicabilité des sources
5. Hiérarchie des normes
6. Caractères du droit administratif
7. Dualisme juridique et critère
8. Administration fonctionnelle
9. Administration organique
10. Statut du juge administratif
11. Organisation du juge administratif
12. Compétence du juge administratif

📖 1. Principe de légalité

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de légalité : Principe encadrant l’action administrative, qui impose que l’administration agisse en vertu du droit et le respecte dans son contenu comme dans son application.
• Règle d’habilitation : Règle selon laquelle une autorité administrative ne peut agir que si une norme de droit l’y autorise préalablement.
• Règle de non-contradiction : Règle selon laquelle l’administration doit agir en respectant les règles de droit, ce qui revient surtout à ne pas les contredire.
• Juridicité : Notion qui rappelle que le principe vise l’ensemble du droit (et pas seulement une loi au sens strict), ce qui justifie l’appellation de principe de juridicité.
• Juge de la légalité : Rôle du juge administratif qui contrôle la conformité de l’action administrative au droit, sans se substituer aux choix d’opportunité.

📝 Points essentiels

• Le principe de légalité a été complété par la jurisprudence, avec notamment l’arrêt CE 1950, Ministre de l’Agriculture c/Dame Lamotte.
• Depuis 2016, l’article L100-2 du CRPA énonce que l’administration agit dans l’intérêt général et respecte le principe de légalité.
• Le principe de légalité impose à l’administration une habilitation préalable et une absence de contradiction avec les règles de droit.
• Le terme loi doit être entendu au sens générique, de sorte que le principe vise le droit en général et non seulement la loi au sens strict.
• Le juge administratif est juge de la légalité et ne contrôle pas l’opportunité sociale ou politique des choix administratifs.

💡 Astuce mémo

Pas de pouvoir sans texte : habilitation + pas de contradiction, et le juge vérifie la conformité, pas l’opportunité.

📖 2. Adéquation des moyens aux fins

🔑 Notions clés & Définitions

• Intérêt général : L’intérêt général est la finalité que l’administration doit viser, définie et évolutive selon les choix de l’État à un moment donné.
• Service public : Le service public désigne une activité d’intérêt général organisée pour satisfaire des besoins fondés sur la solidarité sociale sous la maîtrise des pouvoirs publics.
• Prérogatives de puissance publique : Les prérogatives de puissance publique sont les moyens spécifiques dont disposent les personnes publiques pour réaliser leurs finalités d’intérêt général.
• Privilège du préalable : Le privilège du préalable est le pouvoir permettant à l’administration de rendre ses décisions exécutoires par elle-même sans autorisation préalable du juge.

📝 Points essentiels

• En droit administratif français, l’action est légalement tenue d’être proportionnée au regard d’une adéquation entre fins d’intérêt général et moyens employés.
• L’article L100-2 du CRPA impose que l’administration agisse dans l’intérêt général tout en respectant le principe de légalité depuis 2016.
• En principe, l’administration ne peut pas recourir directement à la force pour exécuter ses propres décisions, sauf voies prévues et dans un cadre subsidiaire.
• L’exécution d’office correspond à une exécution matérielle par substitution de l’administration, tandis que l’exécution forcée implique une contrainte physique et corporelle.
• Les biens publics bénéficient notamment de l’insaisissabilité et relèvent aussi de règles comme l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité en matière de domanialité publique.

💡 Astuce mémo

Fins d’abord : Intérêt général fixe la boussole, et les moyens de puissance publique sont les outils autorisés pour y parvenir.

📖 3. Recensement des sources

🔑 Notions clés & Définitions

• Sources du droit : Les sources du droit désignent les catégories de règles d’où le droit tire son origine.
• Inventaire chronologique : L’identification des sources en droit administratif suit un recensement chronologique de leur apparition, sans classement hiérarchique à ce stade.
• Sources internes : Les sources internes sont les règles qui proviennent de l’ordre juridique français (notamment la loi, les règlements et les principes dégagés par le juge).
• Sources externes : Les sources externes regroupent les règles qui viennent d’ordres juridiques situés hors de l’ordre français (international, Conseil de l’Europe, Union européenne).

