Fiche de révision : Droit administratif : légalité et transparence

📋 Plan du Cours

1. Définition et formation historique
2. Fondements du droit administratif
3. Imbrication des droits public et privé
4. Caractère jurisprudentiel et codification
5. Sources constitutionnelles et internationales
6. Lois, règlements et jurisprudence
7. Légalité et compétence administrative
8. Le rapport aux normes supérieures
9. Le droit au recours juridictionnel
10. Les entorses au principe de légalité
11. Le libre accès aux documents administratifs
12. Les régimes et procédures d’accès
13. La diffusion des données publiques
14. La construction de la notion de service public
15. Dissociation entre organe et activité
16. Critères contemporains du service public

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790La loi sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges de troubler les opérations administratives.
2. 16 fructidor an IIILa loi interdit aux tribunaux de connaître des actes de l’administration.
3. l’an VIIILe Consulat crée le Conseil d’État et les conseils de préfecture, d’abord dotés d’un pouvoir consultatif.
4. 24 mai 1872Une loi qualifie le Conseil d’État de juridiction et crée le Tribunal des conflits.
5. 1873Le Tribunal des conflits affirme que la responsabilité de l’État obéit à des règles spéciales distinctes du Code civil. — Blanco, 1873
6. 1948Le Conseil d’État consacre le principe de non-rétroactivité des actes administratifs. — CE, Société Journal de l’Aurore, 1948
7. 1950Le Conseil d’État affirme que toute décision administrative peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, même sans texte. — CE, Dame Lamotte, 1950
8. 23 janvier 1987Le Conseil constitutionnel constitutionnalise l’existence de la juridiction administrative et son noyau dur de compétence.
9. 3 octobre 2008Le Conseil d’État reconnaît la pleine valeur constitutionnelle de l’ensemble de la Charte de l’environnement. — CE, Commune d’Annecy, 2008
10. 30 octobre 2009Le Conseil d’État admet l’invocation directe d’une directive européenne non transposée contre une décision administrative individuelle sous certaines conditions. — CE, Mme Perreux, 2009

📖 1. Définition et formation historique

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Régit l’activité administrative de l’administration, y compris dans ses relations avec les administrés.
• Administration : Regroupe l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les personnes privées chargées d’une mission de service public.

★ À maîtriser

• Le droit administratif est un droit de l’unilatéralité et donc un droit inégalitaire, qui n’est pas totalement émancipé du droit privé.

Compléments

📌 L’activité administrative des personnes publiques est celle qui subsiste après exclusion des activités législative, politique, juridictionnelle et privée.

• Le système du ministre-juge attribuait à l’administration elle-même le règlement des litiges administratifs, puisque les juges ne pouvaient pas la juger.

💡 Astuce mémo

Ancien Régime → Révolution → Conseil d’État → droit administratif

📖 2. Fondements du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Intérêt général : Selon Didier Truchet, l’intérêt général est une notion fonctionnelle qui permet l’application de notions du droit administratif, notamment celle de service public.

📝 Points essentiels

• Le Conseil constitutionnel reconnaît l’indépendance de la juridiction administrative comme principe fondamental reconnu par les lois de la République le 22 juillet 1980.

📌 L’école du Service public de Léon Duguit voit le service public comme le fondement du droit administratif, tandis que l’école de la Puissance publique de Maurice Hauriou le définit par l’exercice de l’autorité et des prérogatives de puissance publique.

• Le Tribunal des conflits et le Conseil d’État utilisent aujourd’hui de manière pragmatique les critères du service public et de la puissance publique pour déterminer la compétence juridictionnelle.

💡 Astuce mémo

Duguit = service public ; Hauriou = puissance publique

📖 3. Imbrication des droits public et privé

★ À maîtriser

📌 La SAFER, personne privée, dispose d’un droit de préemption lui permettant de se substituer à l’acheteur de terres agricoles, et l’exercice de ce droit constitue un acte administratif unilatéral.

• Le droit administratif peut limiter le droit de propriété privée par l’expropriation pour cause d’utilité publique, la réquisition et les règles d’urbanisme.

