Fiche de révision : Contentieux administratif et police

📋 Plan du Cours

1. Finalité et critères du droit administratif
2. Formation de la justice administrative
3. Compétence administrative et droit applicable
4. Organisation du Tribunal des conflits
5. Procédures devant le Tribunal des conflits
6. Conflits négatifs et Tribunal des conflits
7. Privilèges contentieux de l’administration
8. Recours administratifs et contrôle de légalité
9. Police administrative et police judiciaire
10. Ordre public général et spécial
11. Compétences de police administrative
12. Titulaires des pouvoirs de police
13. Concours entre pouvoirs de police
14. Obligation d’agir des autorités
15. Mesures de police prohibées
16. Contrôle des mesures de police générale
17. Contrôle des mesures de police spéciale

📅 Repères chronologiques

1. 24 mai 1872Une loi instaure la justice déléguée et permet aux juridictions administratives de rendre leurs décisions souverainement et en toute indépendance.
2. 8 février 1873L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits rattache au fonctionnement d’un service public la responsabilité spéciale de l’État et la compétence du juge administratif, en écartant les principes du Code civil.
3. 13 décembre 1889L’arrêt Cadot met fin à la théorie du ministre-juge et reconnaît la compétence du Conseil d’État comme juge de premier et dernier ressort.
4. 18 juillet 1912L’arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges retient la clause exorbitante du droit commun comme critère d’administrativité du contrat.
5. 22 janvier 1921L’arrêt Société commerciale de l’Ouest Africain, dit Bac d’Eloka, reconnaît l’existence de services publics industriels et commerciaux largement régis par le droit privé.
6. 16 février 2015Une loi met fin à la présidence de droit du Tribunal des conflits par le ministre de la Justice et prévoit l’élection de son président parmi ses membres.

📖 1. Finalité et critères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Organise le fonctionnement de l’administration et la poursuite de l’intérêt général, tout en protégeant les droits des administrés.
• Service public : Mission d’intérêt général assurée par une personne publique ou par une personne privée sous le contrôle d’une personne publique, éventuellement à l’aide de prérogatives de puissance publique.
• Puissance publique : Pouvoir juridique exorbitant de celui des particuliers, détenu par une personne publique ou par une personne privée sous le contrôle d’une personne publique.

★ À maîtriser

• L’approche organique identifie l’administration par les institutions, tandis que l’approche matérielle la définit par les activités administratives et leur finalité d’intérêt général.

• L’arrêt Bac d’Eloka distingue les services publics administratifs (SPA) des services publics industriels et commerciaux (SPIC), ces derniers relevant majoritairement du droit privé.

• Le service public et la puissance publique sont liés : les prérogatives de puissance publique sont accordées pour permettre l’exercice d’une mission d’intérêt général, si bien qu’aucun des deux critères ne suffit toujours à lui seul à déterminer l’application du droit administratif.

Compléments

• L’école de Bordeaux, portée par Léon Duguit et ses disciples, notamment Louis Rolland, fait du service public le critère d’application du droit administratif.

• L’arrêt Granits porphyroïdes des Vosges retient la clause exorbitante du droit commun comme critère d’administrativité d’un contrat conclu par une personne publique.

• L’arrêt Magnier fait des prérogatives de puissance publique l’un des critères de qualification d’un acte administratif unilatéral pris par une personne privée.

💡 Astuce mémo

Intérêt général à poursuivre, droits des administrés à préserver

📖 2. Formation de la justice administrative

★ À maîtriser

📌 La loi des 16 et 24 août 1790 sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations des corps administratifs ou de faire comparaître les administrateurs pour leurs fonctions.

• La séparation des autorités administratives et judiciaires a conduit initialement l’administration à juger elle-même les litiges administratifs, sans qu’un ordre juridictionnel administratif soit créé par la loi de 1790.

