📌 Au sens commun, la fonction publique regroupe l’ensemble des personnels de l’administration, tandis qu’au sens juridique strict elle désigne seulement les agents ayant la qualité de fonctionnaire, à l’exclusion des contractuels et des temporaires.
Sens commun : tous les personnels ; sens juridique strict : seuls les fonctionnaires.
★ À maîtriser
Dans le système de l’emploi, l’administration recrute et gère son personnel comme une entreprise privée, et la fonction publique est considérée comme un métier ordinaire.
Dans le système de l’emploi, les candidats sont sélectionnés par différents procédés et nommés sans garantie de durée.
Compléments
📌 Dans le système de l’emploi, l’agent se trouve dans la situation juridique ordinaire d’un employé vis-à-vis de son employeur et ne bénéficie pas d’avantages particuliers.
★ À maîtriser
📌 Le système de la carrière repose sur l’idée que le service de l’État diffère des autres métiers et que les fonctionnaires, représentants de l’État, se distinguent des agents privés.
Compléments
Le système de la carrière fournit à l’administration des fonctionnaires de métier expérimentés et favorise le sens du service public.
Le système de la carrière est rigide et complexe, risque de scléroser l’administration en garantissant l’emploi des fonctionnaires et peut séparer la fonction publique de la société.
Emploi déterminé sans garantie de durée, contre carrière statutaire dans l’administration.
★ À maîtriser
📌 En droit public, la distinction fondamentale parmi les personnels de l’administration oppose les agents publics aux agents privés.
📌 L’auxiliaire doit être licencié si l’emploi est supprimé ou si un fonctionnaire y est nommé.
Les agents de droit privé autres que les fonctionnaires et assimilés sont soumis au droit privé, notamment au code du travail.
Le statut général de 1969 prévoit que les agents non fonctionnaires de l’État et des collectivités décentralisées peuvent être intégrés dans la fonction publique dans des conditions fixées par décret.
L’intégration des EFA, ELD et ECD n’est pas automatique, suppose une condition d’ancienneté, n’est pas un droit et dépend de l’appréciation de l’administration ; elle se fait dans le corps de fonctionnaires correspondant.
Les agents non encadrés de l’État ayant occupé un emploi permanent depuis plus de six ans sont intégrés dans le corps correspondant à leur emploi actuel, dans des conditions fixées par décret.
Dans les collectivités décentralisées, les agents des services publics mis à disposition par l’État sont des fonctionnaires, tandis que les agents des services créés et financés par la collectivité sont recrutés et gérés par celle-ci et soumis à la loi 94-025.
Dans les établissements publics, les emplois permanents peuvent être occupés par des fonctionnaires de l’État détachés ou, à défaut, par des auxiliaires, tandis que les emplois subalternes sont occupés par des agents relevant du code du travail.
Compléments
Les garanties des auxiliaires sont moindres que celles des fonctionnaires, notamment parce que leur statut ne prévoit pas de procédure disciplinaire détaillée ni de conseil de discipline.
Le personnel permanent de chemin de fer relève d’un statut réglementaire de droit public fixé par décret, applicable aux agents permanents ou encadrés ; les autres agents relèvent du droit du travail.
Les litiges concernant le personnel permanent de chemin de fer relèvent du tribunal administratif.
Le stage peut se terminer par la réintégration ou par l’exclusion du stagiaire, et l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier le stagiaire et en tirer les conséquences.
📌 Les Emplois Spéciaux couvrent soit des emplois accessibles aux fonctionnaires comme aux non-fonctionnaires, notamment certains hauts emplois de l’État, soit des emplois très spécialisés sans corps correspondant, comme architecte ou bibliothécaire.
★ À maîtriser
📌 Selon l’article 1er du décret 2010-723, le ministère chargé de la fonction publique, du travail et des lois sociales conçoit, met en œuvre et suit l’application de la politique gouvernementale en matière de fonction publique d’emplois et de formation professionnelle.
Le ministère chargé de la fonction publique exerce une mission politique d’harmonisation et de coordination des politiques sectorielles, ainsi qu’une fonction administrative de gestion administrative et financière.
Le ministère des finances influence la politique des effectifs parce que la création des emplois figure dans la loi de finances, et il contresigne tous les actes réglementaires relatifs à la fonction publique.
Le Conseil supérieur de la fonction publique possède une compétence consultative générale sur les questions intéressant la fonction publique ; son absence de consultation constitue un vice de forme pouvant entraîner l’annulation de la décision, selon l’arrêt Rarivoson, TA, 5 juin 1971.