Compléments

• Des services publics gérés par des personnes publiques peuvent être soumis en grande partie au droit privé dans leurs relations avec les usagers.

• Transdev, société de droit privé, peut être soumise à des règles de droit administratif lorsqu’elle gère une mission de service public de transport.

• Le maire qui ne constate pas une infraction d’urbanisme malgré une demande peut faire l’objet d’un refus implicite contestable devant le tribunal administratif, qui doit alors vérifier l’existence de l’infraction pénale.

💡 Astuce mémo

Personne publique et droit privé ; personne privée et prérogative publique

📖 4. Caractère jurisprudentiel et codification

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit prétorien : Droit largement façonné par les décisions des juridictions administratives.

★ À maîtriser

• Dans l’arrêt Ternon de 2001, le Conseil d’État limite à quatre mois le délai pendant lequel l’administration peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits lorsqu’elle est illégale. — CE

• La codification du droit administratif intègre souvent des règles auparavant créées par le juge, de sorte qu’elle ne supprime pas son caractère jurisprudentiel.

Compléments

• Dans l’arrêt Czabaj du 13 juillet 2016, le Conseil d’État impose un délai raisonnable de recours contre une décision administrative qui ne mentionne pas les voies et délais de recours. — CE

💡 Astuce mémo

Définir → principiser → contentieux → codifier

📖 5. Sources constitutionnelles et internationales

📝 Points essentiels

• Le bloc de constitutionnalité comprend notamment: la Constitution de 1958, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de 1946, la Charte de l’environnement

📌 L’article 5 de la Charte de l’environnement impose aux autorités administratives de mettre en œuvre des procédures d’évaluation des risques et d’adopter des mesures provisoires et proportionnées en cas d’incertitude sur une atteinte à l’environnement.

• L’arrêt Nicolo de 1989 inclut les traités internationaux dans le bloc de légalité et permet au juge administratif de contrôler la compatibilité de l’administration avec ces traités.

💡 Astuce mémo

Constitution → DDHC → Préambule → Charte → traités → Union européenne

📖 6. Lois, règlements et jurisprudence

🔑 Notions clés & Définitions

• Règlement : Texte fixant des normes générales et impersonnelles émanant d’une autorité administrative, situé sous la loi et les normes constitutionnelles.
• Principes généraux du droit : Règles non écrites que l’administration doit respecter même lorsqu’aucune loi ne les mentionne, avec une valeur supérieure aux règlements et inférieure aux lois.

★ À maîtriser

📌 Une loi entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel, sans qu’il soit nécessaire d’attendre les décrets d’application, sauf entrée en vigueur différée, conditionnée par la loi ou application manifestement impossible.

📌 Les ministres ne disposent pas en principe du pouvoir réglementaire, sauf habilitation par un texte supérieur dans un domaine déterminé.

• L’arrêt Aramu du 26 octobre 1945 consacre les principes généraux du droit et impose notamment le respect des droits de la défense par l’administration. — CE

📌 Les PFRLR ont une valeur constitutionnelle et protègent des principes fondamentaux, tandis que les objectifs de valeur constitutionnelle servent principalement au Conseil constitutionnel à justifier la constitutionnalité d’une loi.

Compléments

📌 Un acte administratif individuel doit respecter les actes administratifs réglementaires, un règlement plus récent prévaut sur un règlement plus ancien et une autorité administrative est soumise à ses propres règlements.

💡 Astuce mémo

Loi parlementaire et règlement administratif dans la hiérarchie des normes

📖 7. Légalité et compétence administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de légalité : Signifie que l’administration doit respecter les normes supérieures qu’elle n’a pas elle-même édictées, notamment la Constitution, les traités, la loi et les règlements supérieurs.
• Pouvoir discrétionnaire : Situation dans laquelle l’autorité administrative dispose d’une grande marge d’appréciation pour déterminer la décision à prendre, sans pouvoir agir arbitrairement.
• Compétence liée : Situation dans laquelle la marge d’appréciation de l’autorité administrative est très faible ou nulle et où elle doit prendre la décision prévue lorsque les conditions sont réunies.

