Fiche de révision : Fondements des finances publiques

📋 Plan du Cours

1. Notion et fonctions des finances publiques
2. Budget et autorisation financière
3. État actuel des finances publiques
4. Droit des finances publiques
5. Sources du droit financier public
6. Budget et régime politique
7. Budget et choix politiques
8. Budget comme document juridique
9. Budget financier et économique
10. Caractères financier et économique
11. Réforme budgétaire de la LOLF
12. Nomenclature et performance budgétaires
13. Rééquilibrage parlementaire
14. Principe d’annualité
15. Principe de spécialité
16. Principes de transparence

📅 Repères chronologiques

1. 1215La Magna Carta impose le consentement des barons pour lever un nouvel impôt et crée un grand conseil préfigurant le Parlement.
2. 1689Le Bill of Rights rappelle le consentement à l’impôt et impose la présentation annuelle du budget au Parlement.
3. 2 janvier 1959L’ordonnance organique permet au Gouvernement de modifier le budget par décret dans des limites restreintes.
4. 2 janvier 1959L’ordonnance organique précisait les règles financières prévues par la Constitution de 1958.
5. 1983Le tournant de la rigueur marque une inflexion vers une conciliation entre interventionnisme public et libéralisme économique.
6. Amsterdam en 1997Le pacte de stabilité et de croissance a étendu aux États membres le respect des critères budgétaires européens.
7. 1er août 2001La loi organique relative aux lois de finances renforce le contrôle parlementaire et introduit une gestion orientée vers la performance.
8. 2012Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance impose une trajectoire de retour à l’équilibre budgétaire et la création d’une autorité de contrôle.

📖 1. Notion et fonctions des finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Finances publiques : Dépenses et recettes qui permettent de financer les actions des collectivités publiques.

★ À maîtriser

📌 Les finances publiques se distinguent des finances privées par leur objectif d’intérêt général, tandis que les entreprises recherchent principalement le bénéfice.

• Les finances publiques mobilisent des prérogatives de puissance publique, notamment l’impôt, afin de financer des actions d’intérêt général.

Compléments

• Depuis le début des années 2000, les règles de finances publiques s’inspirent davantage des méthodes de gestion privée pour rechercher la performance et la responsabilité.

💡 Astuce mémo

Finances publiques = intérêt général ; finances privées = bénéfice

📖 2. Budget et autorisation financière

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget : Acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses et les recettes annuelles d’une collectivité publique.

★ À maîtriser

• Le budget exerce une double fonction de prévision et d’autorisation des dépenses et des recettes.

• Les prévisions budgétaires doivent être sincères et cohérentes avec les informations disponibles, sans sous-estimer les dépenses ni surestimer les recettes.

• Le vote du budget par le Parlement autorise l’exécutif à percevoir l’impôt et à effectuer les dépenses publiques selon le principe du consentement à l’impôt.

• L’État adopte une loi de finances, la sécurité sociale adopte une loi de financement de la sécurité sociale et les collectivités territoriales n’ont pas de loi de finances propre.

Compléments

• Un budget peut être modifié en cours d’exercice par une loi, notamment en cas de crise, ou par décret pour annuler certains crédits budgétaires.

💡 Astuce mémo

Prévoir les recettes et dépenses, puis autoriser leur exécution

📖 3. État actuel des finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Effet ciseaux : Écart croissant entre des dépenses publiques qui augmentent et des recettes qui progressent moins rapidement.

📝 Points essentiels

• La hausse des dépenses publiques s’explique notamment par:

  • le financement accru des politiques publiques
  • les crises imprévues
  • la mauvaise gestion
  • l’augmentation des dépenses militaires
  • la relance keynésienne
  • le vieillissement
  • les progrès technologiques

• Les dépenses publiques représentaient 1 348 milliards d’euros, soit 55,4 % du PIB, en 2019, et 1 714 milliards d’euros, soit 57,2 % du PIB, en 2025.

• Les grandes catégories de dépenses publiques sont:

  • les dépenses de fonctionnement
  • les dépenses d’investissement
  • la charge de la dette
  • les dépenses de transfert

• La sécurité sociale comprend cinq branches:

  • maladie
  • famille
  • vieillesse
  • accidents du travail et maladies professionnelles
  • autonomie

• En 2019, les prélèvements obligatoires représentaient 1 070 milliards d’euros, soit 44 % du PIB, contre 1 305 milliards d’euros, soit 43,6 % du PIB, en 2025.

• En 2025, le déficit public atteignait 152,5 milliards d’euros, soit 7,5 % du PIB, tandis que la dette représentait 115,6 % du PIB et la charge de la dette 65,7 milliards d’euros.