Selon l’article 41 du statut, le Conseil supérieur de la fonction publique est un organe supérieur de recours pour les questions de recrutement, de titularisation, d’avancement, de discipline et d’affectation, mais ses avis ne lient pas l’administration.
La commission administrative paritaire rend des avis consultatifs sur le recrutement, la titularisation, l’avancement et la discipline des fonctionnaires de son corps ; une décision qui ne suit pas son avis lorsqu’elle siège en conseil de discipline doit être motivée.
Compléments
La gestion quotidienne des personnels porte principalement sur la définition et l’attribution des emplois ainsi que sur l’élaboration et la mise en œuvre des statuts, et elle doit suivre les principes directeurs de la fonction publique.
À l’égard des fonctionnaires, le pouvoir hiérarchique comprend aussi le pouvoir de nomination, de notation et d’appréciation, ainsi que la proposition à l’avancement.
La gestion de la fonction publique s’est démocratisée par une participation accrue des fonctionnaires à son administration, tendance renforcée sous la troisième République où le libéralisme figure parmi les grands principes de la société.
Depuis l’indépendance jusqu’à la troisième République, le Président de la République exerçait l’autorité sur les fonctionnaires de l’État en tant que chef de l’administration ; sous la troisième République, cette fonction appartient au Premier ministre, chef du gouvernement et de l’administration.
De 1960 à 1969, chaque ministère gère certains corps de fonctionnaires par délégation du Président de la République, tandis que le ministère chargé de la fonction publique ne gère que les personnels interministériels d’administration générale.
À partir du décret 1969-1973, les pouvoirs de gestion sont centralisés au profit du secrétaire d’État puis du ministère chargé de la fonction publique, qui s’occupe du recrutement, de l’avancement et du conseil de discipline.
Créée en 1960, la Direction générale de la fonction publique a d’abord été rattachée à la Présidence de la République par l’intermédiaire d’un secrétaire d’État chargé de la fonction publique.
★ À maîtriser
Le statut général s’applique aux seuls agents permanents titularisés dans un corps de l’administration et exclut les agents occupant des emplois temporaires, les agents non titularisés et les agents de SPIC.
Le statut particulier ordinaire, pris par décret en conseil du gouvernement, précise des aspects techniques et comble des lacunes du statut général, auquel il est subordonné.
Le statut particulier dérogatoire peut exceptionnellement déroger à certaines dispositions précises du statut général, après examen par le Conseil supérieur de la fonction publique ; les dérogations doivent être justifiées par les besoins du service, limitées et peu nombreuses.
Compléments
Le droit de la fonction publique est codifié dans le statut général des fonctionnaires et son décret d’application, mais la jurisprudence a contribué à son développement et ses garanties ont souvent été reprises par les statuts généraux.
Le statut actuel vise à réformer l’administration pour rendre la fonction publique de proximité transparente et efficace, à motiver les fonctionnaires par le mérite et la performance, à rehausser le prestige et la dignité de la fonction publique malagasy, à dépolitiser le service public et à renforcer les droits et obligations des fonctionnaires.
Les militaires de carrière relèvent de la loi 96-029 du 15 mars 1996 portant statut général des militaires.
Les magistrats relèvent de statuts autonomes fixés par les ordonnances 79-025 et 97-037 afin de garantir leur indépendance.
Le personnel parlementaire possède un statut propre en raison de l’autonomie administrative des assemblées parlementaires.
Le personnel enseignant universitaire possède un statut autonome destiné à garantir les libertés et l’autonomie universitaires.
📌 Le personnel de la sécurité nationale relève d’un statut autonome destiné à renforcer les obligations et à rendre le régime disciplinaire plus sévère, tandis que le personnel pénitentiaire a été exclu du statut général par l’ordonnance 95-010 du 6 juin 1995.
★ À maîtriser
Le statut général de 1979 classait les corps en dix catégories selon leur niveau minimum de recrutement ; le statut actuel les répartit en quatre cadres hiérarchiques A, B, C et D selon leur niveau de recrutement, conformément à l’article 03 de la loi 2003-011.
Le grade confère au fonctionnaire un droit à la carrière au service de l’État ; le traitement, l’avancement et les avantages de carrière dépendent du grade.
Le grade donne vocation à occuper les emplois qui lui sont réservés, mais le grade appartient au fonctionnaire tandis que l’emploi est à la disposition de l’autorité compétente.
L’administration peut affecter librement un fonctionnaire à un poste sans toucher aux droits attachés à son grade, et l’emploi doit correspondre à ce grade tout en étant déterminé discrétionnairement par l’administration.
