Fiche de révision : Élaboration des actes nationaux

📋 Plan du Cours

1. Révision de la Constitution
2. Catégories et domaine des lois
3. Initiative et examen des textes
4. Séance, vote et désaccord parlementaire
5. Engagement de responsabilité du Gouvernement
6. Du vote à l’entrée en vigueur
7. Régime des lois organiques
8. Ordonnances de l’article 38
9. Titulaires du pouvoir réglementaire
10. Formes et circuit des décrets
11. Anatomie d’un acte administratif
12. Publicité et caractère exécutoire

📅 Repères chronologiques

1. 1er janvier 2016La publication au Journal officiel s’effectue exclusivement sous forme électronique sur Légifrance, en application de la loi du 22 décembre 2015 et du décret n° 2015-1717.
2. 7 octobre 2021L’ordonnance n° 2021-1310 et le décret n° 2021-1311 ont fait de la publication électronique le principe, supprimé l’affichage papier pour les communes de plus de 3 500 habitants et supprimé le recueil des actes administratifs pour toutes les collectivités. - Ordonnance n° 2021-1310 et décret n° 2021-1311, 7 octobre 2021
3. 1er juillet 2022Les collectivités publient leurs actes par voie électronique sur leur site.
4. 8 mars 2024La loi constitutionnelle n° 2024-200 a inscrit à l’article 34 la disposition relative aux conditions d’exercice de la liberté garantie à la femme d’avoir recours à une IVG ; le Congrès l’avait adoptée le 4 mars.
5. 4 décembre 2024331 députés sur 574 ont voté la censure du gouvernement de Michel Barnier, qui avait engagé sa responsabilité sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 ;

📖 1. Révision de la Constitution

★ À maîtriser

• 🔄 La révision constitutionnelle suit trois étapes :
  1. Initiative du Président de la République sur proposition du Premier ministre, ou initiative parlementaire.
  2. Vote du texte en termes identiques par les deux assemblées, sans commission mixte paritaire ni dernier mot
  3. Approbation par référendum ou, en pratique, par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes.

📌 Aucune révision constitutionnelle ne peut intervenir en cas d’atteinte à l’intégrité du territoire ou de vacance ou d’intérim de la présidence, et la forme républicaine du gouvernement ne peut être révisée.

Compléments

📌 Lorsque l’initiative de la révision constitutionnelle est parlementaire, l’adoption par le Congrès est obligatoire.

• Depuis 1958, la Constitution a été révisée 25 fois, soit environ une fois tous les deux ans et demi ; deux révisions ont été adoptées par référendum : celle de l’élection du président de la République au suffrage universel direct du 28 octobre 1962 et celle du quinquennat du 24 septembre 2000.

• L’article 11 a été utilisé pour contourner la procédure de révision en 1962 et en 1969, mais seule la révision de 1962 a été approuvée, celle de 1969 ayant été rejetée.

💡 Astuce mémo

Initiative → votes identiques → référendum ou Congrès

📖 2. Catégories et domaine des lois

🔑 Notions clés & Définitions

• Lois organiques : Précisent l’organisation des pouvoirs publics dans les cas prévus par la Constitution et s’imposent aux lois ordinaires.
• Lois ordinaires : Adoptées selon les règles communes dans les matières énumérées à l’article 34.

★ À maîtriser

• Les quatre catégories de normes législatives sont :
  • Les lois organiques.
  • Les lois ordinaires.
  • Les lois référendaires.
  • Les ordonnances de l’article 38 ratifiées.

📌 La ratification confère une valeur législative aux ordonnances de l’article 38, tandis que les ordonnances non ratifiées restent au niveau administratif.

📌 Avant 1958, la loi avait un domaine illimité et le règlement un domaine résiduel ; depuis 1958, la loi intervient dans les matières attribuées par l’article 34 et le règlement constitue le droit commun pour les autres matières selon l’article 37.