💡 Astuce mémo

Dépenses supérieures aux recettes → déficit → emprunt → dette

📖 4. Droit des finances publiques

📝 Points essentiels

• Le droit des finances publiques croise:
  • le droit constitutionnel
  • le droit administratif
  • le droit international public
  • le droit de l’Union européenne
  • le droit civil
  • le droit social
  • le droit pénal

📖 5. Sources du droit financier public

★ À maîtriser

• Le bloc constitutionnel applicable aux finances publiques comprend notamment les articles 34, 20, 47, 40, 49-3, 47-2 et 72-2 de la Constitution, ainsi que les articles 13, 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

• La LOLF organise les crédits selon des missions correspondant à des politiques publiques et introduit des programmes, des objectifs et des indicateurs de performance.

• Les sources législatives comprennent: les lois de finances, les lois de finances rectificatives, les lois de règlement, les lois d’approbation des comptes, les lois de financement de la sécurité sociale, les lois de programmation

Compléments

• La fongibilité asymétrique permet au gestionnaire de redéployer les crédits pour atteindre ses objectifs, sauf pour les dépenses de personnel.

• Le décret de 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique sépare les fonctions d’ordonnateur et de comptable.

💡 Astuce mémo

Constitution → lois organiques → lois → règlements → jurisprudence

📖 6. Budget et régime politique

★ À maîtriser

• L’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 reconnaît aux citoyens le droit de consentir librement à l’impôt par eux-mêmes ou par leurs représentants.

📌 Sous la Ve République, le parlementarisme rationalisé limite le pouvoir budgétaire du Parlement au profit du Gouvernement, notamment par des délais de vote et des restrictions au droit d’amendement.

Compléments

• L’indépendance américaine est déclarée en 1776 et la Constitution américaine est adoptée en 1787 sur la base du consentement à l’impôt.

💡 Astuce mémo

Consentement à l’impôt → contrôle parlementaire → parlementarisme rationalisé

📖 7. Budget et choix politiques

★ À maîtriser

📌 Les dépenses de fonctionnement financent l’activité courante de l’administration, les dépenses d’investissement financent des opérations durables et les dépenses d’intervention attribuent des aides ou subventions.

• Les choix de dépenses de personnel, d’aides aux entreprises ou aux ménages et de fiscalité sur le patrimoine ou la consommation peuvent révéler l’orientation politique d’un gouvernement.

Compléments

• Les prélèvements obligatoires comprennent notamment:
  • les impôts sur les revenus
  • les impôts sur le capital et le patrimoine
  • les taxes foncières
  • la TVA
  • les droits d’accise
  • les taxes sur le tabac et l’alcool

💡 Astuce mémo

Dépenses de personnel et aides révèlent des choix politiques distincts

📖 8. Budget comme document juridique

📝 Points essentiels

📌 Le budget de l’État est adopté par une loi qui autorise le Gouvernement à percevoir les recettes et à effectuer les dépenses, l’article 1 des lois de finances portant cette autorisation.

📌 Le Parlement peut être dessaisi de sa compétence budgétaire par l’article 16, volontairement par l’article 38, automatiquement par l’article 47 ou politiquement par l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

• Pour devenir exécutoire, le budget local doit être publié, transmis au contrôle de légalité de la préfecture, puis exécuté par la collectivité.

• Depuis la loi de 1982, le préfet ne peut pas annuler lui-même un budget local illégal et doit saisir le juge administratif, tandis que la chambre régionale des comptes peut accompagner la collectivité et recommander un rééquilibrage.

💡 Astuce mémo

Budget national législatif ; budget local administratif

📖 9. Budget financier et économique

📝 Points essentiels

📌 Les ressources budgétaires ont un caractère évaluatif, tandis que les dépenses budgétaires ont un caractère limitatif.

📌 Dans un impôt de répartition, le montant global est fixé puis réparti entre les contribuables, tandis que dans un impôt de quotité, les taux sont fixés en fonction des assiettes imposables.

💡 Astuce mémo

Ressources évaluatives ; dépenses limitatives

📖 10. Caractères financier et économique

★ À maîtriser

📌 Les ressources budgétaires ont un caractère évaluatif, car le montant exact des recettes à encaisser ne peut pas être déterminé avec rigueur.

📌 Dans un système d’impôt de répartition, l’État fixe un montant global attendu puis le répartit entre les contribuables selon leur assiette, tandis que dans un système d’impôt de quotité, les taux sont votés en fonction des assiettes et permettent aux contribuables d’estimer leur imposition.

Compléments

📌 Le système d’impôt de quotité peut fragiliser la prévision des recettes, car les contribuables, connaissant les taux d’imposition, peuvent modifier leur comportement.

• Le tournant de la rigueur intervient en 1983 et marque une évolution vers une intervention publique plus maîtrisée.