📝 Points essentiels

• Le recensement des sources en droit administratif consiste d’abord à établir un inventaire non hiérarchisé mais chronologique selon l’apparition des règles.
• Les sources sont classées, pour l’analyse, en sources internes et sources externes afin de distinguer leur origine.
• La loi est présentée comme une source du droit administratif à travers l’article 6 de la DDHC (loi comme expression de la volonté générale).
• La distinction interne/externe sert ensuite de base pour étudier l’applicabilité puis la valeur des règles dans un litige administratif.

💡 Astuce mémo

Interne/Externe : origine du droit = intérieur de l’État ou extérieur (international/UE), et l’inventaire se fait d’abord par ordre d’apparition.

📖 4. Applicabilité des sources

🔑 Notions clés & Définitions

• Applicabilité des sources : Aptitude d’une règle à produire ses effets et à être appliquée concrètement dans un litige, de façon effective.
• Article 88-1 de la Constitution : Règle constitutionnelle qui rattache le droit de l’Union au droit français en permettant l’applicabilité du droit de l’Union dans l’ordre interne.
• Effet direct des directives : Capacité de certaines dispositions d’une directive à être invoquées par un particulier si l’État n’a pas transposé dans le délai imparti.
• Article 55 de la Constitution : Dispositif constitutionnel qui donne aux traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés une autorité supérieure à la loi dès leur publication, sous conditions.
• Contrôle ultra vires : Contrôle par lequel le juge vérifie que l’acte dérivé de l’Union respecte la répartition des compétences, et peut en écarter l’applicabilité.

📝 Points essentiels

• La loi est applicable si elle a été adoptée régulièrement, promulguée, publiée au JO puis mise en vigueur à la date prévue ou au lendemain de la publication, avec des règles distinctes d’entrée en vigueur anticipée, immédiate et différée.
• En droit international, un traité ou accord régulièrement ratifié ou approuvé devient opposable dès publication au JO, à condition notamment qu’il soit applicable par l’autre partie et qu’il ait un contenu suffisamment prescriptif pour produire des effets directs.
• Pour les règlements et décisions de l’Union, l’entrée en vigueur est déduite d’office de leur processus d’adoption et de publication au JOUE, ce qui conduit à une applicabilité immédiate et à un effet direct.
• Une directive non transposée dans les délais peut être invoquée par tout justiciable pour ses dispositions précises et inconditionnelles contre l’État défaillant.
• En cas de contrôle ultra vires, si l’acte dérivé viole la répartition des compétences au détriment des États, le juge national l’écarte comme inapplicable au litige.

💡 Astuce mémo

Loi = A-P-P-E : adoption régulière, promulgation, publicité au JO, entrée en vigueur (date fixée ou lendemain de publication).

📖 5. Hiérarchie des normes

🔑 Notions clés & Définitions

• Article 55 Constitution : Dispositif constitutionnel attribuant une primauté aux engagements internationaux et européens dans l’ordre interne, sous réserve des règles constitutionnelles.
• Suprematie de la Constitution : Principe selon lequel la Constitution prime dans l’ordre interne, ce qui conduit le juge à ne pas écarter la Constitution au profit du droit international ou de l’UE.
• Suprématie du droit de l’UE : Idée issue de la jurisprudence de la CJUE selon laquelle le droit de l’Union prévaut sur toutes les normes internes, y compris constitutionnelles, en cas de conflit.
• Sarran : Formulation de la position du Conseil d’État selon laquelle la primauté de l’article 55 ne s’applique pas aux normes de nature constitutionnelle.
• PGD principes généraux du droit : Principes reconnus par le juge administratif qui garantissent l’égalité et la protection des libertés, imposant à l’administration le respect dans l’élaboration des règlements.

