★ À maîtriser
Le droit administratif est une branche du droit public, aux côtés du droit constitutionnel, des finances publiques et du droit international.
Historiquement conçu pour protéger l’administration et lui donner les moyens de satisfaire l’intérêt général, le droit administratif est devenu un droit au service des administrés, qui leur offre des garanties invocables.
📌 Le dualisme juridique distingue le droit commun, représenté par le droit civil, du droit spécifique, représenté par le droit administratif, tandis que le dualisme juridictionnel distingue l’ordre judiciaire de l’ordre administratif.
Compléments
Le droit administratif comprend un droit général, dont relèvent notamment l’urbanisme et la construction, les biens administratifs et les contrats publics, ainsi que des droits spéciaux, dont relèvent notamment la fonction publique et une partie du droit fiscal.
Les garanties citées comprennent : le droit d’accès aux documents administratifs, sous certaines conditions, la présence à l’audience lorsqu’une sanction est envisagée, la motivation de la décision, la possibilité d’exercer un recours
Administration et administrés : des prérogatives d’action, puis des garanties opposables
★ À maîtriser
📌 La loi des 16-24 août 1790 sépare les fonctions judiciaires des fonctions administratives et interdit aux juges d’interférer dans les opérations administratives ou de citer les administrateurs pour leurs fonctions.
Compléments
📌 Le décret du 16 fructidor an III (2 septembre 1795) interdit aux tribunaux de connaître des actes de l’administration.
La méfiance envers les juges judiciaires s’expliquait notamment par leur absence d’élection et par la crainte qu’en jugeant l’administration ils ne la paralysent ou ne se substituent à elle.
Le Conseil d’État développe des règles de procédure contentieuse adaptées, dont le caractère contradictoire de la procédure, ainsi qu’un recours pour excès de pouvoir permettant de demander l’annulation d’un acte administratif.
Après l’arrêt Cadot, le Conseil d’État devient le juge de droit commun du contentieux administratif et les préfets perdent leurs attributions contentieuses.
Ministre-juge → justice retenue → justice déléguée → arrêt Cadot
★ À maîtriser
📌 La décision Blanco affirme que la responsabilité de l’État liée au service public ne relève pas des principes du Code civil, mais de règles spéciales adaptées aux besoins du service public. - Tribunal des conflits, 8 février 1873
📌 Contrairement au droit privé, l’administration peut modifier ou résilier unilatéralement un contrat administratif, mais elle ne peut pas en modifier l’objet et doit indemniser les personnes lésées par une modification.
Compléments
Avant Blanco, la responsabilité de l’État était limitée à des cas précis, notamment l’inexécution d’un contrat par une personne publique et certains dommages de travaux publics prévus par la loi. - Tribunal des conflits, 8 février 1873
La décision Blanco consacre la compétence du juge administratif pour connaître des actions en responsabilité de l’État. - Tribunal des conflits, 8 février 1873
Dans la décision Blanco, le Tribunal des conflits retient le service public plutôt que la puissance publique comme critère d’identification du droit administratif et de la compétence administrative.
📌 La décision Blanco illustre la liaison entre le fond du droit et la compétence juridictionnelle, mais ce principe n’est pas appliqué strictement par la suite, le juge administratif appliquant parfois le droit privé. - Tribunal des conflits, 8 février 1873
Le juge administratif a parfois emprunté au droit commun parce que le droit administratif était lacunaire et qu’il devait éviter le déni de justice.
Le juge administratif a repris au droit civil des principes relatifs à la conclusion, à l’exécution et à la validité des contrats, notamment l’interdiction de la violence, de l’erreur et du dol.
La notion d’intérêt général évolue avec la société, les techniques et le contexte économique et social, et peut ainsi qualifier à une époque une activité qui n’existait pas auparavant, comme la distribution de masques pendant la pandémie.
★ À maîtriser
Compléments
Des innovations du droit administratif proviennent également des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
Le législateur et le pouvoir réglementaire interviennent de plus en plus en droit administratif, parfois en reprenant des critères existants et parfois en les modifiant.
Des lois illustrant l’intervention législative en droit administratif ont été adoptées les 17 juillet 1978, 11 juillet 1979, 16 juillet 1980, 8 février 1995, 12 avril 2000 et 30 juin 2000.
