Fiche de révision : Fonction publique et droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Notion et personnes publiques
2. Administration centrale et déconcentrée
3. Collectivités territoriales
4. Établissements publics
5. Fonction publique et agents publics
6. Construction du juge administratif
7. Reconnaissance constitutionnelle et ordres juridictionnels
8. Fondements et recours administratifs
9. Critères du droit administratif
10. Le service public comme critère
11. Gestion publique et gestion privée
12. Protection judiciaire des libertés
13. Les états d’urgence et le juge administratif
14. Référé-liberté et manifestations
15. Quarantaine et privation de liberté
16. Évolution constitutionnelle de la liberté individuelle
17. Partage de la protection entre les juges

📅 Repères chronologiques

1. 28 pluviôse an VIIILa loi a institué l’institution préfectorale.
2. 13 décembre 1889L’arrêt Cadot du Conseil d’État met fin au système du ministre-juge.
3. 29 février 1908Le Tribunal des conflits reconnaît la compétence administrative pour apprécier les fautes commises dans le fonctionnement d’un service départemental — Trib. confl., Feutry, 29 févr. 1908
4. 4 mars 1910Le Conseil d’État rattache à la compétence administrative un contrat municipal destiné à assurer l’hygiène et la sécurité de la population — CE, Thérond, 4 mars 1910
5. 31 juillet 1912Le Conseil d’État rattache à la juridiction judiciaire un marché portant uniquement sur des fournitures de pavés conclues comme entre particuliers — CE, Société des granits porphyroïdes des Vosges, 31 juillet 1912
6. 22 janvier 1921Le Tribunal des conflits rattache à la juridiction judiciaire un service de transport exploité comme une entreprise ordinaire — Trib. confl., Société commerciale de l’Ouest africain, 22 janvier 1921
7. 8 avril 1935Le Tribunal des conflits qualifie de voie de fait la saisie générale d’un journal réalisée par le préfet de police sans pouvoir administratif suffisant — Trib. confl., 8 avril 1935
8. 3 avril 1955La loi relative à l’état d’urgence permet des mesures exceptionnelles de police administrative
9. 2 mars 1982La loi a remplacé la tutelle par un contrôle a posteriori du juge administratif et transféré des fonctions exécutives aux présidents de conseil.
10. 17 juin 2013Le Tribunal des conflits restreint la voie de fait à l’atteinte à la liberté individuelle ou à l’extinction du droit de propriété — Trib. confl., Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman, 17 juin 2013

📖 1. Notion et personnes publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration : Au sens matériel, l’administration est un ensemble d’activités destinées à satisfaire des besoins d’intérêt général ou d’intérêt public, tandis qu’au sens organique elle désigne les institutions et autorités qui réalisent ces activités.

★ À maîtriser

📌 Les principales personnes morales de droit public sont l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics, ces derniers étant créés respectivement dans le cadre de la décentralisation territoriale et de la décentralisation fonctionnelle.

Compléments

• Une personne publique est toujours une personne morale de droit public et il n’existe pas de personne physique de droit public.

💡 Astuce mémo

Sens matériel = activités d’intérêt général ; sens organique = institutions qui les réalisent

📖 2. Administration centrale et déconcentrée

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration centrale : L’administration centrale regroupe les structures de l’État situées principalement à Paris, sous l’autorité administrative du Premier ministre et du Gouvernement.
• Déconcentration : Aménagement de l’État unitaire consistant à implanter dans des circonscriptions locales des autorités administratives représentant l’État, dépourvues d’autonomie et de personnalité morale.

★ À maîtriser

• Selon l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre dirige le Gouvernement, lequel dispose de l’administration selon l’article 20.

📌 Les autorités déconcentrées sont soumises au contrôle hiérarchique de l’État, qui peut exercer un pouvoir disciplinaire ainsi qu’un pouvoir d’approbation, d’annulation ou de substitution de leurs actes.

