★ À maîtriser
📌 Le droit administratif, historiquement conçu pour protéger l’administration et lui donner des moyens d’action au service de l’intérêt général, est devenu aussi un droit au service des administrés, qui leur offre des garanties invocables.
📌 Le dualisme juridique désigne la coexistence du droit commun civil et du droit administratif, tandis que le dualisme juridictionnel désigne la coexistence des ordres administratif et judiciaire.
Compléments
Le droit administratif comprend un droit administratif général et des droits administratifs spéciaux.
Les matières soumises aux principes du droit administratif général sont :
Le droit de la fonction publique et une partie du droit fiscal relèvent du droit administratif spécial.
Les garanties procédurales citées en matière de sanction sont :
Administration et administrés : pouvoirs d’action d’un côté, garanties de l’autre
★ À maîtriser
📌 Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, issu de l’époque révolutionnaire et présenté comme découlant de l’article 16 de la DDHC, interdit aux juges de se substituer à l’administration ou au législateur, sans exclure des contrôles réciproques.
📌 Le droit administratif est un droit spécifique, distinct du droit privé, parce que l’administration poursuit l’intérêt général et dispose de prérogatives de puissance publique.
Compléments
À partir de 1794, les litiges nationaux relevant auparavant du Conseil des ministres sont confiés à chaque ministre pour les affaires de son ministère, selon le système de l’administrateur-juge ou du ministre-juge.
Le Conseil d’État a développé une procédure contentieuse adaptée, notamment le caractère contradictoire de la procédure, ainsi que le recours pour excès de pouvoir permettant de demander l’annulation d’un acte administratif.
📌 L’arrêt Blanco consacre un régime de responsabilité administrative ni général ni absolu, distinct du régime de responsabilité régi par le Code civil.
Avant Blanco, la responsabilité de l’État pouvait être engagée en matière contractuelle en cas de manquement à un contrat et, en matière extracontractuelle, dans les hypothèses prévues par la loi, notamment pour les dommages de travaux publics.
L’arrêt Blanco illustre la liaison entre le fond du droit et la compétence juridictionnelle : le juge administratif compétent applique le droit administratif, même si ce principe ne sera pas ensuite appliqué strictement.
Ministre-juge → justice retenue → justice déléguée → arrêt Cadot
★ À maîtriser
📌 En matière contractuelle, l’administration peut modifier ou résilier unilatéralement un contrat, mais elle ne peut pas en modifier l’objet et doit indemniser lorsqu’une modification porte atteinte à quelqu’un.
Compléments
Règles privées reprises, pouvoirs unilatéraux conservés
★ À maîtriser
La notion d’intérêt général évolue avec la société, les techniques et le contexte économique et social, de sorte qu’une activité peut être d’intérêt général à une époque et ne plus l’être à une autre.
Dans l’affaire Partouche de 2012, le Conseil d’État précise qu’une activité d’intérêt général n’est pas automatiquement un service public.
Le droit administratif est fondamentalement, mais pas exclusivement, jurisprudentiel ; le Conseil d’État en a élaboré les principaux principes, avec certaines innovations issues des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
Compléments
Dans l’arrêt Ville de Sochaux du 20 juillet 1971, le Conseil d’État admet que des travaux publics servant une entreprise privée peuvent relever de l’intérêt général lorsque le développement de l’entreprise et ses recrutements y contribuent.
Une décision administrative unilatérale publiée s’impose à tous et doit être exécutée sans qu’un juge ait à lui conférer ce caractère contraignant.
Le législateur intervient de plus en plus en droit administratif, en reprenant parfois des critères jurisprudentiels et en les modifiant parfois.
Les lois illustrant cette intervention sont :
Dans les contrats administratifs, des clauses exorbitantes du droit commun peuvent conférer des pouvoirs importants à l’administration, par exemple celui de choisir une partie de la programmation d’une association organisant des spectacles dans une salle municipale.
Dans certains domaines comme la fiscalité, l’administration peut effectuer des perquisitions fiscales.
Intérêt général, finalité → prérogatives de puissance publique, moyens
★ À maîtriser
📌 Une activité de service public est toujours d’intérêt général, mais une activité d’intérêt général n’est pas nécessairement un service public au sens juridique.
📌 Les services publics administratifs (SPA) relèvent du droit administratif, tandis que les services publics industriels et commerciaux (SPIC) relèvent du droit privé.
La conception restreinte de l’administration vise les personnes morales de droit public, tandis que la conception large inclut aussi certaines personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public administratif.
L’article L. 100-3 du CRPA inclut dans l’administration les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes ou personnes de droit public ou privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.
Pour déterminer si un organisme est une personne publique ou privée lorsque sa nature est incertaine, le juge utilise la méthode du faisceau d’indices, issue de la décision du Tribunal des conflits Canal de Gignac de 1899.
Le faisceau d’indices prend en compte l’origine du groupement et la volonté de ses fondateurs, ses ressources financières, la nature de son activité, le contrôle exercé par une personne publique et l’existence de prérogatives de puissance publique.
Dans la décision Magnier de 1961, le Conseil d’État juge qu’une mission de service public confiée à une personne privée conserve son caractère de service public et que cette personne peut édicter des actes administratifs lorsqu’elle exerce des prérogatives de puissance publique dans le cadre de cette mission.
Compléments
📌 La police administrative vise notamment le maintien de l’ordre public, tandis que la police judiciaire s’en distingue par sa finalité.