📝 Points essentiels

• En cas de conflit dans l’ordre interne, le Conseil d’État refuse de faire prévaloir le droit international non rattaché à l’article 55 sur la loi et la Constitution.
• La CJUE (Van Gend en Loos puis Costa c. Enel, 1964) affirme la primauté du droit de l’UE sur toutes les normes internes, y compris constitutionnelles, ce qui n’est pas retenu par le droit français.
• Le Conseil d’État (1998, Sarran) indique que la primauté conférée par l’article 55 ne s’applique pas, dans l’ordre international, aux dispositions de nature constitutionnelle.
• Le Conseil d’État réaffirme la primauté de la Constitution sur le droit de l’UE dans CE, 2021, French Data Network, avec une interprétation conforme de portée stricte des traités/actes de l’UE.
• Les principes généraux du droit ont une valeur supérieure aux règlements administratifs, et le législateur peut les modifier ou y déroger dans certaines limites (ex. PGD et respect des règlements).

💡 Astuce mémo

Conflit : CE = Constitution d’abord (Sarran), CJUE = UE d’abord (Costa) ; PGD = au-dessus des règlements (règle qui s’impose aux actes admin).

📖 6. Caractères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit déséquilibré : Droit administratif caractérisé par une asymétrie structurelle entre l’administration et les administrés, car l’action de l’administration vise l’intérêt général.
• Droit objectif : Droit administratif envisagé à partir des institutions et du pouvoir public, où l’on déduit les droits des administrés des prérogatives de l’administration.
• Droit autonome : Droit administratif présenté comme un ensemble de règles propre, distinct du droit privé, avec des solutions et un juge spécifiques.
• Droit jurisprudentiel : Droit administratif fondé sur l’élaboration par le juge de notions et principes, faute de code administratif complet à l’origine.
• École du service public : Courant doctrinal présentant le droit administratif comme structuré par la finalité du service public, associé notamment à Léon Duguit.

📝 Points essentiels

• L’arrêt TC Blanco fonde l’idée que les règles de droit privé ne s’appliquent pas aux rapports entre l’administration et les administrés, ce qui impose de dégager des règles propres au droit administratif.
• Le caractère jurisprudentiel du droit administratif est décrit comme plus souple et évolutif que des textes rigides, car il s’adapte aux circonstances.
• Les principes généraux du droit (PGD) sont cités comme exemples de notions structurantes produites dans le cadre jurisprudentiel.
• Deux grandes écoles doctrinales sont présentées : l’école du service public (Duguit) et l’école de la puissance publique (Hauriou).
• L’école de la puissance publique privilégie les pouvoirs exercés par l’administration plutôt que la finalité, car les buts évoluent avec les mentalités.

💡 Astuce mémo

Déséquilibre–Objectif–Autonome (3 A) puis Jurisprudence–Doctrine (2 D) : d’abord la forme du droit, ensuite qui la fabrique.

📖 7. Dualisme juridique et critère

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridictionnel : Principe selon lequel les litiges sont répartis entre deux ordres de juridictions distincts, sans hiérarchie entre eux.
• Critère matériel de l’acte : Méthode de qualification fondée sur le contenu de l’acte pour décider de l’ordre juridictionnel compétent.
• Dissociation organe fonction : Idée selon laquelle il faut séparer ce qui relève de l’organe intervenant de ce qui relève de la fonction exercée par cet organe.
• Fonction judiciaire : Ensemble des actes qui concourent à l’exercice de la justice judiciaire, du début à la fin de cette activité.
• Organisation du service public de la justice judiciaire : Ensemble des actes qui concernent la mise en place et le fonctionnement du service de justice, distinct de l’acte juridictionnel lui-même.

📝 Points essentiels

• Pour délimiter la compétence du juge administratif, l’appréciation porte sur la nature de l’acte: il n’est pas compétent pour ce qui se rattache à l’exercice de la fonction juridictionnelle, mais il peut l’être pour l’organisation du service public de la justice judiciaire.
• Le Tribunal des conflits (1952) qualifie d’actes administratifs ceux qui sont relatifs, non à l’exercice de la fonction juridictionnelle, mais à l’organisation du service public de la justice.
• Dans les affaires de justice judiciaire, la solution repose sur la dissociation entre actes liés à la fonction de juger et actes liés à l’organisation du service, y compris pour des litiges sur l’institution ou la carrière des agents juridictionnels.
• Le Conseil d’État admet comme actes administratifs les décisions à portée générale et impersonnelle relatives à l’organisation du service public de la justice judiciaire (CE, 2002, Brouant).
• L’acte qui se rattache au fonctionnement de la justice judiciaire mais reste indissociable de la décision juridictionnelle elle-même n’est pas nécessairement regardé comme un acte administratif détachable (CE, 2003, Observatoire inter. des prisons).