★ À maîtriser

• Le Premier ministre doit prendre les mesures réglementaires nécessaires à l’application d’une loi et son refus peut être annulé par le Conseil d’État.

• Les autorités administratives doivent abroger les règlements illégaux, et le refus implicite d’abrogation peut être contesté devant le juge administratif.

• La conformité impose à l’administration d’appliquer strictement la norme supérieure, tandis que la compatibilité permet à la décision de s’en écarter à la marge tout en restant globalement en adéquation avec elle.

Compléments

📌 La compatibilité exige une adéquation globale avec la norme supérieure, tandis que l’obligation de prise en compte impose seulement une considération plus souple de cette norme.

💡 Astuce mémo

Pouvoir discrétionnaire = marge ; compétence liée = obligation

📖 8. Le rapport aux normes supérieures

★ À maîtriser

📌 L’administration doit respecter les normes supérieures selon trois rapports distincts : la conformité impose une application stricte, la compatibilité autorise un écart marginal et la prise en compte exige seulement de ne pas méconnaître la norme.

Compléments

• La légalité d’une décision préfectorale de recourir à l’expropriation s’apprécie au regard du code de l’expropriation et de l’urbanisme, tandis que la décision d’exproprier relève indépendamment des normes supérieures propres au code de l’urbanisme.

• Un permis de construire doit être conforme aux dispositions du plan local d’urbanisme.

📌 Lorsqu’une norme impose aux constructions de s’intégrer dans l’environnement, l’autorité administrative peut l’apprécier souplement et le juge administratif exerce un contrôle très léger.

💡 Astuce mémo

Conformité stricte, compatibilité souple, prise en compte minimale

📖 9. Le droit au recours juridictionnel

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit au recours effectif : Permet à tout administré de saisir une juridiction administrative pour faire vérifier la légalité d’une décision administrative.

★ À maîtriser

• Le 17 février 1950, dans l’arrêt Ministre de l’agriculture c. Dame Lamotte, le Conseil d’État reconnaît que le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte contre tout acte administratif. — CE

📌 Un recours administratif doit en principe être exercé dans un délai de deux mois à compter de la publicité de la décision et viser une décision produisant des effets de droit qui lèsent les intérêts du requérant.

Compléments

• L’article 6 §1 de la Convention européenne des droits de l’homme garantit le droit à un procès équitable et peut recevoir une application extensive aux sanctions administratives lorsqu’elles relèvent de la matière pénale.

• Le Conseil constitutionnel déduit de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen le droit d’agir en justice contre les décisions qui font grief aux administrés.

💡 Astuce mémo

Dame Lamotte → CEDH → Conseil constitutionnel

📖 10. Les entorses au principe de légalité

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de validation : Loi par laquelle le législateur cherche à rendre légales des décisions administratives illégales, ce qui peut faire échec au contrôle juridictionnel.
• Sécurité juridique : Exige que les administrés disposent d’une vision lisible, claire et prévisible du droit applicable.

★ À maîtriser

• Depuis la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l’homme, une loi de validation intervenant dans une procédure juridictionnelle doit être justifiée par un motif impérieux d’intérêt général.

• Dans l’arrêt Danthony de 2011, le Conseil d’État distingue les vices de procédure substantiels, susceptibles d’entraîner l’annulation, des vices non substantiels. — CE

• Dans l’arrêt Association AC de 2004, le Conseil d’État admet de limiter dans le temps les effets de l’annulation lorsque son caractère rétroactif entraînerait des conséquences manifestement excessives. — CE

Compléments

• Après l’annulation d’une décision administrative, l’administration peut reprendre la même décision en corrigeant l’irrégularité relevée par le juge ou demander la modification de la norme méconnue à l’autorité compétente.