Les services publics peuvent être assurés par des personnes publiques autres que l’État, notamment les collectivités territoriales ; les communes peuvent ainsi assurer la collecte des déchets ménagers.
La personnalité morale est attribuée à un groupement par un règlement ou par une loi.
Les personnes physiques incarnent concrètement l’action des personnes morales administratives ; elles peuvent notamment être le Président de la République, un membre d’un conseil municipal ou un agent public.
Un service public peut être confié à une personne privée, notamment pour la distribution du gaz ou de l’électricité, par acte unilatéral ou par contrat.
Des fonds privés rendent plus probable la qualification de personne morale de droit privé, tandis que des prérogatives de puissance publique peuvent orienter vers la qualification de personne publique sans être décisives à elles seules.
Les fonctionnaires sont quantitativement les personnes physiques les plus nombreuses parmi celles qui agissent au sein de l’administration.
L’approche fonctionnelle regarde l’activité ; l’approche organique regarde les personnes qui l’exercent.
★ À maîtriser
En vertu de l’article 8 de la Constitution, le Président de la République nomme le Premier ministre et nomme les ministres sur proposition de celui-ci.
En vertu de l’article 13 de la Constitution, le Président de la République nomme certains emplois civils et militaires et signe les décrets adoptés en Conseil des ministres ainsi que les ordonnances prévues à l’article 38.
📌 Le pouvoir réglementaire du Président de la République est un pouvoir d’attribution, tandis que le Premier ministre détient le pouvoir réglementaire de droit commun.
📌 Lorsque la loi appelle des mesures réglementaires d’exécution, le Premier ministre doit les adopter dans un délai raisonnable. - Conseil d’État, Dame Veuve Renard, 1964
Les ministres ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire général et ne peuvent exercer que des compétences réglementaires spécifiques attribuées par les textes.
Depuis la décision Jamart de 1936, les ministres disposent d’un pouvoir réglementaire minimal comme chefs de service, notamment pour organiser et faire fonctionner leurs services. - Conseil d’État
L’article 72 prévoit que le préfet anime et coordonne la plupart des services locaux de l’État, selon le principe de déconcentration.
📌 Lorsqu’il estime qu’un acte local transmis est illégal, le préfet doit le déférer au tribunal administratif, qui peut l’annuler ; le préfet ne peut pas l’annuler lui-même.
Compléments
En vertu de l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre nomme certains emplois civils et militaires de l’État, sauf ceux relevant du Président de la République au titre de l’article 13.
Dans la décision Mathieu de 2006, le Conseil d’État a jugé qu’un décret de nomination dont le signataire n’est pas précisé par le texte doit être signé par le Président de la République.
Dans la décision UNAF de 1997, le Conseil d’État a admis que le juge administratif peut enjoindre au Premier ministre de prendre un acte d’exécution de la loi dans un délai déterminé, sous astreinte ; l’affaire mentionne un délai de huit mois.
Depuis la décision SARL Restaurant Nicolas du 13 mai 1960, le pouvoir réglementaire autonome appartient au Premier ministre. - Conseil d’État
La loi relative à l’administration territoriale de la République du 6 février 1992 organise les services déconcentrés de l’État en plusieurs niveaux géographiques placés sous la direction du préfet de région.
Le préfet représente l’État localement, peut nommer à certains emplois et peut édicter des règlements de police pour maintenir l’ordre public.
★ À maîtriser
📌 Les établissements publics sont des personnes publiques spécialisées, tandis que les établissements d’utilité publique, comme la Fondation de France ou l’ARC, sont caractérisés par leur mission d’utilité publique et d’intérêt général.
Les établissements publics peuvent être nationaux ou locaux et ont vocation à gérer un service public déterminé, qu’une personne publique leur délègue.
Les établissements publics disposent d’une autonomie, notamment de gestion, garantie par leur personnalité morale et appuyée sur leurs propres organes, biens et budget.
📌 Le principe de spécialité limite l’action d’un établissement public aux missions prévues par ses textes constitutifs, tout en lui permettant des missions complémentaires qui prolongent normalement sa mission principale.
📌 La plupart des actes des établissements publics sont des actes administratifs susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir, et leur autonomie ne les soustrait pas au contrôle du juge administratif.
Les EPA gèrent en principe des services publics administratifs (SPA), tandis que les EPIC gèrent en principe des services publics industriels et commerciaux (SPIC).
Dans l’arrêt Union syndicale des industries aéronautiques (USIA) de 1956, le Conseil d’État retient trois indices pour distinguer EPA et EPIC : l’objet de l’établissement, ses modalités de fonctionnement et l’origine de ses ressources.
📌 Pour déterminer la nature du service en litige, le juge examine la mission effectivement mise en œuvre plutôt que la qualification de l’établissement, notamment lorsqu’un établissement public à double visage gère à la fois des SPA et des SPIC.
Compléments
La Banque de France et les groupements d’intérêt public (GIP) sont des personnes publiques sui generis, présentant certains traits des personnes publiques et certains traits rappelant les personnes privées.
Dans son avis du 7 juillet 1994 sur la diversification des activités d’EDF-GDF, le Conseil d’État admet les activités économiques annexes d’un établissement public si elles complètent normalement sa mission statutaire, sont d’intérêt général et lui sont directement utiles. - Conseil d’État, Section des travaux publics
Lorsque la loi fixe la qualification d’un établissement public, le juge ne peut pas requalifier l’établissement, mais il peut tirer les conséquences de la nature réelle de la mission litigieuse.