📌 Jusqu’en 1872, la justice retenue soumet les décisions du Conseil d’État à la signature du chef de l’État, tandis que la justice déléguée permet aux juges de décider souverainement et en toute indépendance.

Compléments

• Sous le Consulat, l’article 52 de la Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État et la loi du 28 pluviôse an VIII crée les conseils de préfecture.

• En 1953, les tribunaux administratifs deviennent les juridictions de droit commun compétentes en premier ressort, tandis que le Conseil d’État retrouve principalement une fonction de juge d’appel.

• La loi du 31 décembre 1987 crée les cours administratives d’appel, après quoi le Conseil d’État devient principalement juge de cassation, tout en conservant certaines compétences de premier et dernier ressort et, exceptionnellement, d’appel.

💡 Astuce mémo

1790 : séparation, 1872 : justice déléguée, 1889 : arrêt Cadot

📖 3. Compétence administrative et droit applicable

★ À maîtriser

📌 La décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 garantit à la juridiction administrative le jugement en dernier ressort des recours en annulation ou en réformation des actes pris dans l’exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exécutives, leurs agents, les collectivités territoriales et les organismes placés sous leur autorité ou leur contrôle.

• L’arrêt Bergoend définit la voie de fait comme un cas pouvant attribuer compétence au juge judiciaire lorsqu’une administration porte atteinte à la liberté individuelle ou éteint le droit de propriété dans les conditions définies par cette jurisprudence.

📌 Le juge judiciaire est compétent pour les litiges relatifs aux SPIC, à la justice judiciaire, à la liberté individuelle et à la propriété privée, tandis que le juge administratif connaît en principe des litiges administratifs relevant de sa compétence.

📌 En droit français, la compétence juridictionnelle commande en principe le droit applicable : le juge compétent applique généralement son propre droit, sous réserve d’exceptions.

Compléments

• Le législateur a attribué au juge judiciaire : la responsabilité liée aux fautes des enseignants, les dommages causés par les véhicules administratifs, certains contrats de distribution d’énergie

• L’arrêt Blanco illustre la liaison entre compétence et fond : la compétence du juge administratif pour la responsabilité liée au service public s’accompagne de l’application de règles de responsabilité spécifiques à l’administration.

• Le juge administratif peut appliquer des règles de droit privé, notamment le droit de la concurrence, ou élaborer des principes généraux du droit inspirés de règles du droit privé, comme l’interdiction de licencier une fonctionnaire enceinte.

• La Cour de cassation applique le droit de la responsabilité administrative dans l’arrêt Trésor Public c. Giry, relatif à un collaborateur occasionnel du service public de la justice judiciaire.

💡 Astuce mémo

Compétence administrative ne signifie pas toujours application du droit administratif

📖 4. Organisation du Tribunal des conflits

📝 Points essentiels

• Le Tribunal des conflits est une juridiction paritaire composée de huit membres : quatre magistrats de la Cour de cassation et quatre conseillers d’État.

• Le Tribunal des conflits tranche les conflits positifs et négatifs de compétence et peut exceptionnellement statuer au fond en cas de déni de justice.

📖 5. Procédures devant le Tribunal des conflits

★ À maîtriser

• 🔄 La procédure du conflit positif se déroule ainsi :
  1. Le préfet adresse un déclinatoire de compétence au juge judiciaire.
  2. Si le juge rejette le déclinatoire, le préfet peut prendre un arrêté de conflit dans les quinze jours.
  3. Le Tribunal des conflits statue sur la compétence.

📌 Un conflit négatif suppose que les deux ordres de juridiction se soient déclarés incompétents dans un litige présentant une identité de parties, de cause et d’objet.

Compléments

• En cas de conflit positif, le Tribunal des conflits dispose de trois mois pour statuer sur l’arrêté de conflit ; s’il le confirme, la juridiction judiciaire est dessaisie.

• Depuis la loi de 1932, le Tribunal des conflits peut juger au fond pour réparer les conséquences d’un déni de justice né de décisions contradictoires des deux ordres sur un même litige.