Compléments

• Les lois référendaires sont adoptées par référendum selon l’article 11 et échappent au contrôle du Conseil constitutionnel, selon la décision du Conseil constitutionnel du 6 novembre 1962. - CC

• Le Conseil constitutionnel a jugé le 30 juillet 1982 que la Constitution n’avait pas entendu rendre inconstitutionnelle une disposition réglementaire contenue dans une loi. - CC

📌 Le Gouvernement peut engager la procédure de déclassement prévue à l’article 37, alinéa 2, pour faire reconnaître le caractère réglementaire d’une disposition législative.

💡 Astuce mémo

Avant 1958, la loi domine ; depuis 1958, le règlement est le droit commun

📖 3. Initiative et examen des textes

★ À maîtriser

• L’élaboration d’une loi ordinaire passe par l’initiative, l’examen en commission, la séance publique, le vote, puis la navette entre les chambres, éventuellement suivie d’une commission mixte paritaire et du dernier mot de l’Assemblée nationale.

📌 Un projet de loi est une initiative du Gouvernement, tandis qu’une proposition de loi est déposée par un député ou un sénateur.

📌 L’article 40 interdit aux propositions de loi de diminuer les ressources publiques, mais le pluriel autorise une compensation, et interdit de créer ou d’aggraver une charge publique, le singulier excluant toute compensation.

Compléments

• Un projet de loi est soumis à l’avis obligatoire du Conseil d’État, délibéré en Conseil des ministres et assorti d’une étude d’impact depuis le 1er septembre 2009.

📌 Selon l’article 41, un texte qui sort du domaine de la loi peut être déclaré irrecevable, et le Conseil constitutionnel tranche le désaccord dans un délai de huit jours.

• Depuis 2008, les présidents des assemblées peuvent eux aussi opposer l’irrecevabilité prévue à l’article 41.

• Depuis la révision du 23 juillet 2008, la séance publique commence en principe par l’examen du texte de la commission plutôt que par celui du Gouvernement, sauf pour les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale et les révisions constitutionnelles.

• Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale sont déposées en premier à l’Assemblée nationale, tandis que les textes relatifs à l’organisation des collectivités territoriales sont déposés en premier au Sénat.

📖 4. Séance, vote et désaccord parlementaire

★ À maîtriser

• Le vote intervient par article puis sur l’ensemble du texte, et l’adoption requiert la majorité des suffrages exprimés.

• 🔄 Le règlement d’un désaccord entre les chambres suit ces étapes :

  1. Le texte circule entre les deux assemblées jusqu’à un accord ou un blocage.
  2. Une commission mixte paritaire peut être réunie.
  3. En cas d’échec de la commission mixte paritaire, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer

Compléments

• La discussion en séance publique intervient au moins six semaines après le dépôt, sauf en procédure accélérée, et les amendements doivent avoir un lien même indirect avec le texte selon l’article 45.

• Le vote à main levée est la procédure ordinaire, tandis qu’un scrutin public est de droit s’il est demandé par le Gouvernement ou par un président de groupe.

• La commission mixte paritaire comprend sept députés et sept sénateurs ; elle peut être demandée par le Premier ministre ou, depuis 2008 pour les propositions de loi, par les deux présidents des assemblées.

📌 En procédure accélérée, la commission mixte paritaire peut être réunie après une seule lecture dans chaque chambre, sauf opposition conjointe des conférences des présidents.

💡 Astuce mémo

Navette → CMP → dernier mot de l’Assemblée nationale

📖 5. Engagement de responsabilité du Gouvernement

★ À maîtriser

• 🔄 Le mécanisme de l’article 49, alinéa 3, se déroule ainsi :
  1. Le Gouvernement engage sa responsabilité sur un texte.
  2. Une motion de censure peut être votée dans les 24 heures.
  3. Si aucune motion de censure n’est votée dans ce délai, le texte est réputé adopté sans vote.