Lorsque la qualification d’un établissement public résulte d’un acte réglementaire, le juge administratif peut censurer cet acte et requalifier l’établissement si la mission effectivement gérée ne correspond pas à la qualification retenue.
L’ONF est un EPIC qui assure des missions de SPA, comme la sécurité des promeneurs en forêt par l’abattage d’arbres, et des missions de SPIC, comme la vente du bois coupé.
La mission mise en œuvre prime sur l’étiquette de l’établissement.
★ À maîtriser
📌 Les AAI ne disposent pas de la personnalité morale, contrairement aux API.
Compléments
Les API ont notamment pour mission de réguler certains secteurs, comme l’Autorité de la concurrence, l’AMF et l’ART.
Les AAI et les API adoptent des décisions administratives prises au nom de l’État, mais leurs pouvoirs, leur mode de désignation et la juridiction compétente pour contrôler leurs actes varient selon les autorités.
Les lois du 20 janvier 2017 ont établi des règles communes et remis en cohérence l’ensemble des autorités administratives indépendantes.
AAI sans personnalité morale, API avec personnalité morale.
★ À maîtriser
La codification des relations entre le public et l’administration vise à rassembler des dispositions dispersées pour les rendre plus accessibles et a été réalisée à droit constant, sans modifier les principes.
Le CRPA rassemble dans un même ensemble des articles législatifs et réglementaires et pose un socle commun des relations entre le public et l’administration, sauf règles spéciales contraires.
📌 Selon l’article L. 100 AC du Livre des procédures fiscales, le Gouvernement peut autoriser l’administration fiscale à indemniser une personne étrangère aux administrations publiques qui fournit des renseignements ayant conduit à découvrir un manquement fiscal.
📌 L’indemnisation des aviseurs fiscaux est plafonnée à un million d’euros et suppose que l’administration puisse récupérer au moins 100 000 euros.
Compléments
📌 En cas de divergence involontaire entre une disposition d’origine et sa version codifiée, le juge fait prévaloir la disposition d’origine.
L’administration respecte les principes suivants :
🔄 Le déroulement de l’enquête publique est le suivant : le public dépose ses observations sur un registre en mairie ou sur le site internet de la commune, le commissaire enquêteur rédige un rapport et présente ses conclusions à la personne publique, la personne publique décide de poursuivre ou non le projet
📌 À titre expérimental jusqu’au 31 décembre 2023, l’indemnisation a été étendue aux renseignements sur certains agissements, manquements ou manœuvres sanctionnables lorsque le montant estimé des droits éludés dépasse 100 000 euros.
★ À maîtriser
📌 En principe, les décisions administratives n’ont pas à être motivées, sauf lorsque des dispositions législatives ou réglementaires l’exigent, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans la décision Delahaye du 24 avril 1964.
📌 L’obligation générale de motivation concerne certains actes individuels, et non les actes réglementaires, qui ont une portée générale et impersonnelle.
📌 Les administrations visées par le CRPA doivent publier en ligne ou communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, sous réserve des exceptions prévues par le code.
Compléments
📌 En cas d’urgence absolue, l’administration peut ne pas motiver une décision qu’elle aurait normalement dû motiver, mais l’intéressé peut demander les motifs dans le délai du recours contentieux, en principe deux mois, et l’administration dispose alors d’un mois pour les communiquer.
📌 Si l’administration ne communique pas les motifs demandés dans le délai d’un mois, une décision implicite de rejet intervient ; le juge peut annuler la décision si elle devait être motivée et ordonner la communication des motifs, éventuellement sous astreinte.
Dans sa décision du 9 juin 2020, Commune de Saint-Pierre, le Conseil d’État a admis qu’une décision implicite de rejet puisse faire l’objet d’une demande de communication des motifs dans le délai du recours contentieux.
Dans l’arrêt Fatima Hallal du 6 février 2004, le Conseil d’État a admis que l’administration demande la substitution d’un motif légal à une motivation initialement erronée afin d’éviter l’annulation de la décision.
La liste comprend notamment : les dossiers, les rapports, les études, les comptes rendus et procès-verbaux, les statistiques, les instructions, circulaires et notes, les réponses ministérielles, correspondances et avis, les prévisions, codes sources et décisions
📌 Les documents administratifs non achevés et les documents préparatoires à une décision ne sont pas communicables tant que la décision n’a pas été prise.
📌 Les documents concernant des personnes nommément désignées sont communicables à l’intéressé sous réserve de l’occultation des informations personnelles, et les mentions sensibles doivent être supprimées avant communication.
★ À maîtriser
📌 L’administration doit communiquer un document communicable, mais peut refuser une demande abusive, notamment si elle porte sur des documents facilement accessibles en ligne.
📌 Le droit à l’erreur suppose une erreur commise pour la première fois, la bonne foi appréciée par l’administration sous le contrôle du juge, et une régularisation spontanée ou effectuée après un signalement de l’administration.
📌 Le droit à l’erreur ne permet pas de régulariser une obligation fiscale après la date limite, une erreur passible d’une sanction pénale comme la fraude fiscale, ni une erreur portant atteinte à la santé publique, à l’environnement ou à la sécurité des personnes et des biens.