💡 Astuce mémo

Déclinatoire, rejet, arrêté de conflit, décision du Tribunal

📖 6. Conflits négatifs et Tribunal des conflits

★ À maîtriser

• Le conflit négatif exige une identité de :

  • parties
  • cause
  • objet

• Après que la seconde juridiction s’est déclarée incompétente, l’une des parties doit saisir le Tribunal des conflits afin qu’il désigne le juge compétent.

• Depuis la loi de 1932, le Tribunal des conflits peut statuer au fond pour réparer les dénis de justice résultant de décisions contradictoires rendues par les deux ordres sur un litige identique.

Compléments

📌 Dans la procédure de prévention du conflit négatif, lorsque la déclaration d’incompétence du premier ordre est devenue définitive, le second ordre ne peut pas se déclarer immédiatement incompétent.

📌 Pour saisir le Tribunal des conflits d’un déni de justice, le requérant dispose de deux mois à compter du jour où le second jugement, qui cristallise le déni, est devenu définitif.

• La loi du 16 février 2015 a créé une action devant le Tribunal des conflits en responsabilité de l’État pour durée excessive d’un jugement contentieux lorsque celle-ci résulte du partage de compétence entre les deux ordres juridictionnels.

📖 7. Privilèges contentieux de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Privilège du préalable : Permet à l’administration de modifier la situation juridique d’un administré par une décision exécutoire sans saisir préalablement le juge.

★ À maîtriser

📌 Lorsque l’exécution forcée administrative porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété, elle n’est possible que si la loi le prévoit, en cas d’urgence ou si l’administration ne dispose d’aucun autre moyen juridique d’assurer l’exécution de la loi.

• Les recours contentieux administratifs ne sont pas suspensifs : l’acte administratif continue de produire ses effets pendant l’instance.

• Depuis la loi du 8 février 1995, le juge administratif peut, à la demande du requérant et après annulation d’un acte, enjoindre à l’administration de prendre une mesure d’exécution ou une nouvelle décision consécutive à cette annulation.

Compléments

• Une exécution forcée administrative irrégulière peut engager la responsabilité de l’administration, comme l’illustrent CE, 27 février 1903, Zimmerman, et TC, 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just.

📌 Les biens publics sont insaisissables et ne peuvent donc pas être saisis pour contraindre l’administration à exécuter une décision de justice.

💡 Astuce mémo

L’acte administratif s’applique d’abord ; le recours ne le suspend pas.

📖 8. Recours administratifs et contrôle de légalité

★ À maîtriser

• Le recours pour excès de pouvoir vise l’annulation d’un acte administratif unilatéral décisoire illégal, tandis que le plein contentieux objectif permet au juge de réformer l’acte.

• Le plein contentieux subjectif vise la défense des droits subjectifs du requérant, notamment au moyen d’un recours indemnitaire ou contractuel.

• Le juge du REP apprécie la légalité de l’acte au regard du droit et des faits existant à la date de son adoption, tandis que le juge de plein contentieux statue selon le droit et les faits à la date du jugement.

• Les moyens de légalité sont :

  • l’incompétence
  • le vice de forme
  • le vice de procédure
  • le but de l’acte
  • le contenu de l’acte
  • les motifs de l’acte

📌 La voie d’action attaque directement un acte administratif, tandis que la voie d’exception conteste la légalité de la norme qui fonde cet acte ; si cette norme est illégale, l’acte perd sa base légale.

Compléments

📌 L’annulation prononcée par le juge du REP est en principe rétroactive, mais le juge peut en moduler les effets dans le temps lorsque le nombre d’effets à annuler le justifie.

• CE, ass., 17 février 1950, Ministre de l’Agriculture c/ dame Lamotte reconnaît que tout acte administratif faisant grief peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir en vertu d’un principe général du droit.