• Les services déconcentrés assurent localement le relais des décisions de l’administration centrale et regroupent plus de 95 % des agents de l’État.

Compléments

• Le secrétariat général du Gouvernement, créé par la loi du 24 décembre 1934, coordonne le travail gouvernemental, suit la préparation et la publication des textes normatifs et assure notamment la procédure législative.

💡 Astuce mémo

Déconcentration du pouvoir → décisions rapprochées du niveau local

📖 3. Collectivités territoriales

🔑 Notions clés & Définitions

• Collectivités territoriales : Personnes morales de droit public distinctes de l’État, auxquelles la décentralisation transfère des compétences administratives.

★ À maîtriser

• L’article 72 de la Constitution prévoit que, dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

• Les collectivités territoriales de droit commun sont:

  • les communes
  • les départements
  • les régions

📌 Les départements et régions d’outre-mer sont régis par le principe d’identité de l’article 73, tandis que les collectivités d’outre-mer sont régies par le principe de spécialité de l’article 74.

Compléments

• La France compte 18 régions, dont 5 outre-mer, 101 départements et 34 968 communes.

💡 Astuce mémo

Décentralisée = personnalité et autonomie ; déconcentrée = représentation sans autonomie

📖 4. Établissements publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Établissement public : Personne morale de droit public spécialisée dans la gestion d’une seule activité de service public et rattachée à l’État ou à une collectivité territoriale.

★ À maîtriser

📌 Les établissements publics reposent sur deux principes : l’autonomie, qui leur permet notamment de contracter, recruter et ester en justice, et la spécialité, qui limite leur activité à une mission déterminée.

Compléments

• Les établissements publics nationaux sont rattachés à l’État, tandis que les établissements publics locaux sont rattachés à une commune, un département ou une région.

• Les universités sont des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel créés par la loi du 26 janvier 1984 relative à l’enseignement supérieur, dite loi Savary.

📌 Les établissements publics de coopération intercommunale gèrent plusieurs compétences sur un territoire déterminé, contrairement aux établissements publics traditionnels qui sont spécialisés dans une seule activité de service public.

💡 Astuce mémo

AS : Autonomie et Spécialité

📖 5. Fonction publique et agents publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Fonctionnaire : Personne employée et nommée par une personne publique dans un emploi permanent, puis titularisée dans un grade et un corps de la hiérarchie administrative.

★ À maîtriser

• Les personnes publiques emploient des fonctionnaires titulaires et des agents publics contractuels.

• La situation des fonctionnaires est légale et réglementaire : leurs droits et obligations sont fixés unilatéralement par les dispositions législatives et réglementaires du statut général de la fonction publique.

• Les agents publics comprennent les fonctionnaires titulaires, soumis à une situation légale et réglementaire, et les agents contractuels, recrutés par contrat à durée déterminée ou indéterminée.

• Les trois versants de la fonction publique sont:

  • la fonction publique d’État
  • la fonction publique territoriale
  • la fonction publique hospitalière

• La fonction publique française repose sur un système de carrière dans lequel le fonctionnaire entre dans un corps ou un cadre d’emplois, y progresse et y fait carrière.

📌 Les catégories statutaires A, B et C correspondent respectivement à un niveau de recrutement minimal de bac + 2, de bac et de sans diplôme ou avec un CAP, un BEP ou le brevet des collèges.

📌 Chaque corps est divisé en grades, puis chaque grade en échelons formant la grille indiciaire ; l’avancement d’échelon augmente le traitement sans modifier les fonctions exercées, tandis que l’avancement de grade dépend d’un choix, d’un examen ou d’un concours professionnel.

Compléments

• Les fonctionnaires intègrent la fonction publique par un acte administratif unilatéral de nomination, tel qu’un décret ou un arrêté, et non par un contrat de travail.

• Les trois versants de la fonction publique employaient 5,85 millions d’agents publics au 31 décembre 2024.