Jurisprudence fondatrice, lois en renfort
★ À maîtriser
📌 L’approche fonctionnelle définit l’administration par ses activités et leurs modalités d’exercice, tandis que l’approche organique la rattache aux personnes morales au sein desquelles agissent des personnes physiques.
📌 Toute activité de service public est d’intérêt général, mais une activité d’intérêt général ne constitue pas nécessairement un service public au sens juridique.
📌 La conception restreinte de l’administration ne vise que les personnes morales de droit public, tandis que la conception large inclut aussi certaines personnes morales de droit privé.
L’article L. 100-3 du CRPA inclut dans l’administration les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes ou personnes de droit public ou privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.
Pour déterminer si un organisme est public ou privé, le juge utilise la méthode du faisceau d’indices, consacrée par la décision du Tribunal des conflits Canal de Gignac de 1899.
Le juge examine cinq indices :
📌 Une personne privée chargée d’une mission de service public adopte un acte administratif lorsqu’elle exerce, dans ce cadre, des prérogatives de puissance publique. - Magnier, 1961
Compléments
📌 La police administrative vise notamment le maintien de l’ordre public, tandis que la police judiciaire s’en distingue.
📌 Les services publics administratifs relèvent du droit administratif, tandis que les services publics industriels et commerciaux relèvent du droit privé.
Un service public peut être pris en charge par une personne publique autre que l’État, comme une commune chargée de la collecte des déchets ménagers.
La personnalité morale est attribuée à un groupement par un règlement ou par une loi.
Les personnes morales de droit public sont notamment soumises aux règles de comptabilité publique et, pour les établissements publics, au principe de spécialité.
Une personne privée peut gérer un service public, par exemple la distribution du gaz ou de l’électricité, par délégation unilatérale ou contractuelle d’une personne publique.
Fonction = activité ; organe = personne
★ À maîtriser
En vertu de l’article 8 de la Constitution, le Président de la République nomme le Premier ministre et nomme les ministres sur proposition de celui-ci.
En vertu de l’article 13 de la Constitution, le Président de la République nomme certains emplois civils et militaires et signe les décrets délibérés en Conseil des ministres ainsi que les ordonnances prévues à l’article 38.
📌 Le Président de la République dispose de pouvoirs réglementaires d’attribution, tandis que le Premier ministre détient le pouvoir réglementaire de droit commun.
Le pouvoir réglementaire de droit commun du Premier ministre peut être exercé sans habilitation textuelle particulière.
Lorsque la loi nécessite des mesures réglementaires d’exécution, le Premier ministre doit les adopter dans un délai raisonnable, conformément à la décision Dame Veuve Renard de 1964. - CE
Le pouvoir réglementaire autonome permet au Premier ministre d’édicter des règlements dans le domaine de l’article 37, en dehors du domaine législatif défini par l’article 34.
Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire général, mais peuvent adopter des actes réglementaires d’attribution et disposent d’un pouvoir minimal comme chefs de service.
Le préfet représente l’État au niveau local, coordonne la plupart des services locaux et peut exercer des pouvoirs de police et de nomination.
📌 Lorsqu’il estime illégal un acte qui lui est transmis, le préfet doit le déférer au tribunal administratif et ne peut pas l’annuler lui-même ; le délai de déféré est de deux mois suivant la transmission.
Compléments
📌 Dans la décision Mathieu de 2006, le Conseil d’État a jugé qu’un décret de nomination dont le signataire n’est pas précisé par le texte doit être signé par le Président de la République. - CE
📌 Dans la décision UNAF de 1997, le Conseil d’État a admis que le juge administratif peut enjoindre au Premier ministre de prendre un acte d’exécution dans un délai déterminé, sous astreinte. - CE
Depuis la décision SARL Restaurant Nicolas du 13 mai 1960, le pouvoir réglementaire autonome appartient au Premier ministre. - DC Assemblée
La décision Jamart de 1936 reconnaît aux ministres, en tant que chefs de service, un pouvoir réglementaire leur permettant notamment d’organiser et de faire fonctionner leurs services. - CE
La loi relative à l’administration territoriale de la République du 6 février 1992 organise les services déconcentrés, répartis à plusieurs niveaux géographiques et placés sous la direction du préfet de région.