• Les sanctions administratives relèvent du plein contentieux objectif, selon CE, sect., 27 avril 1988, Mbakam, et CE, ass., 16 février 2009, Société Atom.

💡 Astuce mémo

Voie d’action contre l’acte ; voie d’exception contre sa norme de fondement.

📖 9. Police administrative et police judiciaire

★ À maîtriser

📌 La police administrative poursuit une finalité préventive de préservation de l’ordre public, tandis que la police judiciaire vise à poursuivre les auteurs d’une infraction déterminée et à les traduire devant le juge pénal.

• Le critère finaliste distingue les polices selon l’intention poursuivie par les autorités, et non selon la qualité des agents qui peuvent exercer tantôt des missions administratives, tantôt des missions judiciaires.

• Les opérations de police administrative relèvent du juge administratif, tandis que les opérations de police judiciaire relèvent en principe du juge judiciaire.

Compléments

• CE Sect., 11 mai 1951, Consorts Baud, et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek, retiennent que la poursuite d’une infraction et la traduction de ses auteurs devant le juge pénal relèvent de la police judiciaire.

📌 Dans une opération simultanément administrative et judiciaire, le juge peut découper les actes selon leur finalité et appliquer à chacun le régime correspondant, selon l’approche distributive illustrée par TC, 29 octobre 1990, Mlle Morvan.

📌 Lorsque deux opérations successives se confondent, le juge applique le régime de l’opération dominante, conformément à TC, 12 juin 1978, Société le Profil.

💡 Astuce mémo

Prévenir le trouble relève de la police administrative ; poursuivre l’infraction, de la police judiciaire.

📖 10. Ordre public général et spécial

★ À maîtriser

• L’ordre public général traditionnel comprend :
  • la sécurité publique
  • la salubrité publique
  • la tranquillité publique

📌 Selon CE Sect., 18 décembre 1959, Société Les films Lutétia, la moralité publique peut justifier une mesure de police si des circonstances locales particulières le justifient.

📌 CE Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, fait de la dignité de la personne humaine une composante de l’ordre public pouvant fonder une mesure de police même en l’absence de circonstances locales particulières.

Compléments

• La sécurité publique protège les personnes et les biens contre les atteintes causées par d’autres personnes ou par des événements naturels, notamment en matière de circulation et de lutte contre les incendies.

• La salubrité publique protège l’hygiène et la santé des personnes, notamment contre les pollutions, les épidémies, les produits dangereux et les activités insalubres.

• La tranquillité publique protège les personnes contre les nuisances, notamment sonores ou olfactives, et peut fonder des mesures contre les attroupements ou la mendicité agressive.

💡 Astuce mémo

STT : sécurité, tranquillité, salubrité.

📖 11. Compétences de police administrative

★ À maîtriser

📌 La création d’une police administrative spéciale relève du législateur, qui peut désigner ses autorités compétentes, prévoir des procédures particulières et définir ses pouvoirs.

📌 Les pouvoirs normatifs de police administrative ne peuvent pas être délégués par contrat à une personne privée, selon CE Ass., 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary.

• Les autorités de police administrative générale interviennent à trois échelles : le Premier ministre au niveau national, le préfet au niveau départemental et le maire au niveau communal.

• CE, 8 août 1919, Labonne, reconnaît au Président de la République un pouvoir national de police administrative générale sous la IIIe République ; ce pouvoir revient au Président du Conseil sous la IVe République, puis au Premier ministre sous la Ve République.

Compléments

• Une personne privée peut être chargée de tâches d’exécution matérielle de la police administrative, comme l’illustrent CE, 14 novembre 2018, M. de Jésus, et l’arrêt Théron du 4 mars 1910.

• CE Ass., 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas, attribue le pouvoir national de police administrative générale au Président du Conseil sous la IVe République, tandis que CE, 2 mai 1973, Association cultuelle des Israélites nord-africains de Paris, le reconnaît au Premier ministre sous la Ve République.