Compléments
La consultation d’un document administratif sur place est gratuite.
Un document numérique peut être transmis, par exemple par courrier électronique, tandis qu’une demande portant sur un grand nombre de documents conduit souvent à une consultation sur place.
Le droit à l’erreur existe pour toutes les procédures administratives, sans restriction quant aux personnes publiques auprès desquelles il peut être invoqué.
Des copies peuvent être fournies sur des supports physiques comme une clé USB, et la réglementation prévoit encore les disquettes en vertu d’un arrêté de 2001 jamais mis à jour.
Bonne foi et régularisation → absence de sanction pécuniaire
★ À maîtriser
📌 L’administration effectue le contrôle dans un délai raisonnable, sauf mauvaise foi, demande abusive, atteinte manifeste au bon fonctionnement du service ou impossibilité matérielle de respecter son programme de contrôle.
📌 Sous réserve des droits des tiers, une personne contrôlée peut opposer à l’administration les conclusions expresses du contrôle, sauf changement de circonstances de droit ou de fait affectant leur validité ou nouveau contrôle donnant lieu à de nouvelles conclusions.
Compléments
Le droit au contrôle est prévu aux articles L. 1241 et L. 1242 du CRPA.
Les conclusions opposables ne peuvent faire obstacle aux règles protégeant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement.
La demande de contrôle doit préciser les points concernés et ne peut se limiter à solliciter un contrôle général de toutes les opérations ou procédures.
Dans la vérification sur demande, les anomalies constatées peuvent être régularisées selon l’article L. 62 du LPF, faute de quoi elles font l’objet d’une procédure de rectification.
L’examen de conformité fiscale, instauré en 2021, est réalisé contre honoraires par un prestataire extérieur, tel qu’un avocat ou un expert-comptable.
📌 En cas de contrôle ultérieur, le certificat de conformité fiscale peut être opposé à l’administration et, si une erreur est constatée, aucun intérêt de retard ni sanction ne peut être appliqué, mais les compléments d’impôts restent dus et les honoraires du prestataire doivent être remboursés.
★ À maîtriser
Les recours gracieux et hiérarchiques sont administratifs et permettent d’invoquer des moyens de légalité et d’opportunité, tandis que les recours juridictionnels ne permettent d’invoquer que des moyens de légalité.
L’abrogation met fin aux effets de l’acte pour l’avenir sans modifier rétroactivement la situation, tandis que le retrait efface ses effets pour l’avenir et pour le passé en rétablissant le statu quo ante.
Depuis la loi du 12 novembre 2013, le silence de l’administration vaut en principe acceptation, sauf exceptions nombreuses, notamment pour une demande non individuelle, une réclamation ou un recours administratif, ou une demande financière.
Compléments
Le recours gracieux vise l’auteur de l’acte ; le recours hiérarchique vise son supérieur
★ À maîtriser
📌 L’incompétence du juge est un moyen d’ordre public qui peut être soulevé à tout moment et doit être relevé d’office, y compris en cassation.
📌 Le service public ne détermine pas à lui seul la compétence juridictionnelle : le juge administratif connaît principalement des SPA, tandis que le juge judiciaire connaît des SPIC.
📌 Les prérogatives de puissance publique ne déterminent pas automatiquement la compétence administrative : la théorie de la voie de fait implique l’intervention du juge judiciaire, et le juge administratif peut être compétent sans prérogative de puissance publique.
📌 La réserve constitutionnelle protège l’annulation ou la réformation des décisions unilatérales prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exécutives, leurs agents, les collectivités territoriales ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle.
📌 La réserve constitutionnelle ne couvre pas l’ensemble de la compétence administrative : le législateur peut en principe transférer au juge judiciaire les contentieux qui n’y sont pas inclus.
Compléments
📌 Les conflits positifs et les conflits négatifs de compétence entre les deux ordres de juridiction sont résolus par le Tribunal des conflits.
📌 La compétence ne se déduit pas toujours du droit applicable, car le juge administratif peut appliquer du droit privé et le juge judiciaire du droit administratif.
En l’absence de critère fiable, la compétence juridictionnelle est souvent déterminée par des textes de valeur constitutionnelle ou législative.
Les lois des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III n’ont pas, en eux-mêmes, valeur constitutionnelle.
📌 Le contentieux des questions préjudicielles, de la responsabilité et des contrats n’est pas compris dans la réserve constitutionnelle de compétence administrative.
📌 Les actes unilatéraux de personnes privées et les actes qui ne mettent pas en œuvre de prérogatives de puissance publique ne bénéficient pas de cette réserve constitutionnelle.
📌 Les matières réservées par nature à l’autorité judiciaire échappent à la réserve de compétence administrative, mais leur contenu demeure incertain.
Compétence, recevabilité, fond : le juge avance dans cet ordre.
★ À maîtriser
📌 L’article 66 de la Constitution confie à l’autorité judiciaire la garde de la liberté individuelle et prévoit que nul ne peut être arbitrairement détenu.
📌 La protection judiciaire de la propriété immobilière exige au moins l’intervention du juge judiciaire dans la procédure lorsque la propriété risque d’être atteinte, sans lui réserver nécessairement toute compétence.
📌 La privation de propriété dépossède le propriétaire de son bien, tandis que la restriction limite l’usage qu’il peut en faire sans le déposséder.
