Fiche de révision : Fondements du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Définition et soumission de l’administration
2. Genèse du droit administratif
3. Évolution historique et doctrinale
4. Originalité autonomie et exorbitance
5. Critères du droit administratif
6. Identification et organisation administrative
7. Administration centrale et déconcentrée
8. Décentralisation et contrôle de légalité
9. Organisation de la justice administrative
10. Compétences des juridictions administratives
11. Répartition des compétences juridictionnelles
12. Voie de fait et emprise irrégulière
13. Règlement des conflits de juridictions
14. Principe de légalité administrative
15. Normes constitutionnelles et contrôle
16. Loi, règlement et ordonnances
17. Principes généraux du droit
18. Droit international et européen

📖 1. Définition et soumission de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Jaques Petit - Droit de l’organisation de l’administration et de ses relations avec les usagers et les tiers.

★ À maîtriser

• Le droit administratif reconnaît des prérogatives exorbitantes à l’administration, mais il lui impose aussi des sujétions et des devoirs destinés à rééquilibrer ses relations avec les administrés.

• L’administration doit respecter le principe de légalité, c’est-à-dire l’ensemble des normes qui fondent, encadrent et limitent son action, sous le contrôle du juge. - Jaques Chevalier

• Le droit de l’administration comprend à la fois le droit administratif et le droit commun, car l’administration peut être soumise au droit privé.

Compléments

• Le code des relations entre le public et l’administration a été créé en 2015.

💡 Astuce mémo

Pouvoirs administratifs → intérêt général → limites par le droit

📖 2. Genèse du droit administratif

★ À maîtriser

• L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits de 1873 affirme que la responsabilité administrative obéit à des règles spéciales et relève du juge administratif.

📌 L’article 13 du titre II de la loi des 16 et 24 août 1790 interdit aux fonctions judiciaires de troubler les opérations des autorités administratives.

• 🔄 La justice administrative s’est institutionnalisée selon la séquence suivante:
  1. Création du Conseil d’État sous la Constitution de l’an VIII
  2. Création des conseils de préfecture par la loi du 28 pluviôse an VIII
  3. Passage à la justice déléguée par la loi du 24 mai 1872
  4. Fin de la théorie du ministre-juge avec l’arrêt Cadot de 1889

Compléments

• Le décret du 16 fructidor an III interdit aux tribunaux judiciaires de connaître des actes de l’administration, quelle qu’en soit l’espèce.

💡 Astuce mémo

Ancien Régime → Révolution → Blanco

📖 3. Évolution historique et doctrinale

★ À maîtriser

📌 Le droit administratif a connu un âge de libéralisme autoritaire, un âge d’épanouissement de l’interventionnisme public, puis une remise en cause de son caractère inégalitaire.

Compléments

• La loi du 17 juillet 1978 a prévu un droit à la communication des documents administratifs et la loi du 11 juillet 1979 a imposé la motivation de certains actes administratifs.

• La loi du 10 février 1995 permet au juge de prononcer des injonctions contre l’administration et la loi du 30 juin 2000 a introduit des procédures d’urgence, notamment le référé.

• La science du droit administratif est passée du temps des praticiens entre 1808 et 1888 au temps des théoriciens entre 1892 et 1944, puis au temps des techniciens.

💡 Astuce mémo

Libéralisme autoritaire → interventionnisme → égalité

📖 4. Originalité autonomie et exorbitance

★ À maîtriser

📌 L’arrêt Huglo de 1982 affirme que le caractère exécutoire de l’acte administratif est une règle fondamentale du droit public : son destinataire doit l’exécuter tant qu’il n’est pas annulé.

• Les biens appartenant à une personne publique sont insaisissables, de sorte qu’un créancier ne peut pas les saisir.

📌 Le ministre dispose d’un pouvoir réglementaire limité à l’organisation de son service, conformément à l’arrêt Jamart de 1936, sauf habilitation législative ou réglementaire.

📌 L’administration ne peut agir que dans un but d’intérêt général, doit respecter le principe de légalité et doit appliquer le principe d’égalité sans préférence personnelle des agents publics.

Compléments

📌 Le droit administratif est autonome, mais cette autonomie décline sous l’effet de l’européanisation et de la soumission croissante des personnes publiques à des règles de droit privé.

💡 Astuce mémo

Prérogatives d’action versus sujétions de l’administration

📖 5. Critères du droit administratif

★ À maîtriser

• Le critère organique, qui rattache le droit public aux personnes publiques, ne suffit pas car une personne publique peut exercer une activité soumise au droit privé.

• Les services publics administratifs relèvent en principe du droit administratif, tandis que les services publics industriels et commerciaux peuvent relever du droit privé lorsqu’ils sont exploités comme des entreprises privées.