💡 Astuce mémo

Illégalité → validation, limitation de l’annulation ou inégalité persistante

📖 11. Le libre accès aux documents administratifs

🔑 Notions clés & Définitions

• Document administratif : Documents, quels que soient leur forme et leur support, produits ou reçus par l’administration dans le cadre de son activité.

★ À maîtriser

• Le 17 juillet 1978, une loi relative à la transparence administrative inverse le principe du secret en consacrant la communication des documents administratifs, sous réserve d’exceptions.

• Le Conseil d’État qualifie le droit d’accès aux documents administratifs de liberté fondamentale dans l’arrêt Ulman du 29 avril 2002. — CE

📌 Pour qualifier un document d’administratif, le juge combine un critère organique, fondé sur son producteur ou destinataire, et un critère matériel, fondé sur son lien avec une activité administrative ou une mission de service public.

Compléments

• Un document peut être obtenu par extraction d’une base de données sans constituer une charge déraisonnable pour l’administration et être alors considéré comme communicable.

• L’article L.312-9 du CRPA prévoit quatre modalités de communication:

  • la consultation sur place
  • la copie papier
  • la transmission par courrier électronique
  • la publication sur le site internet de l’autorité administrative

📌 La communication numérique est gratuite, tandis que la communication sur papier s’effectue aux frais du demandeur sans que l’administration puisse facturer le temps de recherche ou de traitement.

💡 Astuce mémo

Tout document communicable, sauf document exclu, inachevé ou protégé

📖 12. Les régimes et procédures d’accès

🔑 Notions clés & Définitions

• Régime des archives : Principalement organisé par le Code du patrimoine et prévoyant des délais spéciaux de communication destinés à protéger certains secrets.

★ À maîtriser

📌 Un document inachevé n’est pas communicable tant qu’il est en cours d’élaboration, tandis qu’un document préparatoire devient communicable lorsque la décision qu’il prépare est intervenue ou après un délai raisonnable.

• Les principaux secrets régaliens concernent: la défense nationale, la sûreté de l’État, la politique extérieure de la France, les délibérations du Gouvernement, les avis du Conseil d’État remis au Gouvernement

📌 Le régime de l’information environnementale rend communicables les documents préparatoires concernant l’environnement et certains avis du Conseil d’État destinés au Gouvernement.

• 🔄 La procédure d’accès suit trois étapes:

  1. demande adressée à l’administration
  2. saisine préalable de la CADA en cas de refus
  3. recours devant le tribunal administratif contre la nouvelle décision de l’administration

• Le silence de l’administration pendant un mois vaut refus implicite de communication, tandis que le silence suivant la saisine de la CADA vaut refus implicite au bout de deux mois.

Compléments

• Le Conseil d’État applique strictement la notion de demande abusive et l’a admise pour une demande portant sur 8 957 documents, susceptible d’imposer une charge de travail disproportionnée à l’administration. — CE, Monsieur K, 2022

• Le Conseil d’État juge que le secret des délibérations des jurys découle de l’indépendance des jurys, mais que les appréciations d’un correcteur restent communicables. — CE, CNFPT, 2016

• Le 7 juin 1990, une directive européenne relative à l’information environnementale a renforcé l’accès à cette information.

• Les principaux délais de communication des archives publiques sont de 25 ans, 50 ans, 75 ans et, dans certains cas notamment pour les personnes mineures, 100 ans.

📌 Les régimes spéciaux d’accès s’appliquent en priorité au régime général du CRPA et sont notamment mentionnés à l’article L.342-2 du CRPA.

• La CADA est une autorité administrative indépendante créée par la loi du 17 juillet 1978 et composée de 11 personnes ; elle rend un avis mais ne prend ni décision ni injonction.

💡 Astuce mémo

Demande → CADA → juge administratif

📖 13. La diffusion des données publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Open data : Consiste pour l’administration à publier directement les informations qu’elle détient afin d’éviter les demandes individuelles d’accès.

★ À maîtriser

• La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique généralise le principe de l’open data par défaut et impose, sous certaines conditions, la publication en ligne de documents et données administratifs.