L’affectation doit répondre aux nécessités du service et ne peut avoir un but disciplinaire, personnel ou politique ni nuire à l’action syndicale ; elle doit aussi tenir compte, dans la mesure du possible, des souhaits et de la situation familiale de l’agent.
La nomination aux hauts emplois de l’État se fait en conseil des ministres et peut être interrompue à tout moment, sans faute ni procédure particulière, pour un motif d’opportunité, conformément à l’article 04 de l’ordonnance 93-025.
Compléments
La notion de cadre apparaît dans le statut général malagasy de 1960, tandis que la notion de corps apparaît dans le statut général de 1979.
Dans le statut général de 1979, chaque corps est divisé en quatre classes, chacune comprenant trois échelons, sauf la classe exceptionnelle qui ne comprend qu’un échelon unique.
Le grade est une qualité personnelle distincte de la fonction exercée et protège le fonctionnaire en lui maintenant le traitement correspondant à son grade lorsqu’il reçoit un emploi inférieur.
Une affectation à but disciplinaire est proscrite par l’arrêt RATSIMA, CA, 19 avril 1969, et le juge administratif contrôle l’intérêt du service, notamment dans l’arrêt Rajaonarivony Georges, CA, 6 mai 1967.
📌 Les hauts emplois de l’État échappent au statut général et sont à la libre disposition de l’exécutif ; ils se situent à la frontière du politique et de l’administratif et leur attribution repose notamment sur la confiance et le loyalisme politique plutôt que sur la seule compétence technique.
Le grade appartient au fonctionnaire ; l’emploi est à la disposition de l’administration.
★ À maîtriser
📌 Le principe d’égale admissibilité aux emplois publics, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, garantit l’accès de tous les citoyens sans autre distinction que leurs capacités et leurs talents et s’impose au législateur comme à l’administration.
📌 La promotion interne permet à des agents publics d’accéder à d’autres corps ou catégories par une nomination et ne constitue pas un avancement ; les services accomplis sont pris en compte, notamment pour la retraite, contrairement au recrutement externe de personnes étrangères à la fonction publique.
Compléments
Le recrutement s’effectue sur des emplois budgétaires vacants ou nouvellement créés, la création de ces emplois relevant du Parlement selon les besoins de l’administration et les circonstances économiques.
La législation sur les emplois réservés accorde une priorité aux anciens militaires et à certaines victimes de guerre, notamment les grands blessés et les orphelins.
Certains emplois généralement subalternes des catégories B, C et D sont réservés ; les candidats sont classés selon leurs qualifications morales et professionnelles et appelés au fur et à mesure des vacances selon l’ordre et les proportions fixés par les textes, l’administration pouvant refuser les personnes de moralité discutable.
L’hérédité et la vénalité sont des procédés historiques de recrutement qui ne sont plus utilisés, tandis que l’élection et la cooptation ne sont pratiquées ni en France ni à Madagascar.
★ À maîtriser
Compléments
La formation initiale peut être organisée sous forme de stages, d’actions de formation administratives ou par des écoles spécialisées.
L’agent autorisé à participer à une action de formation demeure en position d’activité ou peut être placé en détachement.
L’administration a créé des centres de préparation destinés aux fonctionnaires préparant des concours internes.
★ À maîtriser
📌 Pour les emplois supérieurs dont la nomination relève de la décision du gouvernement, le choix est discrétionnaire ; dans d’autres cas, l’autorité choisit librement seulement parmi les personnes remplissant les conditions requises.
Compléments
★ À maîtriser
📌 Un fonctionnaire ne peut être placé simultanément dans deux positions ni dans une position non prévue par son statut ; l’administration engage sa responsabilité si elle le maintient dans une position irrégulière.
📌 L’avancement de grade procure une situation, des pouvoirs et un traitement supérieurs, tandis que l’avancement d’échelon procure un traitement supérieur.
Compléments
Le droit malgache applique depuis longtemps le système de la carrière aux fonctionnaires de l’État, tandis que le système de l’emploi n’est appliqué que de manière limitée.
La péréquation des notes vise à réduire les inégalités entre services, après consultation des commissions paritaires, mais le supérieur hiérarchique arrête définitivement la note, qui est communiquée à l’agent et à la commission administrative paritaire.
Les trois catégories d’avancement sont :
📌 Le changement de corps s’effectue dans l’intérêt du service entre des corps de même niveau de recrutement aux missions comparables, avec intégration à égalité de niveau hiérarchique selon les modalités et proportions du statut particulier.