• Jean Rivero soutient qu’il n’existe pas de critère unique du droit administratif, car les critères du service public et de la puissance publique peuvent être combinés selon les situations.

Compléments

• L’arrêt Terrier de 1903 et l’arrêt Feutry de 1908 ont contribué à faire du service public un critère central de la compétence administrative.

• L’arrêt Bac d’Eloka du Tribunal des conflits de 1921 a admis qu’un service public exploité dans les conditions d’une entreprise privée relève du juge judiciaire.

💡 Astuce mémo

Service public ≠ puissance publique : aucun critère unique

📖 6. Identification et organisation administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration matérielle : Activité destinée à faire fonctionner les services d’intérêt public, notamment par la police, la réglementation et les prestations de service public.
• Administration organique : Institutions qui prennent en charge les missions d’intérêt général, notamment l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et certaines personnes privées contrôlées par une personne publique.

★ À maîtriser

📌 La décentralisation territoriale confie une personnalité morale à des subdivisions géographiques, tandis que la décentralisation fonctionnelle confie une mission à un service public spécialisé.

Compléments

• Une personne privée peut exercer une activité administrative, par exemple lorsqu’une entreprise privée assure le traitement des ordures ménagères sous le contrôle d’une personne publique.

💡 Astuce mémo

Administration matérielle : agir ; administration organique : qui agit

📖 7. Administration centrale et déconcentrée

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Mode d’organisation dans lequel l’État attribue des pouvoirs à des autorités locales qui restent soumises au pouvoir hiérarchique.

★ À maîtriser

📌 L’arrêt Meyet de 1992 prévoit que le président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des ministres.

📌 L’article 21 de la Constitution fait du Premier ministre le titulaire de principe du pouvoir réglementaire et le chargé de l’exécution des lois.

• Selon l’article 72 de la Constitution, le préfet représente l’État et a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Compléments

📌 L’arrêt Labonne de 1919 reconnaît au chef de l’État une compétence de police lui permettant de prendre des mesures applicables sur l’ensemble du territoire sans habilitation législative.

• Le corps préfectoral a été supprimé en 2023 ; désormais, le gouvernement choisit librement les préfets, sous réserve que deux tiers des postes soient occupés par des agents ayant au moins cinq ans d’expérience d’encadrement territorial et que la durée d’exercice comme préfet ne dépasse pas neuf ans.

💡 Astuce mémo

Président → Premier ministre → ministre → préfet

📖 8. Décentralisation et contrôle de légalité

🔑 Notions clés & Définitions

• Libre administration : Principe fondamental selon lequel les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi.

★ À maîtriser

• L’arrêt Commune de Venelles et Morbelli de 2001 a reconnu la libre administration des collectivités territoriales comme une liberté fondamentale.

📌 Depuis 1982, le préfet ne peut plus annuler lui-même un acte d’une collectivité territoriale et doit saisir le juge administratif par un déféré préfectoral.

📌 Le préfet dispose d’un délai de deux mois à compter de la transmission de l’acte pour former un déféré préfectoral devant le juge administratif.

Compléments

📌 Depuis la loi NOTRE, les départements et les régions ne disposent plus de la clause générale de compétence et ne peuvent intervenir que dans les domaines prévus par la loi.

📌 La procédure de rescrit introduite par la loi de 2019 permet à une collectivité de demander au préfet une prise de position avant l’adoption d’un acte ; si l’acte est conforme, le préfet ne peut plus former de déféré préfectoral.

💡 Astuce mémo

Libre administration → actes locaux → contrôle préfectoral

📖 9. Organisation de la justice administrative

★ À maîtriser

• La justice administrative comprend les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’État, après la création des tribunaux administratifs en 1953 et des cours administratives d’appel par la loi du 31 décembre 1987.

• L’indépendance et l’impartialité du juge administratif découlent de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République consacré en 1980.

• Le Conseil d’État exerce à la fois des fonctions consultatives et juridictionnelles, mais ses membres ne peuvent juger un recours contre un acte après avoir participé à l’avis rendu sur cet acte.

• Le rapporteur public présente publiquement son opinion sur l’affaire sans participer à la décision ; les parties doivent connaître le sens de ses conclusions avant l’audience et peuvent prendre la parole après celles-ci.

• Le Conseil d’État peut être juge de premier et dernier ressort, juge d’appel ou juge de cassation, et il peut être saisi pour avis lorsqu’une question de droit nouvelle concerne plusieurs litiges.

Compléments

• L’arrêt Procola contre Luxembourg de 1995 a considéré que la participation successive des mêmes personnes aux fonctions consultative et juridictionnelle pouvait porter atteinte à l’impartialité structurelle.