Les actes transmis au préfet comprennent notamment : les délibérations du conseil municipal, les décisions de police du maire, les actes réglementaires communaux, les permis de construire ou autres autorisations d’urbanisme
★ À maîtriser
📌 Les établissements publics sont des personnes publiques, tandis que les établissements d’utilité publique, tels que la Fondation de France ou l’ARC, sont caractérisés par leur mission d’utilité publique et d’intérêt général. - Tribunal des conflits, Canal de Gignac, 1899
Les établissements publics, nationaux ou locaux, sont des personnes publiques spécialisées créées pour gérer une mission de service public déterminée.
L’autonomie des établissements publics repose notamment sur leurs organes, leurs biens et leur budget propres, garantis par leur personnalité morale.
📌 Le principe de spécialité limite l’action d’un établissement public aux missions prévues par ses textes constitutifs, mais lui permet des missions complémentaires qui prolongent normalement sa mission principale.
📌 En principe, les EPA gèrent des services publics administratifs (SPA), tandis que les EPIC gèrent des services publics industriels et commerciaux (SPIC).
📌 La nature de la mission exercée au moment du litige, et non celle de l’établissement, détermine si le service relève d’un SPA ou d’un SPIC dans un établissement à double visage ou à visage inversé.
📌 Les AAI ne disposent pas de la personnalité morale, contrairement aux autorités publiques indépendantes (API).
Compléments
La Banque de France et les groupements d’intérêt public sont des personnes publiques sui generis, présentant à la fois des traits de personnes publiques et de personnes privées.
La création d’un établissement public constitue un mode de délégation par lequel une personne publique confie un service public à une autre personne publique spécialisée.
📌 Dans son avis du 7 juillet 1994 sur la diversification des activités d’EDF-GDF, le Conseil d’État a admis les activités économiques annexes d’un établissement public si elles complètent normalement sa mission statutaire et présentent une utilité directe pour l’établissement et un intérêt général. - Conseil d’État, Section des travaux publics
📌 La plupart des actes adoptés par un établissement public sont des actes administratifs susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir, et son autonomie ne le soustrait pas au contrôle du juge administratif.
📌 Pour un établissement créé par la loi, le juge ne peut pas requalifier l’établissement contre la qualification législative, mais il peut appliquer à la mission réellement exercée les conséquences correspondant à sa nature.
📌 Pour un établissement créé par acte réglementaire, le juge administratif peut censurer la qualification réglementaire et requalifier l’établissement si sa mission réelle ne correspond pas à celle-ci.
EPA et EPIC se distinguent par leur mission ; AAI et API, surtout par la personnalité morale.
★ À maîtriser
📌 La codification du CRPA a été réalisée à droit constant : elle pouvait clarifier, améliorer la syntaxe ou actualiser les dispositions, mais pas modifier les principes ; en cas de divergence involontaire, le juge fait prévaloir le texte d’origine.
Le CRPA établit un socle commun aux relations entre le public et l’administration, applicable sauf dispositions spéciales.
L’administration respecte les principes suivants :
Selon l’article L. 1342 du CRPA, l’enquête publique informe et fait participer le public, prend en compte les intérêts des tiers et oblige l’administration compétente à considérer les observations et propositions recueillies avant de décider.
L’indemnisation de l’aviseur fiscal est plafonnée à un million d’euros et suppose que l’administration puisse récupérer au moins 100 000 euros ; son montant dépend notamment du rendement potentiel du renseignement et des risques pris par l’aviseur.
Compléments
La codification du CRPA vise à rassembler des dispositions auparavant dispersées, notamment celles issues des lois de 1978 et 1979, de la loi du 12 avril 2000 et de l’ordonnance du 6 novembre 2014.
Le CRPA réunit dans un même ensemble des articles législatifs et réglementaires sans distinction apparente.
🔄 L’enquête publique se déroule ainsi :
📌 L’article L. 100 AC du Livre des procédures fiscales permet au Gouvernement d’autoriser l’administration fiscale à indemniser une personne extérieure aux administrations publiques qui fournit des renseignements ayant conduit à la découverte de manquements fiscaux.
📌 L’administration peut recevoir et exploiter les renseignements dans les procédures prévues, sauf celle de l’article L. 16 B lorsque la personne qui les a communiqués ne les a pas obtenus régulièrement.
Une enquête publique peut notamment précéder les projets suivants : élargir une route, détruire des terrains afin d’édifier un bâtiment, transférer des personnes privées dans le domaine public
De 2017 à 2023, treize aviseurs fiscaux ont permis à l’administration fiscale de récupérer 125 millions d’euros.