📌 Hors les causes prévues de cessation définitive, l’administration ne peut mettre fin aux fonctions de l’agent ; une décision contraire est illégale et peut ouvrir droit à réintégration et à des dommages-intérêts.
★ À maîtriser
📌 Après service fait, les fonctionnaires ont droit à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les indemnités prévues par un texte, auxquels s’ajoute la prestation familiale obligatoire.
📌 Un fonctionnaire ne peut bénéficier que des indemnités prévues par son statut, et la création d’une indemnité exige un décret.
Compléments
Le montant du traitement dépend du grade et de l’échelon de l’agent ou de l’emploi auquel il a été nommé.
L’indemnité pour charges de famille comprend un élément fixe par enfant et un élément proportionnel à partir du deuxième enfant ; si plusieurs fonctionnaires assument la charge d’un même enfant, un seul supplément est versé au fonctionnaire désigné d’un commun accord.
Les indemnités représentatives de frais remboursent notamment les frais de transport et d’hôtellerie engagés par un fonctionnaire envoyé hors de sa résidence.
Les indemnités diverses comprennent les indemnités différentielles, les indemnités pour travaux supplémentaires, les primes liées au rendement, la prime spéciale d’installation et les indemnités versées pour des prestations extérieures aux fonctions.
Les indemnités de sujétion ou de risque comprennent notamment la prime d’expatriation, la prime de risque dans la police et des indemnités de chaussures ou de bicyclette pour certains emplois.
★ À maîtriser
En cas d’incapacité temporaire, l’agent a droit à trois mois de congé de maladie à plein traitement puis à trois mois à demi-traitement, avec maintien du supplément pour charge familiale.
Si l’incapacité résulte d’un accident survenu dans l’exercice ou à l’occasion des fonctions, l’agent conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à son rétablissement ou sa mise à la retraite.
Un agent demeuré en activité après une maladie professionnelle ou un accident de service peut percevoir, en plus de son traitement, une allocation temporaire d’invalidité si l’incapacité permanente atteint au moins 10 %.
Le droit à pension exige au moins quinze années de services effectifs comme titulaire depuis l’âge de 18 ans, condition qui ne s’applique pas en cas d’invalidité.
Compléments
Les fonctionnaires sont immatriculés d’office à une caisse de sécurité sociale, et certaines prestations sont servies pour le compte des caisses par des sections locales créées par des sociétés mutualistes de fonctionnaires.
Les fonctionnaires retraités bénéficient notamment de l’assurance maladie et maternité, de l’assurance invalidité du régime général lorsque l’incapacité n’est pas définitive, des allocations familiales et du capital décès.
📌 Le droit à pension exige le versement de la retenue sur le traitement pendant les quinze années de service considérées et la radiation des cadres, sur demande ou d’office dans les conditions statutaires.
📌 Le droit à pension peut être suspendu en cas de perte de la nationalité malagasy ou de certaines condamnations, et peut être déchu à titre disciplinaire, notamment après révocation ou pour détournement ou malversations.
★ À maîtriser
Le fonctionnaire doit rejoindre l’emploi auquel il est nommé et affecté ; le refus peut constituer une faute disciplinaire ou un abandon de poste, sauf force majeure ou illégalité manifeste de l’affectation compromettant gravement l’intérêt public.
Le fonctionnaire doit exercer ses fonctions de manière continue, conformément aux horaires et à la durée de travail fixés par les règles applicables et le chef de service.
Le fonctionnaire doit consacrer l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches confiées et ne peut exercer à titre professionnel une activité privée lucrative, sous réserve des dérogations prévues.
Le cumul d’emplois publics rémunérés est en principe interdit, mais des consultations, expertises ou enseignements dans le domaine de compétence du fonctionnaire peuvent être autorisés ; le manquement expose à des sanctions disciplinaires et au reversement du trop-perçu.
Compléments
📌 Le travail à temps partiel est accordé pour une période de six mois à un an, renouvelable, et la durée hebdomadaire autorisée ne peut être inférieure au mi-temps.
📌 Le fonctionnaire exerce personnellement ses fonctions et ne peut déléguer ses attributions que si un texte l’y autorise ; en cas d’empêchement, une suppléance doit être prévue par un texte ou un intérimaire peut être désigné par l’autorité supérieure.
Les exceptions citées à l’interdiction d’une activité privée lucrative comprennent : la production d’œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques, certains enseignements, expertises ou consultations non dirigés contre l’État, certaines professions libérales découlant de la nature des fonctions, le cumul prévu pour le personnel enseignant et hospitalier des centres hospitaliers et universitaires
Les obligations dans l’exercice des fonctions comprennent : l’obéissance, le respect de la légalité, l’impartialité et la neutralité, la probité et le désintéressement, le secret professionnel et la discrétion professionnelle
★ À maîtriser
📌 Une obligation de résidence s’impose notamment aux ambassadeurs, préfets, militaires, magistrats et fonctionnaires actifs de police, qui doivent résider au lieu d’exercice de leurs fonctions.