💡 Astuce mémo

À l’échelle nationale, départementale, puis communale : Premier ministre, préfet, maire.

📖 12. Titulaires des pouvoirs de police

★ À maîtriser

• Les pouvoirs de police administrative générale s’exercent aux échelons national, départemental et communal, respectivement par le Premier ministre, le préfet et le maire.

• Depuis l’arrêt CE, 8 août 1919, Labonne, le juge reconnaît un pouvoir réglementaire de police générale nationale, d’abord attribué au Président de la République puis transféré au Président du Conseil sous la IVe République et au Premier ministre sous la Ve République.

📌 Le pouvoir de police générale du Premier ministre est distinct de la répartition des domaines législatif et réglementaire des articles 34 et 37 de la Constitution ; en présence d’une loi applicable, son règlement de police doit la respecter.

📌 Le maire exerce la police générale au nom de la commune, tandis que le préfet et le Premier ministre agissent au nom de l’État.

Compléments

📌 Le préfet exerce la police générale dans le département lorsque la mesure dépasse le ressort communal et peut notamment déclencher le plan ORSEC, réquisitionner des biens ou des personnes et interdire les déplacements nocturnes de mineurs sur le territoire d’une commune.

📌 En cas de carence du maire, le préfet peut le mettre en demeure puis se substituer à lui ; dans cette substitution, il agit au nom de la commune et la responsabilité liée à la mesure incombe à celle-ci.

• Les polices spéciales peuvent être exercées au niveau national, au niveau local ou conjointement ; leurs titulaires comprennent notamment le Président de la République, le Premier ministre, des ministres, le préfet, le maire et l’ARCOM.

💡 Astuce mémo

Le préfet agit au nom de l’État ; le maire agit au nom de la commune.

📖 13. Concours entre pouvoirs de police

★ À maîtriser

📌 Dans un concours entre polices générales, une autorité inférieure peut agir si l’autorité supérieure n’a pas agi ; si celle-ci a déjà pris une mesure, l’autorité inférieure ne peut en principe que la durcir en présence de circonstances locales particulières.

• L’arrêt CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains, admet qu’un maire durcisse une mesure de police générale supérieure lorsque des circonstances locales particulières le justifient.

📌 Dans un concours entre police générale et police spéciale, la police spéciale prime en principe, et la loi qui l’institue peut exclure le concours expressément ou par interprétation du juge.

📌 Lorsque le concours entre police générale et police spéciale est permis, la police générale peut intervenir si la police spéciale n’a pas agi ou durcir sa mesure si des circonstances locales le justifient.

Compléments

• L’arrêt CE, 18 décembre 1959, Société les Films Lutétia, admet qu’en cas de concours autorisé avec une police spéciale, l’autorité de police générale ne prenne qu’une mesure plus restrictive. - CE Sect.

📌 Lorsque la même autorité détient une police générale et une police spéciale, elle doit exercer ses pouvoirs de police spéciale, sauf urgence, qui peut justifier le recours à la police générale.

📌 Entre polices spéciales distinctes, le principe d’indépendance des législations permet à chacune d’intervenir dans son champ propre, sauf si les textes unifient les mesures, comme l’autorisation environnementale prévue à l’article L180-2 du code de l’environnement.

💡 Astuce mémo

Général contre général : durcir ; spécial contre général : le spécial prime.

📖 14. Obligation d’agir des autorités

🔑 Notions clés & Définitions

• Mesure de police initiale : La première mesure destinée à prévenir ou à rétablir l’ordre public.

★ À maîtriser

📌 Selon CE, 23 octobre 1959, Doublet, l’autorité de police doit prendre une mesure initiale lorsqu’un péril suffisamment grave résulte d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public et que la mesure est indispensable pour le faire cesser.

📌 Selon CE Sect., 14 décembre 1962, Doublet, l’autorité de police doit prendre les mesures juridiques et matérielles nécessaires pour assurer l’effectivité d’une réglementation de police qu’elle-même ou une autorité supérieure a édictée.