📌 Depuis 2008, le recours à l’article 49, alinéa 3, est limité aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et à un seul autre texte par session.

Compléments

📌 Une motion de censure est adoptée à la majorité des membres composant l’Assemblée nationale, de sorte que l’abstention profite au Gouvernement.

• Élisabeth Borne a utilisé le 49-3 à 23 reprises sur 6 textes, suscitant 27 motions de censure.

💡 Astuce mémo

Sans motion de censure adoptée dans les 24 heures → texte réputé adopté

📖 6. Du vote à l’entrée en vigueur

★ À maîtriser

• Après le vote, la fabrication de la loi comprend le contrôle a priori éventuel, la promulgation, la publication au Journal officiel, puis l’entrée en vigueur.

• La promulgation est un décret du Président de la République pris dans les 15 jours suivant le vote.

📌 La loi entre en vigueur le lendemain de sa publication, sauf si une autre date est fixée.

📌 La saisine du Conseil constitutionnel est obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées, mais facultative pour les lois ordinaires.

Compléments

📌 Depuis 1974, une loi ordinaire peut être déférée au Conseil constitutionnel par 60 députés ou 60 sénateurs.

• La saisine du Conseil constitutionnel interrompt la promulgation et le Conseil dispose d’un mois pour statuer, ou de huit jours en cas d’urgence.

• Le Président peut saisir le Conseil constitutionnel au titre de l’article 61 ou demander une nouvelle délibération au titre de l’article 10, demande qui ne peut être refusée.

📌 À défaut de nouvelle délibération, le Président est en compétence liée pour promulguer la loi.

💡 Astuce mémo

Vote → contrôle → promulgation → publication → entrée en vigueur

📖 7. Régime des lois organiques

★ À maîtriser

• Le délai applicable aux lois organiques est de six semaines comme pour les lois ordinaires, mais un délai spécifique de quinze jours subsiste même en procédure accélérée.

📌 En dernière lecture d’une loi organique, l’Assemblée nationale statue à la majorité absolue de ses membres.

📌 La saisine du Conseil constitutionnel est obligatoire pour une loi organique, et celle-ci ne peut être promulguée sans déclaration préalable de conformité.

Compléments

• Un amendement à une loi organique ne peut introduire de dispositions qui ne revêtent pas le caractère organique.

• Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux chambres.

• Une loi organique ne peut être modifiée que par une autre loi organique, selon le parallélisme des formes.

📖 8. Ordonnances de l’article 38

★ À maîtriser

• L’élaboration d’une ordonnance de l’article 38 passe par une loi d’habilitation, l’avis du Conseil d’État, la délibération en Conseil des ministres et la signature du Président, puis la ratification par une loi.

• La loi d’habilitation précise la finalité des mesures et leurs domaines d’intervention, mais jamais leur teneur.

• Avant l’expiration du délai d’habilitation, l’ordonnance est un acte administratif réglementaire contrôlé en totalité par le Conseil d’État, en premier et dernier ressort.

• Après l’expiration du délai d’habilitation et avant ratification, l’ordonnance reste un acte administratif par nature, mais ses dispositions relevant du domaine de la loi sont assimilées à des dispositions législatives pour l’application de l’article 61-1 ; le Conseil constitutionnel traite la QPC relative aux droits et libertés et le Conseil d’État contrôle le surplus.

• Après ratification expresse, l’ordonnance a valeur législative, échappe au juge administratif et peut être contestée par la voie de la QPC.

Compléments

📌 Une ordonnance non déposée dans le délai fixé devient caduque et disparaît de l’ordonnancement juridique.

📌 Le rejet de la ratification d’une ordonnance entraîne également sa caducité.

• Une ordonnance déposée mais non soumise au vote, cas le plus fréquent, n’est ni ratifiée ni caduque et demeure en vigueur indéfiniment.