Compléments
L’article 66 permet au juge de déterminer sa compétence et au Conseil constitutionnel de contrôler les lois de répartition des compétences lorsqu’une atteinte à la liberté individuelle est en cause.
La liberté individuelle au sens de l’article 66 n’est pas clairement définie par les textes ou les décisions juridictionnelles et est souvent qualifiée de liberté matricielle par Bertrand Mathieu.
La liberté individuelle englobe notamment :
📌 Le Conseil constitutionnel peut détacher certaines libertés de la liberté individuelle et leur donner un autre fondement constitutionnel, ce qui peut soustraire des contentieux à la compétence nécessaire du juge judiciaire.
📌 En matière de privation de propriété, le juge judiciaire est compétent dans la plupart des cas, sauf notamment lorsqu’une déclaration d’utilité publique porte sur une privation à venir, où le juge administratif reste compétent.
L’utilisation temporaire d’une propriété voisine par une personne publique pour entreposer le matériel d’un chantier constitue une restriction de propriété dont le contentieux relève de la compétence administrative par principe.
La liberté personnelle est une notion que le Conseil constitutionnel a dégagée sans qu’elle figure expressément dans la Constitution.
Privation : dépossession ; restriction : usage temporairement limité.
★ À maîtriser
📌 Le législateur peut déterminer directement le juge compétent dans la loi ou indirectement en qualifiant la nature du contentieux ou du contrat.
📌 La loi du 31 décembre 1957 attribue aux tribunaux judiciaires les actions en responsabilité pour les dommages causés par tout véhicule et dirigées contre une personne de droit public, constituant ainsi un bloc de compétence.
📌 Lorsque les blocs de compétence de la loi du 31 décembre 1957 et de la loi de 28 pluviôse an VIII entrent en conflit, le Tribunal des conflits retient le critère de la cause déterminante du dommage pour choisir entre compétence judiciaire et administrative.
Compléments
La loi du 28 pluviôse an VIII attribue exclusivement au juge administratif les actions en responsabilité pour dommages de travaux publics.
L’article L. 2331-1 du CG3P attribue au juge administratif les contentieux relatifs aux contrats et aux autorisations unilatérales d’occupation du domaine public.
L’article L. 6 du Code de la commande publique qualifie d’administratifs les contrats relevant de ce code conclus par des personnes morales de droit public, sous réserve des contrats que le code qualifie selon leur objet ou leurs clauses.
Le transfert de 1987 s’explique notamment par le refus du juge administratif, avant la décision Nicolo de 1989, de faire prévaloir les conventions internationales sur les lois internes postérieures, alors que le juge judiciaire l’acceptait depuis 1975.
Avant la loi de 1995, le juge administratif ne disposait pas du pouvoir d’injonction à l’égard de l’administration.
La réforme de 2000 des référés administratifs visait à permettre au juge administratif de statuer plus rapidement, alors que les procédures d’urgence existant en 1987 fonctionnaient mal.
Le 29 janvier 2001, dans Commune de Courdimanche, le Tribunal des conflits a attribué au juge administratif un dommage causé par des travaux d’assainissement ayant fissuré une propriété voisine, car sa cause déterminante était l’insuffisance des mesures de chantier et non l’action du véhicule.
Le 12 juin 2006, dans GAEC de Campoussin, le Tribunal des conflits a attribué au juge administratif un préjudice causé par les conditions défectueuses d’organisation et d’exécution de travaux ferroviaires, et non par l’action déterminante d’un véhicule.
Cause déterminante du dommage → choix du juge compétent.
★ À maîtriser
Le contentieux d’un acte administratif unilatéral relève du juge administratif, conformément au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, dont la compétence est protégée par le Conseil constitutionnel depuis 1987.
Les actes unilatéraux pris par une personne publique sont en principe administratifs, mais certaines décisions de personnes publiques relèvent du droit privé et du juge judiciaire.
Une personne privée peut prendre un acte administratif si elle exerce une mission de service public et si l’acte met en œuvre des prérogatives de puissance publique.
Pour les actes de gouvernement tournés vers l’ordre externe, le juge administratif est compétent si l’appréciation de la légalité est détachable des relations entre la France et les autres États ou organisations internationales, et incompétent si elle en est indétachable.
Compléments
Le 13 janvier 1961, dans Magnier, le Conseil d’État a reconnu comme administratifs, par assimilation, certains actes contraignants pris par des personnes privées chargées d’une mission de service public et mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique.
L’extension de compétence au juge administratif pour les actes administratifs pris par des personnes privées n’est pas protégée constitutionnellement et pourrait être transférée au juge judiciaire par le législateur.
La jurisprudence relative aux actes de gouvernement a évolué vers leur déclin, le juge administratif réduisant progressivement les cas où il refuse d’examiner un recours au motif de cette qualification.
📌 Dans le corps des décisions, le juge administratif raisonne en termes de détachabilité plutôt qu’en employant l’expression « acte de gouvernement », présente dans les résumés ou abstrats.
📌 Selon la distinction proposée par Paul Duez, les actes de gouvernement se répartissent entre actes tournés vers l’ordre interne et actes tournés vers l’ordre international ou externe.
Le 29 novembre 1968, dans Tallagrand, le Conseil d’État a qualifié d’acte de gouvernement le refus du gouvernement de déposer un projet de loi, car son contrôle aurait impliqué une appréciation des rapports entre l’exécutif et le législateur.