★ À maîtriser
📌 En principe, les décisions administratives n’ont pas à être motivées ; elles ne le sont que lorsqu’un texte l’impose, conformément à la décision Delahaye du Conseil d’État du 24 avril 1964.
📌 L’obligation générale de motivation prévue par les articles L. 211-1 et suivants du CRPA concerne certains actes individuels, et non les actes réglementaires, notamment les décisions défavorables et les actes dérogeant aux règles générales.
📌 En cas d’urgence absolue, l’administration peut ne pas motiver une décision qui aurait dû l’être ; l’intéressé peut demander les motifs dans le délai du recours contentieux, en principe deux mois, et l’administration dispose alors d’un mois pour les communiquer.
Compléments
📌 Les actes réglementaires ont une portée générale et impersonnelle, tandis que les actes individuels s’adressent à une ou plusieurs personnes nommément désignées.
📌 Si l’administration ne communique pas dans le délai d’un mois les motifs d’une décision implicite de rejet dont la motivation était obligatoire, alors qu’ils ont été demandés dans le délai de recours contentieux, le juge peut annuler cette décision de rejet pour défaut de motivation et ordonner la communication des motifs, éventuellement sous astreinte.
📌 Dans l’arrêt Fatima Hallal du 6 février 2004, le Conseil d’État a admis que l’administration puisse demander la substitution d’un motif légal à une motivation initiale erronée afin d’éviter l’annulation de la décision.
★ À maîtriser
📌 Selon l’article L. 3111 du CRPA, les administrations doivent publier en ligne ou communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, sous réserve des exceptions prévues par le code.
Une demande de communication d’un document administratif peut être écrite ou orale et n’a pas à être motivée ni justifiée.
L’administration dispose d’un délai d’un mois après réception de la demande pour communiquer le document.
📌 Le refus de communiquer un document doit être motivé ; un défaut de motivation rend la décision irrégulière et susceptible d’annulation par le juge administratif.
📌 Le silence de l’administration pendant le délai d’un mois vaut décision implicite de rejet, contestable devant la CADA plutôt que directement devant le tribunal administratif.
Compléments
📌 Les documents administratifs non achevés et les documents préparatoires à une décision ne sont pas communicables tant que cette décision n’a pas été prise.
📌 Les documents concernant une ou plusieurs personnes nommément désignées ne sont communicables à l’intéressé qu’après occultation des informations personnelles, et les mentions sensibles doivent être supprimées avant communication.
📌 L’administration doit communiquer un document communicable, mais peut refuser une demande abusive, notamment lorsqu’elle porte sur des documents facilement accessibles en ligne.
La consultation d’un document sur place est gratuite, et un document numérique peut être transmis, notamment par courrier électronique.
Pour une demande portant sur un grand nombre de documents, l’administration invite le plus souvent l’intéressé à les consulter sur place, mais des copies peuvent aussi être fournies sur des supports physiques.
Les avis du Conseil d’État ne sont en principe pas communicables.
La réglementation prévoit encore la possibilité de copies sur disquettes en vertu d’un arrêté de 2001 qui n’a jamais été mis à jour.
★ À maîtriser
Le droit à l’erreur suppose que l’erreur soit commise pour la première fois, que l’usager soit de bonne foi et qu’il régularise sa situation de sa propre initiative ou après un signalement de l’administration.
L’administration procède au contrôle dans un délai raisonnable, sauf mauvaise foi du demandeur, demande abusive, atteinte manifeste au bon fonctionnement du service ou impossibilité matérielle de respecter son programme de contrôle.
Les conclusions expresses d’un contrôle effectué en application de l’article L. 1241 du CRPA sont opposables à l’administration qui les a émises, sous réserve des droits des tiers.
La vérification sur demande prévue à l’article L. 13 C du LPF est ouverte aux entreprises dont le chiffre d’affaires ne dépasse pas 1,5 million d’euros pour certaines activités de vente ou de logement, ou 450 000 euros pour les autres entreprises.
Compléments
📌 Le droit à l’erreur ne permet pas de régulariser une obligation fiscale déclarative après la date limite prévue.
📌 Le droit à l’erreur ne s’applique ni aux erreurs sanctionnées pénalement, comme la fraude fiscale, ni aux erreurs portant atteinte à la santé publique, à l’environnement ou à la sécurité des personnes et des biens.
Le droit au contrôle est prévu par les articles L. 1241 et L. 1242 du CRPA.