• Les trois versants de la fonction publique comptaient 5,85 millions d’agents publics au 31 décembre 2024.

• Le recrutement des fonctionnaires se fait en principe par concours, suivi d’une période de stage puis de la titularisation.

• Le Code général de la fonction publique a repris les dispositions des quatre lois statutaires antérieures et sa partie législative est entrée en vigueur en mars 2022.

• Les fonctionnaires disposent d’un droit de participation à la détermination de leurs conditions de travail, notamment par les commissions administratives paritaires et les comités sociaux.

💡 Astuce mémo

Fonctionnaire titulaire = statut légal ; contractuel = contrat

📖 6. Construction du juge administratif

📝 Points essentiels

📌 Les lois des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III interdisent aux tribunaux judiciaires de troubler les opérations administratives ou de connaître des actes d’administration.

• La Constitution du 22 frimaire an VIII, le 13 décembre 1799, a créé le Conseil d’État, chargé notamment de résoudre les difficultés en matière administrative.

• La loi du 24 mai 1872 a instauré la justice déléguée en permettant au Conseil d’État de statuer souverainement sur les recours contentieux administratifs.

• Le décret-loi du 30 septembre 1953 a créé les tribunaux administratifs, devenus les juges de droit commun en premier ressort du contentieux administratif.

• La loi du 31 décembre 1987 a créé les cours administratives d’appel et a transformé le Conseil d’État en juge de cassation de l’ordre administratif.

💡 Astuce mémo

Administrateur-juge → ministre-juge → Conseil d’État → TA et CAA

📖 7. Reconnaissance constitutionnelle et ordres juridictionnels

📝 Points essentiels

• La décision n° 80-119 DC du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 reconnaît l’indépendance et le caractère spécifique des fonctions de la juridiction administrative.

📌 La Constitution reconnaît deux ordres de juridictions au sommet desquels se trouvent le Conseil d’État pour l’ordre administratif et la Cour de cassation pour l’ordre judiciaire.

📌 La question prioritaire de constitutionnalité permet de contester, au cours d’une instance, une disposition législative qui porterait atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, après renvoi par le Conseil d’État ou la Cour de cassation au Conseil constitutionnel.

💡 Astuce mémo

Conseil d’État et Cour de cassation, sommets respectifs des deux ordres

📖 8. Fondements et recours administratifs

🔑 Notions clés & Définitions

• Arrêt Blanco : Rendu par le Tribunal des conflits le 8 février 1873, affirme que la responsabilité de l’État pour les dommages causés par ses services publics obéit à des règles spéciales et relève de la juridiction administrative.

★ À maîtriser

• Le principe de liaison de la compétence et du fond associe l’application de règles administratives spéciales à la compétence de la juridiction administrative.

• Le recours pour excès de pouvoir vise l’annulation rétroactive d’un acte administratif unilatéral illégal, tandis que le recours de plein contentieux permet notamment d’obtenir une indemnisation ou de régler un litige contractuel administratif.

• Le juge du recours pour excès de pouvoir contrôle la légalité externe de l’acte, notamment la compétence, la forme et la procédure, ainsi que sa légalité interne, notamment le but poursuivi et la réalité des faits.

• Le référé-suspension peut suspendre l’exécution d’un acte administratif, le référé-liberté protège une liberté fondamentale contre une atteinte grave et manifestement illégale dans un délai de principe de 48 heures, et le référé mesures utiles ordonne une mesure utile avant même une décision administrative.

Compléments

• Le droit administratif est largement jurisprudentiel, même si une partie importante de ses règles est aujourd’hui codifiée dans plusieurs codes, dont le code de justice administrative et le code des relations entre le public et l’administration.