• Dans CC, 28 mai 2020, n° 2020-843 QPC, Force 5, le Conseil constitutionnel juge qu’à compter de l’expiration du délai d’habilitation, les dispositions d’une ordonnance non ratifiée relevant du domaine de la loi sont des dispositions législatives au sens de l’article 61-1.

• Dans CE, ass., 16 décembre 2020, n° 440258, Fédération CFDT des finances, le Conseil d’État juge que les ordonnances conservent le caractère d’actes administratifs tant qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une ratification expresse.

💡 Astuce mémo

Habilitation → avis du Conseil d’État → Conseil des ministres → ratification

📖 9. Titulaires du pouvoir réglementaire

★ À maîtriser

• Le Premier ministre détient le pouvoir réglementaire de droit commun en vertu de l’article 21.

📌 Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire général, mais disposent d’un pouvoir résiduel, du contreseing et du pouvoir d’organiser les services selon CE, 1936, Jamart.

📌 L’exécutif local, comme le maire ou le président de conseil, prend des arrêtés, tandis que l’assemblée délibérante, comme le conseil municipal, adopte des délibérations.

Compléments

📌 Le Président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des ministres en vertu de l’article 13.

• Le préfet représente l’État dans le département et la région et prend des arrêtés applicables sur le territoire de sa circonscription.

📌 Le préfet reste soumis au pouvoir hiérarchique de l’État, car l’État constitue une seule personne morale.

📌 L’article 72, alinéa 3, consacre le pouvoir réglementaire des autorités décentralisées, subordonné à celui du Premier ministre.

💡 Astuce mémo

Préfet : hiérarchie de l’État ; maire : autorité locale décentralisée

📖 10. Formes et circuit des décrets

★ À maîtriser

📌 Les décrets simple, en Conseil d’État et en Conseil des ministres ont une valeur juridique identique et se distinguent uniquement par leur procédure.

• Le décret simple est signé par le Premier ministre, contresigné par les ministres chargés de son exécution et ne requiert aucune consultation particulière.

📌 Un décret délibéré en Conseil des ministres est signé par le Président au titre de l’article 13 et ne peut ensuite être modifié que dans les mêmes formes selon CE, 1992, Meyet.

Compléments

• Un décret en Conseil d’État suppose un avis préalable de celui-ci lorsque la Constitution, la loi ou un décret l’exige, et ses visas portent la mention « Le Conseil d’État entendu ».

• L’omission de la mention « Le Conseil d’État entendu » dans les visas n’entraîne pas, à elle seule, l’annulation du décret en Conseil d’État si la consultation requise a bien eu lieu.

• L’avis du Conseil d’État est simple et non conforme, mais le Gouvernement doit retenir intégralement soit son projet initial, soit le texte proposé par le Conseil d’État ; un texte intermédiaire entraîne un vice de procédure et l’annulation.

📖 11. Anatomie d’un acte administratif

★ À maîtriser

• Un acte administratif unilatéral comprend l’auteur, les visas, les consultations, les considérants, le dispositif et la signature.

Compléments

• L’ordonnance « ordonne », le décret « décrète » et l’arrêté « arrête ».

💡 Astuce mémo

Auteur → visas → consultations → considérants → dispositif → signature

📖 12. Publicité et caractère exécutoire

★ À maîtriser

• La publication concerne les actes réglementaires, tandis que la notification concerne les actes individuels.

• La publication rend un acte réglementaire opposable et fait courir le délai de recours de deux mois.

• La transmission au préfet concerne les actes locaux les plus importants visés à l’article L. 2131-2 du CGCT ; elle leur confère un caractère exécutoire et ouvre le délai de deux mois du déféré préfectoral.

Compléments

• La notification d’un acte individuel peut se faire :

  • En main propre avec décharge.
  • Par recommandé avec accusé de réception.
  • Par voie d’huissier.

• Le contrôle de légalité des actes locaux est exercé a posteriori depuis la loi du 2 mars 1982.

💡 Astuce mémo

Publication des actes réglementaires, notification des actes individuels, transmission des actes locaux