Les conclusions du contrôle cessent d’être opposables si un changement de circonstances de droit ou de fait affecte leur validité, ou si un nouveau contrôle aboutit à de nouvelles conclusions expresses.
Les conclusions d’un contrôle ne peuvent faire obstacle aux règles protégeant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement.
La demande de contrôle doit préciser les points à vérifier et ne peut se limiter à demander le contrôle général de toutes les opérations ou procédures d’un contribuable.
Lorsque le contrôle révèle une méconnaissance des règles applicables, la personne contrôlée peut régulariser sa situation selon les articles L. 1231 et L. 1232 du CRPA.
La vérification sur demande peut porter sur des points précis, y compris pour la période ou l’exercice en cours, et ne constitue pas une vérification de comptabilité au sens de l’article L. 13 du LPF.
📌 Dans la vérification sur demande, les anomalies constatées peuvent être régularisées selon l’article L. 62 du LPF, faute de quoi elles font l’objet d’une procédure de rectification.
★ À maîtriser
📌 Les recours administratifs sont exercés devant l’administration, tandis que les recours juridictionnels sont exercés devant le juge.
📌 Le recours gracieux est adressé à l’auteur de l’acte contesté, tandis que le recours hiérarchique est adressé à son supérieur hiérarchique.
📌 L’abrogation fait disparaître un acte uniquement pour l’avenir, tandis que le retrait le fait disparaître pour l’avenir et rétroactivement.
Compléments
📌 Le silence de l’administration vaut rejet lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision individuelle, constitue une réclamation ou un recours administratif, ou présente un caractère financier, comme une demande d’indemnisation.
Le recours hiérarchique suppose que l’auteur de l’acte ait un supérieur hiérarchique, ce qui n’est pas le cas de certaines autorités administratives indépendantes.
Le juge administratif peut annuler l’acte avec des effets en principe rétroactifs et pour l’avenir.
La répartition des compétences entre juridictions administratives et judiciaires est d’ordre public et ne peut être écartée par une clause contractuelle.
📌 En règle générale, le juge administratif est compétent pour les contrats administratifs, tandis que le juge judiciaire est compétent pour les contrats de droit privé.
★ À maîtriser
L’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale peut soumettre à référendum local un projet de délibération portant sur une affaire relevant de sa compétence.
Le référendum local vaut décision si au moins la moitié des électeurs inscrits participe et si le projet obtient la majorité des suffrages exprimés ; ces deux conditions sont cumulatives.
Les électeurs d’une collectivité territoriale peuvent être consultés sur une décision envisagée par les autorités locales, et peuvent eux-mêmes demander une consultation, dont l’organisation relève de l’assemblée délibérante.
La consultation locale ne donne qu’un avis que l’autorité compétente n’est pas tenue de suivre, contrairement au référendum local qui peut valoir décision si ses conditions sont remplies.
L’incompétence du juge est un moyen d’ordre public qui peut être soulevé à tout moment et que le juge doit relever d’office, y compris en cassation.
Saisi d’un recours, le juge examine successivement sa compétence, la recevabilité du recours puis son bien-fondé, et s’arrête s’il se juge incompétent.
📌 Le service public ne détermine pas à lui seul l’ordre compétent : le juge administratif connaît principalement des services publics administratifs (SPA), tandis que le juge judiciaire connaît des services publics industriels et commerciaux (SPIC).
📌 Les prérogatives de puissance publique ne déterminent pas automatiquement la compétence administrative : la voie de fait peut relever du juge judiciaire, et le juge administratif peut être compétent sans prérogative de puissance publique. - Hauriou
Dans sa décision du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, le Conseil constitutionnel reconnaît comme principe fondamental reconnu par les lois de la République la compétence de la juridiction administrative pour annuler ou réformer certaines décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.
La réserve constitutionnelle protège en dernier ressort l’annulation ou la réformation des décisions unilatérales prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exécutives, leurs agents, les collectivités territoriales ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle.
La réserve constitutionnelle ne couvre pas les questions préjudicielles, le contentieux de la responsabilité, les contrats ni les actes unilatéraux de personnes privées, qui peuvent en principe être transférés au juge judiciaire par le législateur.
La réserve constitutionnelle s’applique sous réserve des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, dont le contenu demeure incertain, et des blocs de compétence que le législateur peut maintenir pour assurer une bonne administration de la justice, comme le contentieux des SPIC avec leurs usagers.