💡 Astuce mémo

Fonction = justice (juge judiciaire), Organisation = service (juge administratif).

📖 8. Administration fonctionnelle

🔑 Notions clés & Définitions

• Décentralisation fonctionnelle : La décentralisation fonctionnelle consiste à confier une mission précise à une personne distincte, plutôt qu’à déléguer une compétence sur un territoire donné.
• Établissement public : L’établissement public est une personne morale de droit public spécialisée dans l’accomplissement d’une fonction administrative déterminée.
• Spécialité de l’établissement public : La spécialité impose à l’établissement public d’exercer uniquement la fonction qui lui est attribuée, dans le cadre de son objet statutaire.
• Rattachement de l’établissement public : Le rattachement signifie que l’établissement public est un démembrement fonctionnel rattaché à la collectivité qui l’a créé.

📝 Points essentiels

• L’administration fonctionnelle correspond à la création d’un établissement public pour une fonction précise, distincte de la logique territoriale.
• Un établissement public est une personne morale dotée d’autonomie juridique et financière.
• L’établissement public ne peut pas être une « coquille vide » : il dispose de compétences propres liées à sa fonction.
• Les établissements publics sont soit nationaux, soit locaux selon la source de dotation et le lien de rattachement.

💡 Astuce mémo

Fonctionnelle = on transfère une mission à une structure; territoriale = on transfère un territoire à une collectivité.

📖 9. Administration organique

🔑 Notions clés & Définitions

• Investiture privée : Fait que des personnes privées reçoivent une mission d’administration, ce qui les fait entrer dans le champ organique de l’action administrative.
• Mission de service public : Attribution d’une tâche d’intérêt général à une personne privée pour qu’elle accomplisse une fonction administrative de service public.
• Organisme privé chargé : Organisme de droit privé associé à une mission administrative, sans relever des critères des établissements publics.
• Puissance publique : Prérogative attachée à l’exercice de missions de souveraineté, utilisée pour distinguer les actes et les compétences administratives.
• Faisceau d’indices : Méthode de qualification d’un organisme ambigu en additionnant plusieurs critères afin de déterminer sa part de droit public ou de droit privé.

📝 Points essentiels

• Les personnes privées peuvent participer à l’exécution d’une mission de service public, l’État préférant souvent « faire faire » pour des raisons économiques, techniques et juridiques.
• Ne sont pas déléguées à des personnes privées les tâches inhérentes aux missions de souveraineté, notamment le pouvoir réglementaire, l’organisation des services publics, la gestion des deniers publics, le recouvrement et le pouvoir de police.
• L’interdiction admet des exceptions lorsque la mission confiée correspond à une prestation de service, ou à des tâches techniques dissociables de la souveraineté, ou encore au réacheminement relevant du transport plutôt que du pouvoir de police.
• Le rattachement de la compétence dépend aussi de l’acte et du requérant, notamment pour apprécier s’il s’agit d’un contentieux lié au service public et à l’exercice de la puissance publique.
• Pour qualifier un organisme ambigu, le juge applique un faisceau d’indices fondé sur l’origine, l’implication d’une personne publique, la détention de prérogatives de puissance publique et l’intensité du contrôle administratif.

💡 Astuce mémo

Souveraineté = INHÉLIGIBLE : pouvoir réglementaire, police, deniers publics ; le reste relève plus facilement de la prestation ou du technique.

📖 10. Statut du juge administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualité fonctionnelle du Conseil d’État : La dualité fonctionnelle désigne le cumul, au sein du Conseil d’État, d’activités consultatives et d’activités juridictionnelles exercées au service de l’État.
• Justice retenue : La justice retenue désigne un système où les litiges administratifs sont jugés sous l’autorité du chef de l’État ou du préfet, avant la montée en autonomie du juge.
• Justice déléguée : La justice déléguée désigne l’attribution au Conseil d’État du pouvoir de juger au nom du peuple, marquant l’autonomisation progressive du juge administratif.
• Théorie des apparences : La théorie des apparences impose que l’impartialité du juge soit appréciée aussi selon le ressenti objectif des justiciables, pas seulement selon l’absence de parti pris.