• La France compte neuf cours administratives d’appel, qui jugent principalement les appels formés contre les décisions des tribunaux administratifs.

💡 Astuce mémo

TA → CAA → Conseil d’État

📖 10. Compétences des juridictions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Situation dans laquelle l’administration utilise des pouvoirs dont elle ne dispose pas ou porte une atteinte à la propriété privée, ce qui permet au juge judiciaire de connaître de l’affaire.

📝 Points essentiels

• Le juge administratif est compétent en principe pour les litiges entre les personnes et l’administration ou entre personnes publiques, sous réserve des exceptions prévues par la loi et la jurisprudence.

• Selon le principe constitutionnel reconnu en 1987, l’annulation ou la réformation des décisions prises par les autorités exécutives dans l’exercice de prérogatives de puissance publique relève en dernier ressort de la juridiction administrative.

• L’article 66 de la Constitution fait de l’autorité judiciaire la garante de la liberté individuelle, notamment contre les mesures privatives de liberté.

💡 Astuce mémo

Juge administratif : puissance publique ; juge judiciaire : liberté et propriété

📖 11. Répartition des compétences juridictionnelles

★ À maîtriser

📌 Le juge administratif est en principe compétent pour les litiges opposant les personnes à l’administration ou mettant en cause des personnes publiques, tandis que le juge judiciaire est compétent pour les litiges entre particuliers.

• Le Conseil constitutionnel a reconnu en 1987 un noyau dur de compétence réservé au juge administratif pour l’annulation ou la réformation des décisions prises par les autorités exécutives dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.

• L’article 66 de la Constitution fait de l’autorité judiciaire la gardienne de la liberté individuelle, notamment pour les mesures privatives de liberté.

Compléments

• Le juge administratif n’est pas compétent pour contester la constitutionnalité d’une loi, connaître des actes de gouvernement ou contrôler le fonctionnement de la juridiction judiciaire, mais il peut connaître de l’organisation de cette juridiction.

💡 Astuce mémo

Juge administratif : administration et puissance publique ; juge judiciaire : liberté individuelle et propriété

📖 12. Voie de fait et emprise irrégulière

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Constituée lorsque l’administration exécute de manière irrégulière une décision ou agit dans des conditions manifestement insusceptibles de se rattacher à un pouvoir administratif, avec pour effet une atteinte à la liberté individuelle ou l’extinction du droit de propriété.
• Emprise irrégulière : Occupation d’un terrain par l’administration sans titre ou sur le fondement d’un titre irrégulier.

📝 Points essentiels

• Selon l’arrêt Bergoend de 2013, la voie de fait repose sur l’une des deux conditions d’intervention administrative et sur l’une des deux atteintes exigées à ses effets.

• Selon l’arrêt Panizzon du Tribunal des conflits de 2013, une emprise irrégulière ne suffit à rendre le juge judiciaire compétent que si elle entraîne l’extinction du droit de propriété.

💡 Astuce mémo

Pouvoir administratif inexistant ou exécution irrégulière → voie de fait

📖 13. Règlement des conflits de juridictions

🔑 Notions clés & Définitions

• Conflit positif : Apparaît lorsque les deux juridictions se déclarent compétentes pour connaître du même litige.
• Conflit négatif : Apparaît lorsque les deux juridictions se déclarent incompétentes, afin d’éviter un déni de justice.
• Question préjudicielle : Permet à une juridiction compétente pour le litige principal de surseoir à statuer et de demander à l’autre ordre de résoudre une question relevant de sa compétence.

📝 Points essentiels

• Créé en 1872, le Tribunal des conflits est composé depuis la réforme de 2015 de huit membres, dont quatre issus du Conseil d’État et quatre de la Cour de cassation, avec une présidence tournante.

💡 Astuce mémo

Conflit positif, conflit négatif, prévention

📖 14. Principe de légalité administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de légalité : Soumet l’administration à toutes les normes qui lui sont applicables et lui interdit d’agir sans habilitation juridique.

📝 Points essentiels

📌 La compétence liée ne laisse aucun choix à l’administration, tandis que le pouvoir discrétionnaire lui laisse une marge de décision encadrée par le droit.

📌 Toute décision administrative doit être fondée sur un motif d’intérêt général, y compris lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire.

💡 Astuce mémo

État de droit → administration habilitée et soumise à toutes les normes applicables

📖 15. Normes constitutionnelles et contrôle

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi écran : Interdit au juge administratif de contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif lorsque cet acte applique directement une loi qui s’interpose entre lui et la Constitution.

★ À maîtriser

• La décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 a reconnu la valeur constitutionnelle des textes auxquels renvoie le Préambule de la Constitution de 1958.