Compléments

• La loi impose notamment la diffusion des données suivantes:

  • arrêts
  • horaires
  • tarifs
  • accessibilité
  • disponibilité des services
  • incidents

• Les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et certains établissements publics de coopération intercommunale doivent mettre en ligne certaines informations publiques disponibles sous forme électronique et concernant leur territoire.

• La mise à disposition des décisions de justice administratives est organisée progressivement : Conseil d’État le 30 septembre 2021, cours administratives d’appel le 31 mars 2022 et tribunaux administratifs le 30 juin 2022.

💡 Astuce mémo

Open data par défaut

📖 14. La construction de la notion de service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité d’intérêt général assumée ou assurée par une personne publique, éventuellement avec l’usage de prérogatives de puissance publique.

★ À maîtriser

• En 1873, l’arrêt Blanco du Tribunal des conflits établit un lien entre le service public et l’exclusion du droit privé.

• Le 22 janvier 1921, l’arrêt Société commerciale de l’Ouest Africain reconnaît qu’une personne publique peut exploiter une activité dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire, ce qui justifie l’application du droit privé. — Tribunal des conflits

• L’arrêt Narcy retient trois critères cumulatifs (CE, 1963):

  • l’intérêt général
  • l’intervention d’une personne publique
  • l’exercice de prérogatives de puissance publique

• Dans l’arrêt APREI du 22 février 2007, le Conseil d’État admet deux méthodes de qualification du service public : le maintien des trois critères classiques ou la méthode du faisceau d’indices. — CE

Compléments

• À partir des années 1980, le Conseil d’État reconnaît qu’une activité peut être qualifiée de service public sans que le gestionnaire exerce des prérogatives de puissance publique, notamment dans le cas de cliniques privées contribuant au service public de la santé.

💡 Astuce mémo

Âge d’or → crise → critère matériel

📖 15. Dissociation entre organe et activité

📝 Points essentiels

• Dans l’arrêt CE, 13 mai 1938, Caisse primaire aide et protection, le Conseil d’État reconnaît qu’une personne privée peut accomplir une mission de service public, ce qui entraîne l’application du droit administratif et la compétence du Conseil d’État.

📌 La qualification d’un service public s’est progressivement déplacée d’un critère organique, fondé sur l’identité du gestionnaire, vers un critère matériel, fondé sur la nature de l’activité.

💡 Astuce mémo

Personne publique ne signifie pas toujours droit public ; personne privée ne signifie pas toujours droit privé.

📖 16. Critères contemporains du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : activité d’intérêt général dans laquelle intervient une personne publique en tant qu’autorité
• Prérogatives de puissance publique : des moyens qui, par leur nature même, ne peuvent appartenir qu’à une personne publique ou à une administration

★ À maîtriser

• Dans l’arrêt CE, 22 février 2007, APREI, le Conseil d’État retient soit les trois critères classiques, soit un faisceau d’indices permettant de qualifier une activité de service public lorsque plusieurs indices suffisants sont réunis.

• Les principaux indices du faisceau d’indices sont: une activité d’intérêt général, l’initiative d’une personne publique, la forte implication d’une personne publique dans l’organisation et le fonctionnement de l’activité, l’imposition d’obligations de service public, le contrôle de l’activité par une personne publique

Compléments

• À partir des années 1980, le Conseil d’État admet qu’une activité puisse être qualifiée de service public sans que le gestionnaire dispose de prérogatives de puissance publique, notamment dans le cas de cliniques privées contribuant à l’exécution du service public de la santé.

📌 La méthode du faisceau d’indices s’applique uniquement lorsque la loi n’a pas elle-même déterminé la qualification de service public.

• La qualification de service public reste relativement imprévisible, car une activité peut acquérir ultérieurement ce caractère et l’intérêt général peut être interprété de manière variable par le Conseil d’État et le Tribunal des conflits.

💡 Astuce mémo

Narcy impose trois critères ; APREI ouvre ensuite le faisceau d’indices.

📊 Tableaux de synthèse

Critères du droit administratif

Les rapports à la norme supérieure