💡 Astuce mémo

Règles spéciales → juge administratif compétent

📖 9. Critères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité d’intérêt général, comme l’école, la cantine scolaire, La Poste, la SNCF ou France Télévisions.
• Recours pour excès de pouvoir : Action visant à obtenir l’annulation d’un acte administratif illégal.
• Référé-liberté : Permet au juge administratif d’ordonner, en urgence, toutes les mesures nécessaires pour sauvegarder une liberté fondamentale contre une atteinte grave et manifestement illégale de l’administration.

★ À maîtriser

📌 L’école du service public, fondée par Léon Duguit, et l’école de la puissance publique, menée par Maurice Hauriou, proposent deux critères complémentaires du droit administratif : le service public en constitue la finalité et la puissance publique les moyens.

Compléments

• L’arrêt Terrier du Conseil d’État, rendu le 6 février 1903, illustre le critère du service public à propos du paiement de primes départementales pour la destruction des vipères.

💡 Astuce mémo

Service public = finalité ; puissance publique = moyens

📖 10. Le service public comme critère

🔑 Notions clés & Définitions

• Commissaire du gouvernement : Membre de la juridiction qui présente publiquement et en toute indépendance son opinion sur les questions soulevées par une requête et sur la solution à retenir

★ À maîtriser

📌 Les actions fondées sur l’exécution, l’inexécution ou la mauvaise exécution d’un service public relèvent en principe de la compétence de la juridiction administrative.

Compléments

• Depuis 2009, le commissaire du gouvernement est appelé rapporteur public.

💡 Astuce mémo

Service public → compétence administrative

📖 11. Gestion publique et gestion privée

★ À maîtriser

📌 La gestion publique correspond à l’utilisation de prérogatives de puissance publique par l’administration, tandis que la gestion privée correspond à l’action de l’administration dans les mêmes conditions qu’un particulier, sous les règles et la compétence du droit commun.

📌 Le droit de l’administration est un droit mixte composé de règles de droit public et de droit privé, tandis que le droit administratif correspond aux règles spéciales et exorbitantes du droit commun tendant à des buts de service public. — René Chapus, Droit administratif général, T. 1

Compléments

• L’administration peut relever de la gestion privée lorsqu’elle: loue un immeuble, commande chez un fournisseur, souscrit un abonnement au gaz et à l’électricité

💡 Astuce mémo

Puissance publique ≠ particulier

📖 12. Protection judiciaire des libertés

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Permet au juge judiciaire de faire cesser ou réparer une atteinte portée par l’administration à la liberté individuelle ou au droit de propriété dans les conditions définies par la jurisprudence

📝 Points essentiels

📌 La sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la propriété privée relèvent essentiellement des attributions de l’autorité judiciaire. — Trib. confl., Hilaire, 18 déc. 1947

📌 La liberté individuelle est désormais limitée à la sûreté, c’est-à-dire la protection contre les arrestations et détentions arbitraires, tandis que la liberté personnelle englobe notamment la liberté d’aller et venir et le respect de la vie privée.

💡 Astuce mémo

Liberté individuelle → juge judiciaire ; liberté personnelle → juge administratif

📖 13. Les états d’urgence et le juge administratif

★ À maîtriser

• Les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sont soumises au contrôle du juge administratif en vertu de l’article 14-1 de la loi du 3 avril 1955.

• Une assignation à résidence ne constitue pas une privation de liberté individuelle tant que l’astreinte à domicile ne dépasse pas douze heures par vingt-quatre heures.

• L’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020, soumet les mesures prises sur son fondement aux recours devant le juge administratif selon les procédures de référé des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.

Compléments

• La décision du Conseil constitutionnel du 22 décembre 2015 juge que l’assignation à résidence dans le cadre de l’état d’urgence relève de la police administrative et ne constitue pas une privation de liberté individuelle dans la limite de douze heures par jour.

• Dans son ordonnance du 13 mai 2020, le Conseil d’État a suspendu l’interdiction générale et absolue des manifestations sur la voie publique, car elle n’était pas nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif de santé publique. — CE, M. A..., Ligue des droits de l’homme, CT et autres

💡 Astuce mémo

État d’urgence → mesures administratives → contrôle administratif

📖 14. Référé-liberté et manifestations

★ À maîtriser

📌 L'interdiction générale des manifestations sur la voie publique soumises à déclaration préalable porte une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales.