Dans sa décision d’assemblée du 29 septembre 1995, Association Greenpeace France, le Conseil d’État a qualifié d’acte de gouvernement la décision de reprendre les essais nucléaires en haute mer, car son appréciation était indétachable des relations entre la France et les autres États.
La notion de détachabilité est également utilisée par le juge pour d’autres questions contentieuses que les actes de gouvernement.
📌 Le refus de déposer un projet de loi échappe aussi au contrôle juridictionnel parce qu’aucune disposition constitutionnelle n’oblige le gouvernement à déposer un projet rédigé, le dépôt relevant de son pouvoir discrétionnaire.
Personne publique : acte administratif en principe ; personne privée : seulement avec service public et prérogatives de puissance publique.
★ À maîtriser
📌 Le contentieux des contrats administratifs relève du juge administratif, tandis que celui des contrats privés relève du juge judiciaire.
📌 Selon la décision du Tribunal des conflits du 21 mars 1983, Union des assurances de Paris, un contrat conclu entre deux personnes publiques est présumé administratif, sauf s’il fait naître entre elles des rapports de droit privé.
📌 Un contrat conclu entre deux personnes privées est en principe privé et relève du juge judiciaire ; si l’une agit au nom et pour le compte d’une personne publique, le contrat est évalué comme s’il liait une personne publique à une personne privée.
📌 Depuis la décision du Tribunal des conflits du 9 mars 2015, Société ASF, un contrat entre une société concessionnaire d’autoroute et une autre personne privée portant sur la construction, l’exploitation ou l’entretien de l’autoroute relève en principe du droit privé et du juge judiciaire, sauf conditions particulières établissant que la société agit pour le compte de l’État.
Compléments
Les contrats se répartissent selon leurs parties :
La compétence juridictionnelle est d’ordre public, mais une décision peut ne pas expliciter cette compétence lorsque le défendeur ne la conteste pas et que le juge se sait manifestement compétent.
Selon la décision du Conseil d’État du 20 avril 1956, Époux Bertin, un contrat conclu entre une personne publique et une personne privée est administratif lorsque son objet confie à la personne privée l’exécution d’un service public ou l’associe à ce service.
📌 Selon la décision du Conseil d’État du 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges, une seule clause exorbitante du droit commun suffit à rendre administratif un contrat conclu entre une personne publique et une personne privée.
📌 Le mandat explicite résulte d’une décision unilatérale par laquelle une personne publique charge une personne privée d’agir en son nom et pour son compte, tandis que le mandat implicite est déduit des faits malgré l’absence de contrat de mandat formel.
Le juge s’appuie notamment sur les indices suivants : le fonctionnement financier de l’association, la composition de son organe de direction, la mise à disposition éventuelle de matériel ou de moyens humains par la personne publique
Dans sa décision du 8 juillet 1963, Société Entreprise Peyrot, le Tribunal des conflits a qualifié d’administratif un accord entre une société d’économie mixte et un partenaire privé portant sur la construction d’une autoroute.
★ À maîtriser
📌 La voie de fait peut résulter soit d’une administration manifestement sortie de ses attributions faute de texte l’autorisant à agir, soit de l’exécution forcée irrégulière d’une décision administrative, même légale.
📌 En matière d’emprise irrégulière, le juge administratif est compétent pour l’annulation et l’indemnisation, sauf lorsque l’emprise entraîne l’extinction du droit de propriété : le juge judiciaire est alors compétent pour l’indemnisation, l’annulation restant de la compétence du juge administratif.
Compléments
📌 L’exécution forcée d’une décision administrative exige une autorisation judiciaire, sauf si l’administration doit agir elle-même pour prévenir un danger pour les personnes ou les biens.
📌 Dans les deux hypothèses de voie de fait, l’action administrative doit porter une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale.
Dans sa décision n° 4110 du 12 février 2018, le Tribunal des conflits a jugé que la liberté d’aller et venir ne constitue pas une composante de la liberté individuelle.
Seul le juge administratif peut constater l’existence d’une emprise irrégulière.
La distinction entre voie de fait et emprise irrégulière peut être difficile lorsque la qualification de bien meuble ou immeuble est incertaine.
Voie de fait : transfert intégral ; emprise : transfert partiel.
★ À maîtriser
Depuis la loi du 24 mai 1872, le Tribunal des conflits tranche principalement les conflits de compétence entre les juridictions administratives et judiciaires.
Dans sa formation ordinaire, le Tribunal des conflits comprend quatre conseillers d’État élus par l’assemblée générale du Conseil d’État, quatre magistrats du siège de la Cour de cassation et deux suppléants.
🔄 La procédure de conflit positif suit ces étapes :
📌 Pour prévenir un conflit négatif, le deuxième ordre de juridiction ne peut décliner sa compétence et doit saisir lui-même le Tribunal des conflits.
📌 Une juridiction administrative ou judiciaire peut renvoyer au Tribunal des conflits une difficulté de compétence seulement si elle est sérieuse, notamment lorsque les deux ordres ont adopté des solutions juridictionnelles différentes.
Compléments
En cas de partage égal des voix, le Tribunal des conflits délibère à nouveau ; si le partage persiste, l’affaire est examinée en formation élargie, ou le président peut avoir une voix prépondérante.
Le Tribunal des conflits compte quatre rapporteurs publics, dont deux issus du Conseil d’État et deux de la Cour de cassation, qui présentent leurs conclusions à l’audience.