📌 Un fonctionnaire ayant cessé définitivement ses fonctions ou placé en disponibilité ne peut prendre des intérêts dans des entreprises qu’il a surveillées dans son service ni exercer certaines fonctions interdites par les textes.
Compléments
Les préfets ne peuvent quitter leur département sans autorisation du ministre de l’Intérieur, et une circulaire ne peut établir une obligation de résidence.
Le fonctionnaire ne peut tirer un bénéfice privé de l’accomplissement de son service ni revendiquer une propriété littéraire ou industrielle pour une œuvre ou une invention qui ne se distingue pas de l’exécution du service.
L’obligation de dignité s’applique à la vie privée du fonctionnaire, demeure après la retraite pour celui qui a obtenu l’honorariat et s’apprécie notamment selon les fonctions exercées ; un militaire doit obtenir l’autorisation du ministre pour épouser une personne qui n’est pas malagasy.
Le fonctionnaire retraité ne peut en principe occuper un emploi public ; si une exception est admise, sa pension est réduite, et l’honorariat peut lui être retiré en cas d’activité incompatible avec ce titre.
★ À maîtriser
📌 Une faute personnelle détachable des fonctions permet à l’administré d’agir contre le fonctionnaire devant les juridictions judiciaires, tandis qu’une faute de service permet d’agir contre l’administration devant la juridiction administrative.
Compléments
Les fonctionnaires sont pénalement responsables, comme les autres citoyens, des infractions commises dans leur vie privée ou dans l’exercice de leurs fonctions.
Les statuts s’imposent à l’administration et aux agents publics, et certaines décisions particulières ne peuvent être prises sans l’avis des commissions paritaires.
📌 Le fonctionnaire peut exercer un recours pour excès de pouvoir contre les actes généraux ou particuliers susceptibles de lui faire grief et de porter atteinte à ses droits ou intérêts de carrière, y compris certaines circulaires.
Faute personnelle → juge judiciaire ; faute de service → juge administratif.
★ À maîtriser
Les fonctionnaires bénéficient en principe des libertés publiques comme les autres citoyens, sous réserve des restrictions imposées par les exigences du service public.
La liberté d’opinion des fonctionnaires est garantie et aucune distinction ne peut être fondée sur leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, leur sexe ou leur appartenance ethnique.
📌 Les agents publics ont en principe le droit d’association et le droit syndical, mais le droit syndical est refusé aux membres du corps préfectoral et aux militaires, qui peuvent néanmoins créer des associations.
Compléments
📌 Une réunion officielle bénéficiant du patronage ou du concours financier de l’État peut être soumise à l’autorisation discrétionnaire de l’autorité hiérarchique.
📌 Les opinions et activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques du fonctionnaire ne peuvent figurer dans son dossier ni dans les documents administratifs le concernant.
Liberté de principe, restrictions liées aux exigences du service.
★ À maîtriser
Compléments
📌 Dans le droit commun du travail, la grève a d’abord été considérée comme une infraction pénale, puis comme un motif de résiliation du contrat, avant que son caractère licite soit reconnu sous réserve d’une faute lourde imputable au salarié.
Système de l’emploi et système de la carrière
| Dimension | Système de l’emploi | Système de la carrière |
|---|---|---|
| Régime de l’agent | Situation ordinaire d’employé | Situation statutaire |
| Recrutement | Pour un emploi déterminé | Accès à une carrière dans l’administration |
| Durée | Sans garantie de durée | Vocation à une vie professionnelle dans l’administration |
| Organisation | Administration assimilée à une entreprise | Fonction publique conçue comme une profession spécifique |
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1. Dans une administration, quel groupe relève de la fonction publique au sens juridique strict, plutôt qu’au sens commun ?
2. Selon l’article 1er de la loi 2003-614, quelle caractéristique définit le fonctionnaire ?
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Au sens commun, que regroupe la fonction publique ?
L’ensemble des personnels de l’administration.
Selon l’article 1er de la loi 2003-614, qui est fonctionnaire ?
Une personne nommée dans un grade de la hiérarchie des cadres et des échelles de l’État.
Comment l’administration recrute-t-elle et gère-t-elle son personnel dans le système de l’emploi ?
Comme une entreprise privée.
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