📌 Lorsque l'urgence est caractérisée par l'imminence de manifestations prévues, le juge peut suspendre l'exécution de l'interdiction, sans nécessairement prononcer une injonction.

Compléments

• L'État doit verser 3 000 euros à la Ligue des droits de l'homme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

• Une association qui n'a pas la qualité de partie dans l'instance ne peut obtenir le remboursement de ses frais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

💡 Astuce mémo

Interdiction générale → atteinte grave → suspension partielle

📖 15. Quarantaine et privation de liberté

🔑 Notions clés & Définitions

• Privation de liberté : Comprend les mesures de quarantaine ou d'isolement qui interdisent toute sortie ou imposent de rester au domicile ou dans le lieu d'hébergement pendant plus de douze heures par jour.

📝 Points essentiels

📌 La mise en quarantaine et le placement ou maintien en isolement sont ordonnés aux seules fins de garantir la santé publique, pour une durée initiale maximale de quatorze jours, renouvelable dans la limite d'un mois.

• Le contrôle juridictionnel d'une mesure de quarantaine ou d'isolement peut être déclenché par l'intéressé ou le procureur, puis le juge des libertés et de la détention statue dans les soixante-douze heures par une ordonnance motivée immédiatement exécutoire.

📌 Une mesure de quarantaine ou d'isolement interdisant toute sortie ne peut être prolongée au-delà de quatorze jours sans l'autorisation préalable du juge des libertés et de la détention.

📌 Une mesure imposant de rester au domicile ou dans le lieu d'hébergement plus de douze heures par jour ne peut être prolongée sans l'autorisation du juge judiciaire.

💡 Astuce mémo

Sortie interdite ou plus de 12 heures ≠ simple restriction

📖 16. Évolution constitutionnelle de la liberté individuelle

★ À maîtriser

• En 2003, le Conseil constitutionnel a explicitement rattaché la liberté d'aller et venir aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

• Les libertés progressivement dissociées de l'article 66 sont:

  • la liberté d'aller et venir
  • la liberté du mariage
  • le respect de la vie privée
  • l'inviolabilité du domicile
  • le secret des correspondances

• Les principales privations de liberté visées sont:

  • la garde à vue
  • la détention
  • la rétention
  • l'hospitalisation sans consentement

Compléments

• En 1986, le Tribunal des conflits a détaché la liberté d'aller et venir du champ de l'article 66 de la Constitution pour la rattacher à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

• Dans une décision récente sur l'état d'urgence, le Conseil constitutionnel a considéré qu'une privation de liberté ne commence qu'à partir de la treizième heure d'astreinte à domicile.

💡 Astuce mémo

Article 66 large → dissociations successives → protection ciblée des privations

📖 17. Partage de la protection entre les juges

★ À maîtriser

• En 2000, la procédure du référé-liberté a donné au juge administratif le pouvoir de prendre dans les quarante-huit heures toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale contre une atteinte grave et manifestement illégale d'une autorité administrative.

• La protection des libertés est aujourd'hui partagée entre les deux ordres de juridiction, le juge judiciaire intervenant principalement pour les privations de liberté et le juge administratif contrôlant notamment les mesures de police administrative et les restrictions de libertés publiques.

Compléments

📌 L'ordre administratif gère lui-même ses moyens et juge les recours internes contre les décisions de ses organes, tandis que l'ordre judiciaire est géré par le ministre de la Justice et ne bénéficie pas des mêmes compétences internes de gestion juridictionnelle.

💡 Astuce mémo

Juge judiciaire : privation de liberté ; juge administratif : libertés publiques et police administrative

📊 Tableaux de synthèse

Déconcentration et décentralisation

Principaux recours administratifs