Depuis 2015, la présidence du Tribunal des conflits n’est plus exercée par le ministre de la Justice et alterne tous les trois ans entre un membre du Conseil d’État et un membre de la Cour de cassation.
Le Tribunal des conflits dispose de trois mois pour statuer sur un conflit positif.
📌 Une partie qui estime que son affaire a été jugée dans un délai déraisonnable peut engager devant le Tribunal des conflits une action en responsabilité afin d’obtenir une indemnisation ; lorsque l’affaire a été portée devant les deux ordres et éventuellement le Tribunal des conflits, cette demande n’est possible que dans le cadre d’un même litige.
Pour demander réparation d’une durée excessive, il faut d’abord provoquer une décision en demandant l’indemnisation au garde des Sceaux ; le juge ne peut ensuite être saisi que contre cette décision, qui peut être implicite ou explicite et rejeter la demande totalement ou partiellement.
Le Tribunal des conflits fait l’objet de moins de 50 saisines.
Dans l’arrêt du 7 décembre 2020, n° C4199, le Tribunal des conflits a été interrogé sur la juridiction compétente pour indemniser l’État d’un préjudice moral résultant de l’irrégularité d’un acte administratif.
Dans l’arrêt du 2 novembre 2020, Mme Marie-Gladys D… et autres c/ M. Alain S… (n° 4194), le Tribunal des conflits a statué sur un conflit de décisions au fond.
★ À maîtriser
📌 Les membres du Conseil d’État sont des fonctionnaires exerçant des fonctions juridictionnelles et administratives, et non des magistrats ; leur indépendance est néanmoins garantie comme celle des magistrats.
Le Conseil d’État comprend cinq sections administratives, une section du contentieux et une section du rapport et des études ; seules les formations contentieuses rendent des arrêts.
Selon l’article 39 de la Constitution, les projets de loi sont délibérés en Conseil d’État après avis de celui-ci.
📌 Le Conseil d’État statue comme juge de cassation et, dans certaines matières, comme juge de premier et dernier ressort ; il peut aussi rendre un avis consultatif à la demande d’une juridiction inférieure.
📌 Selon l’article L113-1 du code de justice administrative, une juridiction peut demander l’avis du Conseil d’État sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et susceptible de se poser dans de nombreux litiges ; les juridictions saisies d’un litige équivalent doivent surseoir à statuer.
Il existe neuf cours administratives d’appel, qui jugent en appel les décisions des tribunaux administratifs sauf lorsque le Conseil d’État est compétent en appel ; elles peuvent aussi statuer en premier ressort sur certains recours contre l’installation d’éoliennes, conformément à l’article R311-5.
Les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun du contentieux administratif, sous réserve des compétences attribuées en premier ressort aux cours administratives d’appel ou au Conseil d’État.
Compléments
Le Conseil d’État est présidé par son vice-président, nommé par décret en conseil des ministres sur proposition du garde des Sceaux parmi les membres du Conseil d’État.
L’inamovibilité des membres du Conseil d’État n’est pas inscrite dans les textes, mais elle est garantie par la tradition, et leur progression s’effectue à l’ancienneté.
Les cinq sections administratives sont :
La section du contentieux du Conseil d’État est divisée en dix chambres spécialisées.
Les formations solennelles du Conseil d’État, la section et l’assemblée, sont réunies notamment pour poser un nouveau principe ou revenir sur une solution antérieure.
L’article L112-3 du code de justice administrative permet au Conseil d’État d’attirer de sa propre initiative l’attention des pouvoirs publics sur les réformes qu’il juge nécessaires.
Parmi les recours jugés en premier et dernier ressort figurent ceux dirigés contre : les décrets du président de la République et du Premier ministre, les ordonnances de l’article 38, les actes des autorités indépendantes, certaines décisions individuelles relatives au recrutement et à la discipline des fonctionnaires
📌 Après une annulation en cassation, le Conseil d’État peut renvoyer l’affaire à la juridiction qui a statué ou à une autre juridiction, ou la régler lui-même au fond si une bonne administration de la justice le justifie.
★ À maîtriser
Compléments
📌 Le Conseil d’État a reconnu au parquet le statut de juridiction, tandis que la formation compétente à l’égard des magistrats n’est pas une juridiction lorsqu’elle se limite à rendre un avis au garde des Sceaux, seul habilité à prononcer la sanction.
Le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche connaît en appel des décisions de sanction disciplinaire prises dans les universités.
Les compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière, qui n’existe plus, ont été transférées à la Cour des comptes dans une septième chambre.
La Cour nationale du droit d’asile statue en premier et dernier ressort.
La Commission du contentieux du stationnement payant, située à Limoges, est compétente pour les litiges relatifs aux forfaits de post-stationnement et doit être renommée tribunal du stationnement payant en 2025.
★ À maîtriser
📌 Depuis l’arrêt du 17 février 1950, Ministère de l’agriculture c/ Dame Lamotte, le recours pour excès de pouvoir est ouvert même en l’absence de texte législatif spécifique, au titre d’un principe général du droit garantissant le respect de la légalité. - Conseil d’État
Dans sa décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 relative à la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du recours effectif en s’appuyant sur l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
L’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen implique qu’en principe, aucune atteinte substantielle ne doit être portée au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction.