Compléments

• L’obligation de prendre une mesure initiale s’applique aux mesures réglementaires et aux mesures individuelles, comme le confirme CE, 1er juin 1973, Dlle Ambrigot.

📌 L’inaction fautive de l’autorité qui était tenue de prendre une mesure initiale peut engager la responsabilité de la personne publique si un administré subit un dommage lié au trouble à l’ordre public.

💡 Astuce mémo

Péril suffisamment grave + mesure indispensable → obligation d’agir.

📖 15. Mesures de police prohibées

★ À maîtriser

• Les autorités de police administrative générale ne peuvent pas soumettre une activité à un régime d’autorisation préalable, selon CE Ass., 22 juin 1951, Daudignac.

• Selon CE Ass., 4 janvier 1935, Dame Baron, l’autorité de police ne peut pas imposer aux administrés les moyens d’exécuter une mesure, sauf lorsqu’un seul moyen permet de s’y conformer.

• L’exécution forcée d’une mesure de police est interdite en principe, mais peut être justifiée par l’urgence ou prévue par la loi, notamment pour une police spéciale instituée par celle-ci.

Compléments

📌 Une autorité de police générale peut interdire une activité libre seulement si une nécessité absolue le justifie, comme l’admet CE, 22 janvier 1982, Association Foyer du ski de fond de Crevoux.

📌 Une activité privée exercée de manière continue sur le domaine public peut être soumise à autorisation préalable par le maire, selon l’exception reconnue par CE, 29 janvier 1932, Société des Autobus antibois.

💡 Astuce mémo

Police générale : pas d’autorisation préalable ; police spéciale : la loi peut l’autoriser.

📖 16. Contrôle des mesures de police générale

🔑 Notions clés & Définitions

• Proportionnalité : Exigence de choisir, parmi les mesures nécessaires et adaptées, celle qui restreint le moins les droits et libertés tout en prévenant le trouble.

★ À maîtriser

📌 L’arrêt CE, 19 mai 1933, Benjamin, soumet les mesures de police générale à un contrôle de nécessité et de proportionnalité afin de concilier maintien de l’ordre public et libertés.

• Depuis CE, 9 novembre 2015, Association générale contre le racisme et pour le respect de l’identité française chrétienne, le contrôle des mesures de police générale comprend le triple test de nécessité, d’adaptation et de proportionnalité.

Compléments

📌 La nécessité s’apprécie au regard des faits connus de l’autorité au moment de sa décision, tandis que l’adaptation désigne l’aptitude de la mesure à prévenir ou faire cesser le trouble.

📌 Une mesure de police générale peut être limitée à certains lieux ou moments et doit cesser d’être maintenue si l’une des exigences de nécessité, d’adaptation ou de proportionnalité disparaît.

💡 Astuce mémo

NAP : nécessité, adaptation, proportionnalité.

📖 17. Contrôle des mesures de police spéciale

★ À maîtriser

📌 Pour les mesures de police spéciale, la loi fixe les conditions et limites d’intervention, et le juge vérifie leur respect au lieu d’appliquer automatiquement le contrôle propre à la police générale.

• Dans CE Ass., 19 avril 1991, Belgacem et Babas, le contrôle des mesures prises au titre de la police des étrangers passe du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation au contrôle de proportionnalité.

Compléments

• Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 81-127 DC du 20 janvier 1981, Sécurité et liberté, contrôle la proportionnalité de la conciliation opérée par la loi entre ordre public et droits et libertés fondamentaux. - Cons. Const.

• La CEDH, dans Association Ekin c. France du 17 juillet 2001, applique également un contrôle en trois critères, ensuite introduit en droit interne.

💡 Astuce mémo

Police générale : contrôle du triple test ; police spéciale : contrôle selon les conditions fixées par la loi.

📊 Tableaux de synthèse

Police administrative et police judiciaire

Ordre public général traditionnel