Compléments
📌 Si l’une des deux conditions de participation ou de majorité n’est pas remplie, le référendum local n’a qu’une portée consultative.
Dans sa décision du 30 mai 1962, Association nationale de meunerie, le Conseil d’État juge que la répartition des compétences relève du législateur et que l’exécutif ne peut édicter de critères de répartition.
Le Tribunal des conflits intervient pour résoudre les conflits positifs ou négatifs de compétence entre les deux ordres de juridiction.
📌 La théorie selon laquelle la compétence suit le fond consiste à déduire le juge compétent du droit applicable, mais le droit applicable est parfois difficile à identifier et chaque ordre peut appliquer des règles de l’autre ordre.
Le référendum peut décider ; la consultation ne donne qu’un avis.
★ À maîtriser
L’article 66 de la Constitution de 1958 dispose que l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi.
L’article 66 sert au juge à déterminer sa compétence et au Conseil constitutionnel à contrôler les lois qui répartissent les compétences juridictionnelles.
Dans sa décision du 25 juillet 1989, le Conseil constitutionnel reconnaît un PFRLR imposant de ne pas méconnaître l’importance des attributions de l’autorité judiciaire dans la protection de la propriété immobilière privée.
La protection judiciaire de la propriété immobilière privée n’exige pas que le juge judiciaire soit seul compétent, mais qu’il intervienne dans la procédure lorsque la propriété risque d’être atteinte.
La privation de propriété dépossède une personne de son bien, tandis qu’une restriction limite l’usage qu’elle peut en faire sans la déposséder.
En matière de privation de propriété, le juge judiciaire est généralement compétent, sauf notamment en cas de déclaration d’utilité publique, où le contentieux d’une privation à venir relève du juge administratif.
Compléments
La liberté individuelle au sens de l’article 66 n’est définie clairement par aucun texte ni aucune décision juridictionnelle et est souvent qualifiée de liberté matricielle par Bertrand Mathieu.
La liberté individuelle englobe notamment :
Le Conseil constitutionnel peut détacher certaines libertés de la liberté individuelle et leur attribuer un autre fondement constitutionnel, ce qui soustrait les contentieux correspondants à l’application nécessaire de l’article 66 et à la compétence judiciaire qui en découlerait.
L’article 17 de la Déclaration de 1789 ne précise pas quelle autorité est chargée de faire respecter le droit de propriété.
L’utilisation temporaire d’une propriété voisine par une personne publique pour entreposer du matériel de travaux constitue une restriction de propriété dont le contentieux relève du juge administratif, et non du juge judiciaire par principe.
La liberté personnelle est une notion dégagée par le Conseil constitutionnel qui ne figure pas expressément dans la Constitution.
La privation dépossède ; la restriction limite temporairement l’usage.
★ À maîtriser
📌 Le législateur peut désigner directement la juridiction compétente ou indirectement orienter cette compétence en qualifiant la nature du contentieux ou du contrat.
La loi de 1987 relative au Conseil de la concurrence a transféré à la cour d’appel de Paris le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, auparavant rattaché à la compétence du Conseil d’État.
Pour résoudre le conflit entre les blocs de compétence relatifs aux dommages de véhicules et aux dommages de travaux publics, le Tribunal des conflits recherche la cause déterminante du dommage : l’action du véhicule ou l’opération de travaux publics prise dans son ensemble.
Dans l’affaire Préfet de police de Paris contre le TGI de Paris, le 12 mai 1997, le Tribunal des conflits a attribué à la juridiction administrative le litige relatif au débarquement de passagers clandestins, en privilégiant le PFRLR de 1987 sur l’article 66.
Compléments
📌 L’article L. 2231-1 du CG3P attribue au juge administratif les litiges relatifs aux contrats et autorisations d’occupation du domaine public.
L’article L. 6 du Code de la commande publique qualifie en principe de contrats administratifs les contrats relevant du code conclus par des personnes morales de droit public, sous réserve des exceptions prévues.
Le transfert de 1987 s’expliquait notamment par le refus du juge administratif, avant la décision Nicolo de 1989, de faire prévaloir les conventions internationales sur les lois postérieures, alors que le juge judiciaire le faisait depuis 1975.
Le juge administratif a reçu un pouvoir d’injonction à l’égard de l’administration en 1995, puis la réforme des référés administratifs de 2000 a renforcé la possibilité d’obtenir une décision rapide.