💡 Astuce mémo

Ressources évaluatives, dépenses limitatives

📖 11. Réforme budgétaire de la LOLF

★ À maîtriser

• La LOLF est une loi organique destinée à moderniser la présentation, l’adoption et l’exécution des lois de finances.

📌 La LOLF substitue à une logique de volume une logique de résultat, en recherchant davantage la performance et l’efficacité de la dépense publique.

• Les critères européens imposent un déficit public maximal de 3 % du PIB et une dette publique maximale de 60 % du PIB.

📌 La règle du budget « zéro volume » vise à ce que la dépense publique n’augmente pas plus vite que l’inflation.

Compléments

• La LOLF a été élaborée par Didier Migaud et Alain Lambert, puis votée à la quasi-unanimité du Parlement, les communistes ayant voté contre.

💡 Astuce mémo

Recherche de performance → logique du résultat

📖 12. Nomenclature et performance budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Mission : Regroupe les crédits consacrés à une politique publique et peut être gérée par plusieurs ministères.
• Programme : Déclinaison d’une mission à laquelle sont associés des objectifs et des indicateurs de performance.

★ À maîtriser

• Le projet annuel de performance est annexé à chaque programme et présente ses objectifs ainsi que ses indicateurs de performance.

• L’efficacité mesure l’atteinte des objectifs, la qualité mesure la satisfaction de l’usager et l’efficience compare les moyens engagés aux résultats obtenus.

• Le responsable de programme peut modifier la répartition des crédits à l’intérieur de l’enveloppe votée afin d’atteindre les objectifs de performance.

• La fongibilité des crédits est asymétrique, car les crédits de personnel peuvent être diminués au profit d’autres dépenses, mais les autres crédits ne peuvent pas être transférés vers les dépenses de personnel.

Compléments

• Les objectifs de performance répondent aux attentes du citoyen, de l’usager et du contribuable.

💡 Astuce mémo

Mission → programme → objectifs → indicateurs

📖 13. Rééquilibrage parlementaire

★ À maîtriser

📌 La LOLF vise à rééquilibrer les pouvoirs budgétaires en faveur du Parlement sans inverser la prééminence de l’exécutif sous la Ve République.

• Le Parlement exerce une double mission budgétaire : voter les budgets et contrôler leur exécution par le gouvernement.

Compléments

• La LOLF assouplit l’interprétation de l’article 40 de la Constitution afin de donner davantage de marge de manœuvre aux parlementaires lors de la discussion budgétaire.

• Les commissions parlementaires des finances disposent de pouvoirs d’investigation leur permettant notamment d’auditionner des ministres et d’obtenir des documents dans les ministères.

📖 14. Principe d’annualité

🔑 Notions clés & Définitions

• Annualité : Impose que le budget soit voté chaque année civile, avant le début de l’exercice, puis exécuté pendant cette année.

★ À maîtriser

• 🔄 L’annualité comporte trois dimensions:
  1. Le budget est voté chaque année
  2. Le budget est voté avant le début de l’exercice
  3. Le budget est exécuté pendant l’année concernée

📌 Les collectivités territoriales doivent voter un budget en équilibre et peuvent l’adopter jusqu’au 15 avril de l’année.

📌 L’autorisation d’engagement indique le montant total pouvant être engagé pour une opération pluriannuelle, tandis que le crédit de paiement indique le montant utilisable au cours d’une année.

Compléments

📌 Avant l’adoption de leur budget, les collectivités territoriales peuvent encaisser l’impôt et engager des dépenses dans la limite du quart du budget de l’année précédente.

• La LOLF autorise le report de crédits non utilisés sur l’année suivante, dans la limite de 3 % pour l’État.

• L’engagement est l’acte juridique par lequel le gestionnaire décide de réaliser une dépense ; sans engagement, la dépense ne peut pas être exécutée.

💡 Astuce mémo

Voter avant → exécuter pendant → clôturer après

📖 15. Principe de spécialité

🔑 Notions clés & Définitions

• Spécialité : Impose de détailler précisément le montant et la nature des crédits budgétaires afin d’indiquer leur destination.

★ À maîtriser

• Pour l’État, les missions, les programmes et les actions constituent la nomenclature budgétaire qui permet au Parlement de connaître la destination des crédits.

Compléments

📌 Le Premier ministre peut modifier la répartition des crédits en cours d’exécution au moyen de décrets de transfert ou de virement.

📖 16. Principes de transparence

★ À maîtriser

• Les principes budgétaires sont des règles destinées à permettre au Parlement de voter les budgets en connaissance de cause et de contrôler leur sincérité et leur équilibre.

Compléments

• Les principes budgétaires sont nés à la Révolution et ont été modernisés pour intégrer l’objectif de performance de la LOLF.

📊 Tableaux de synthèse

Fonctions du budget

Architecture de la LOLF