📝 Points essentiels

• L’article 52 de la Constitution de l’an VIII confie au Conseil d’État la résolution des difficultés administratives et prépare une double casquette consultative et contentieuse.
• La loi du 24 mai 1872 attribue au Conseil d’État une « justice déléguée » et fait de ses décisions de véritables décisions de justice dotées de l’autorité de la chose jugée.
• Le CC rattache l’indépendance et l’impartialité des juges à l’article 16 de la DDHC, et consacre ensuite l’indépendance de la justice administrative par un PFRLR (CC, 1980).
• La CEDH (Sacilor-Lormines, 2006) censure l’impartialité lorsque la nomination du juge dans un ministère partie à l’affaire est actée avant le délibéré du Conseil d’État.
• Le décret du 6 mars 2008 encadre le cumul au sein du Conseil d’État après avis (déport, communication de la liste des membres concernés, exclusion de la prise de connaissance de l’avis non public).

💡 Astuce mémo

Impartialité subjective = pas de préjugé personnel ; impartialité objective = pas de doute dans l’esprit du justiciable (théorie des apparences).

📖 11. Organisation du juge administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Conseil d’État : Juridiction suprême de l’ordre administratif assurant à la fois des fonctions consultatives et des fonctions juridictionnelles.
• Tribunaux administratifs : Juridictions administratives générales de droit commun qui connaissent, sauf exception, des litiges administratifs en premier ressort.
• Cours administratives d’appel : Juridictions administratives générales d’appel créées pour structurer durablement l’ordre administratif et traiter les recours contre certaines décisions.
• Juridictions administratives spécialisées : Juridictions administratives compétentes pour des catégories particulières de litiges, avec des organisations et des degrés de juridiction très hétérogènes.
• Rapporteur public : Membre de la juridiction administrative chargé d’exposer, par des conclusions, la solution qu’il estime appeler le litige, en présentant un raisonnement juridique.

📝 Points essentiels

• En cas de recours contre un acte pris après avis d’une formation consultative, la liste des conseillers d’État ayant pris part à la délibération de cet avis est communiquée au requérant (article R122-21-2).
• Les membres du Conseil d’État participant au jugement ne peuvent pas prendre connaissance de l’avis si celui-ci n’a pas été rendu public (article R122-21-3).
• Le Conseil d’État comprend des sections administratives consultatives et une section du contentieux, toutes subdivisées pour traiter le volume d’affaires (chambres/sous-sections).
• Il existe 42 tribunaux administratifs en France (31 en métropole et 11 en outre-mer) et 9 cours administratives d’appel.
• Le Conseil d’État a une fonction unificatrice : les décisions rendues par les juridictions administratives spécialisées peuvent être attaquées par cassation devant lui, à défaut de texte contraire.

💡 Astuce mémo

CE = sommet qui “unifie” (cassation) et structure via sections, TA = droit commun du fond, CAA = étage d’appel.

📖 12. Compétence du juge administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Noyau dur constitutionnel : Le noyau dur constitutionnel désigne le contentieux de l’annulation et de la réformation des décisions administratives, protégé au rang constitutionnel.
• Loi des 16 et 24 août 1790 : La loi de 1790 sert de fondement général à la répartition des compétences entre juges administratifs et judiciaires.
• Critère fonctionnel du service public : Le critère fonctionnel impose l’existence d’une activité de service public pour que le juge administratif soit compétent.
• Voie de fait : La voie de fait correspond à des situations où l’administration cause une atteinte si grave qu’elle échappe au juge administratif, au profit du juge judiciaire.