• Selon l’arrêt Quentin de 1991, l’écran est transparent lorsque la loi se borne à renvoyer au pouvoir réglementaire sans contenir elle-même de norme de fond.

Compléments

• L’article 55 de la Constitution affirme la supériorité des traités sur les lois, tandis que l’article 20 prévoit que l’administration est au service du Gouvernement.

💡 Astuce mémo

Loi écran : le juge administratif ne contrôle pas la loi ; écran transparent : il contrôle l’acte réglementaire

📖 16. Loi, règlement et ordonnances

★ À maîtriser

📌 La loi est une norme générale et impersonnelle adoptée par le Parlement, tandis que le règlement est une norme générale et impersonnelle adoptée par une autorité administrative.

📌 Le pouvoir réglementaire autonome s’exerce dans le domaine qui n’est pas réservé à la loi, tandis que le pouvoir réglementaire d’application assure l’exécution des lois.

• L’ordonnance est prise sur habilitation du Parlement, entre en vigueur, puis peut être ratifiée par le Parlement et acquérir alors valeur législative.

Compléments

• L’article 37, alinéa 2, de la Constitution permet la délégalisation d’une disposition législative intervenant dans le domaine réglementaire, après saisine du Conseil constitutionnel par le Premier ministre.

💡 Astuce mémo

Loi : domaine de l’article 34 ; règlement : domaine de l’article 37

📖 17. Principes généraux du droit

🔑 Notions clés & Définitions

• Principes généraux du droit : Normes non écrites dégagées par le juge administratif et imposées à l’administration, même en l’absence de texte.

★ À maîtriser

• L’arrêt Aramu de 1945 a consacré le respect des droits de la défense comme premier principe général du droit reconnu par le Conseil d’État.

• L’arrêt KPMG de 2006 a consacré le principe de sécurité juridique comme principe général du droit.

Compléments

• Trois principes ont été consacrés par les arrêts suivants:
  • Non-rétroactivité des actes administratifs
  • Continuité du service public
  • Égalité devant les services publics

💡 Astuce mémo

DÉC : défense, égalité, continuité, sécurité juridique

📖 18. Droit international et européen

🔑 Notions clés & Définitions

• Effet direct : Capacité d’une stipulation internationale à produire des effets et à créer des droits ou obligations directement invocables par les particuliers devant le juge administratif.
• Effet direct du droit de l’Union : Permet à un particulier d’invoquer directement une disposition européenne claire et inconditionnelle devant une juridiction nationale.

★ À maîtriser

📌 Pour être intégré dans l’ordre interne, un traité doit être signé ou ratifié ou approuvé, puis publié au Journal officiel, sous réserve des conditions constitutionnelles applicables.

• Depuis l’arrêt Souad Cherriet-Benseghir de 2010, le juge administratif contrôle lui-même la réciprocité d’un traité et l’avis du ministre des Affaires étrangères n’est plus qu’un avis simple soumis au contradictoire.

• Selon l’arrêt GISTI de 2011, une stipulation a un effet direct si elle ne régit pas exclusivement les relations entre États et ne requiert aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers.

• Depuis l’arrêt Nicolo de 1989, le Conseil d’État accepte de contrôler la conformité d’une loi à un traité international et d’écarter la loi incompatible.

• En droit interne, la Constitution demeure supérieure aux engagements internationaux, conformément à l’arrêt Sarran de 1998 et à l’article 54 de la Constitution.

• Le droit primaire de l’Union européenne comprend les traités constitutifs et la Charte des droits fondamentaux, tandis que le droit dérivé comprend notamment les règlements et les directives.

• Le règlement européen est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable, tandis que la directive lie les États membres quant aux objectifs à atteindre et doit être transposée.

• Les arrêts Van Gend en Loos de 1963 et Costa contre Enel ont qualifié le droit de l’Union européenne de nouvel ordre juridique intégré aux systèmes juridiques des États membres.

• L’article 267 du TFUE permet à la Cour de justice de l’Union européenne de répondre aux questions préjudicielles posées par les juridictions nationales sur l’interprétation du droit de l’Union.

📌 Selon l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft de 1970, le droit de l’Union européenne, y compris le droit dérivé, prime le droit interne, y compris les normes constitutionnelles selon la position de la Cour de justice.

Compléments

📌 La coutume internationale repose sur un élément matériel de répétition et un élément psychologique d’opinio juris, mais elle ne prime pas la loi en droit interne selon l’arrêt Aquarone de 1997.

💡 Astuce mémo

Droit international : primauté sur la loi ; droit interne : Constitution suprême

📊 Tableaux de synthèse

Organisation de l’administration

Compétences des juridictions