Le recours pour excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif : l’acte contesté continue de produire ses effets pendant l’instance, en raison du caractère exécutoire de l’action administrative et du privilège du préalable. - CE Ass., Huglo, 1982
Selon l’article R. 421-1 du code de justice administrative, la juridiction ne peut être saisie que contre une décision, dans les deux mois suivant sa notification ou sa publication.
Selon la jurisprudence Duvignères, un acte à portée impérative peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. - Conseil d’État
Les actes de droit souple, notamment les avis et recommandations des autorités de régulation, peuvent être contestés lorsqu’ils sont susceptibles de produire des effets notables, notamment économiques ou d’influencer significativement les comportements de leurs destinataires. - Conseil d’État, 21 mars 2016
Les mesures d’ordre intérieur échappent en principe au recours pour excès de pouvoir, mais elles peuvent être contestées lorsqu’elles portent atteinte aux droits et libertés, modifient la situation juridique ou les conditions d’existence de leur destinataire, ou aggravent sa situation. - CE Ass.
Compléments
📌 Edward Laferrière décrit le recours pour excès de pouvoir comme un recours « fait à un acte », car il vise l’acte administratif contesté plutôt que la personne publique qui l’a pris.
📌 La force du principe général du droit garantissant le recours pour excès de pouvoir réside dans sa souplesse, puisque le législateur peut interdire ce recours contre un acte administratif.
📌 Le législateur ne peut en principe écarter certains types d’actes administratifs du recours pour excès de pouvoir, mais des exceptions justifiées peuvent être admises.
Les procédures d’urgence visent à suspendre au moins provisoirement les effets d’une décision contestée avant que le juge statue définitivement.
Le législateur peut prévoir qu’un recours est suspensif ou qu’il peut le devenir à la demande du requérant.
Depuis le 1er janvier 2017, l’exigence de décision préalable prévue par l’article R. 421-1 du code de justice administrative s’applique sans l’ancienne exception relative aux travaux publics.
Valeur constitutionnelle du recours, mais absence d’effet suspensif
★ À maîtriser
La capacité pour agir s’apprécie au moment de l’introduction du recours et suppose que le requérant existe juridiquement.
L’intérêt pour agir doit être direct, certain et légitime, et s’apprécie à la date d’introduction du recours.
En vertu de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, les délais de recours ne sont opposables que si la notification de la décision mentionne les voies et délais de recours.
Selon la jurisprudence Czabaj, le destinataire d’une décision individuelle notifiée sans indication des voies et délais de recours doit agir dans un délai raisonnable qui, sauf circonstances particulières, ne dépasse pas un an à compter de la notification. - CE Ass., 13 juillet 2016
L’administration doit abroger un règlement illégal ou dépourvu d’objet, que l’illégalité existe depuis son édiction ou résulte de circonstances postérieures, sauf si elle a cessé. - CE Ass., Cie Alitalia
Après l’expiration du délai de recours, l’illégalité d’un règlement peut être contestée par exception contre une décision ultérieure qui l’applique ou dont il constitue la base légale, ou par un recours contre le refus de l’abroger. - CE Ass., CFDT Finances, 18 mai 2018
Compléments
Le recours d’une personne décédée avant son introduction est irrecevable, sauf si elle avait manifesté son intention de permettre à ses héritiers de reprendre l’instance.
Si le requérant décède après l’introduction du recours et que l’affaire est en état d’être jugée, le juge peut statuer ; sinon, il prononce un non-lieu en l’état dans l’attente d’une éventuelle reprise par les héritiers.
Un mineur non émancipé doit être représenté par ses parents pour agir en justice, et un majeur sous tutelle doit être représenté par son tuteur.
La qualité de contribuable d’une collectivité locale donne intérêt à agir contre ses décisions financières, mais la qualité de contribuable de l’État ne produit pas cet effet. - Casanova, 29 mars 1901
La qualité d’usager d’un service public donne intérêt à agir contre les décisions relatives à son organisation et à son fonctionnement. - CE, Synd. des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli
La règle du délai raisonnable issue de Czabaj ne s’applique pas aux recours en responsabilité, qui relèvent des règles de prescription. - CE, 17 juin 2019
Après l’expiration du délai de recours, de nouveaux moyens ne peuvent être invoqués que s’ils relèvent d’une cause juridique déjà mobilisée avant l’expiration de ce délai ; les deux causes sont la légalité externe et la légalité interne. - Sté Intercopie
Dans ces contestations tardives, la compétence de l’auteur, la légalité des règles et le détournement de pouvoir peuvent être invoqués, mais les vices de forme et de procédure ne peuvent l’être que dans un recours direct introduit avant l’expiration du délai contentieux. - CE Ass., CFDT Finances, 18 mai 2018
Qualification et nature des missions
| Situation | Règle applicable | Rôle du juge |
|---|---|---|
| Établissement créé par la loi | Qualification fixée par le législateur | Ne requalifie pas l’établissement, mais tire les conséquences de la mission réelle |
| Établissement créé par acte réglementaire | Qualification issue d’un acte administratif | Peut censurer l’acte et requalifier l’établissement |
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1. À quelle grande branche du droit appartient le droit administratif, aux côtés du droit constitutionnel, des finances publiques et du droit international ?
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Quel principe révolutionnaire interdit au juge de se substituer à l’administration ou au législateur ?
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Quelle loi de 1790 réaffirme l’édit de Saint-Germain-en-Laye de 1641 ?
La loi des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire.
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