📝 Points essentiels

• Le juge administratif est compétent lorsque le litige justifie l’application d’un droit spécial issu d’une action de l’administration dans un contexte de service public, ce qui implique aussi l’incompétence du juge judiciaire.
• Le contentieux de l’annulation et de la réformation des décisions administratives est un noyau dur constitutionnel protégé par la décision DC 1987, Conseil de la concurrence.
• En l’absence de texte spécial, l’interprétation de la loi de 1790 conduit à rendre la juridiction administrative compétente quand la réclamation vise des actes ou actions exécutés pour un service public administratif selon les modes de la gestion publique.
• La compétence du juge administratif suppose un cumul de critères dont le premier est fonctionnel, avec une activité de service public, puis une qualification liée à la finalité et aux actes, sans lequel la compétence n’est pas établie.
• Le juge judiciaire peut être compétent par dérogation en cas de voie de fait, limitée dans la logique retenue par TC 2013 Bergoend à deux hypothèses strictes.

💡 Astuce mémo

1790 = « service public + actes » : sans service public (activité + finalité) et sans acte, pas de juge administratif.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Écoles doctrinales du droit administratif

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre habilitation et non-contradiction : l’habilitation renvoie à une autorisation préalable par une règle de droit, la non-contradiction à l’absence de contrariété avec le droit applicable.
2. Croire que le juge administratif contrôle l’opportunité : il est juge de la légalité, pas de l’opportunité sociale ou politique.
3. Dire que le « principe de légalité » ne vise que les lois au sens strict : le cours impose une lecture générique (« juridicité »).
4. Mélanger exécution d’office et exécution forcée : l’une relève de la substitution matérielle, l’autre de la contrainte physique et corporelle, avec caractère subsidiaire.
5. Penser que la compétence du juge administratif repose sur un critère unique : le cours exige un cumul (notamment service public + finalité/actes + gestion publique).
6. Soutenir que le droit international/UE prime automatiquement sur la Constitution en droit français : le cours rappelle la primauté constitutionnelle (Sarran ; confirmation CE, 2021).
7. Rater la dissociation organe/fonction en dualisme juridictionnel : pour le juge administratif, l’organisation du service public de la justice relève, mais l’exercice de la fonction juridictionnelle relève d’un autre ordre.

✅ Checklist Examen

1. Expliquer le principe de légalité : habilitation préalable et non-contradiction, et préciser que le juge administratif contrôle la légalité (pas l’opportunité).
2. Décrire l’étendue et la logique « toute la légalité » : administration soumise à l’ensemble du droit (y compris via des visas/renvois).
3. Montrer comment le principe de légalité se mesure : marges d’appréciation, obligation vs liberté d’agir, et différence compétences liées/pouvoir discrétionnaire.
4. Présenter les limites de la légalité : urgences et circonstances exceptionnelles (avec l’idée de légalité plus souple).
5. Rattacher l’adéquation des moyens aux fins : intérêt général (fondement textuel) puis service public, et préciser le rôle des prérogatives de puissance publique.
6. Distinguer prérogatives d’action et prérogatives de protection : privilège du préalable, exécution d’office vs exécution forcée, et insaisissabilité/inaliénabilité/imprescriptibilité (domanialité).
7. Réciter l’inventaire des sources (interne/externe) et rappeler le statut de la loi (DDHC) et des règlements/principes jurisprudentiels (PGD).
8. Expliquer l’applicabilité des sources : conditions d’entrée en vigueur de la loi ; opposabilité des traités (article 55) ; mécanisme d’effet direct des directives (non transposition).
9. Exposer la hiérarchie des normes et les conflits : primauté constitutionnelle (Sarran) vs primauté UE (Van Gend en Loos/Costa) et articulation en cas de contrariété.
10. Déterminer la compétence du juge administratif par les critères : service public (activité + finalité + maîtrise publique) et actes/gestion publique ; signaler la voie de fait comme exception stricte.
11. Comparer dualisme et dualisme juridique : dissociation fonction/organe pour la répartition de compétence entre justice administrative et justice judiciaire.
12. Décrire la justice administrative : statut/dualité fonctionnelle du Conseil d’État, organisation (CE/TA/CAA) et mécanismes d’impartialité/formation de jugement (dont rapporteur public et règles de déport/publicité).