Dans Commune de Courdimanche, le 29 janvier 2001, le Tribunal des conflits a retenu la compétence administrative, le dommage provenant des conditions des travaux d’assainissement et non de l’action déterminante de l’engin.
Dans GAEC de Campoussin, le 12 juin 2006, le Tribunal des conflits a retenu la compétence administrative, car le préjudice provenait de l’organisation et de l’exécution des travaux ferroviaires plutôt que de l’action d’un véhicule.
★ À maîtriser
Le contentieux d’un acte administratif unilatéral relève du juge administratif, conformément au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, dont la compétence a été protégée par le Conseil constitutionnel depuis 1987.
Les actes unilatéraux pris par une personne publique sont en principe administratifs, mais certains actes de droit privé de personnes publiques relèvent du juge judiciaire.
Une personne privée peut prendre un acte administratif si elle est chargée d’une mission de service public et si l’acte met en œuvre des prérogatives de puissance publique.
Un acte tourné vers l’ordre interne échappe au contrôle lorsque l’appréciation de sa légalité est indétachable des rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels.
Pour les actes de gouvernement tournés vers l’ordre externe, le juge administratif est compétent si l’appréciation de la légalité est détachable des relations entre la France et les autres États ou organisations internationales, et refuse sa compétence si elle en est indétachable.
Dans sa décision d’assemblée du 29 septembre 1995, Association Greenpeace France, le Conseil d’État a qualifié d’acte de gouvernement la décision de reprise des essais nucléaires en haute mer prise par Jacques Chirac, car son appréciation concernait les relations de la France avec les autres États. - Conseil d'État
Compléments
La théorie des actes administratifs par assimilation, illustrée par la décision Magnier du Conseil d’État du 13 janvier 1961, soumet au juge administratif certains actes de personnes privées chargées d’un service public.
Contrairement à la compétence relative aux actes administratifs pris par des personnes publiques, l’extension de compétence concernant les actes de personnes privées par assimilation n’est pas protégée constitutionnellement et pourrait être transférée au juge judiciaire par le législateur.
La qualification d’acte de gouvernement a décliné au fil de la jurisprudence administrative, qui a progressivement accepté d’examiner des recours autrefois écartés.
Dans le corps de ses décisions, le juge administratif emploie la notion de détachabilité plutôt que l’expression « acte de gouvernement », présente dans les résumés ou abstrats.
📌 Selon la terminologie proposée par Paul Duez, les actes de gouvernement se distinguent entre actes tournés vers l’ordre interne et actes tournés vers l’ordre international ou externe.
Dans Tallagrand, le 29 novembre 1968, le Conseil d’État a qualifié d’acte de gouvernement le refus du gouvernement de déposer un projet de loi, car son contrôle serait indétachable des relations entre l’exécutif et le législateur.
Le refus de déposer un projet de loi échappe aussi au contrôle parce qu’aucune disposition constitutionnelle n’oblige le gouvernement à déposer un projet déjà rédigé.
La notion de détachabilité est également utilisée par le juge pour d’autres raisons contentieuses que le régime des actes de gouvernement.
Acte détachable : le juge contrôle ; acte indétachable : il s’abstient.
★ À maîtriser
Le contentieux des contrats administratifs relève du juge administratif, tandis que celui des contrats privés relève du juge judiciaire.
Le Tribunal des conflits a posé, dans sa décision du 21 mars 1983, Union des assurances de Paris, une présomption simple d’administrativité pour les contrats conclus entre deux personnes publiques ; cette présomption tombe si le contrat fait naître entre elles des rapports de droit privé.
Pour les contrats conclus entre une personne publique et une personne privée, la condition organique ne suffit pas et le juge examine le contenu du contrat au regard de trois critères alternatifs : l’objet de service public, la clause exorbitante du droit commun et le régime exorbitant du droit commun.
Un contrat conclu entre deux personnes privées est en principe privé et relève du juge judiciaire, sauf si l’une des parties agit au nom et pour le compte d’une personne publique, auquel cas les critères applicables aux contrats entre personnes publique et privée doivent être examinés.
Dans sa décision du 9 mars 2015, Société ASF, le Tribunal des conflits a jugé qu’en l’absence de conditions particulières, le contrat conclu entre une société concessionnaire d’autoroute et une autre personne privée pour la construction, l’exploitation ou l’entretien de l’autoroute est privé et relève du juge judiciaire.
Les contrats conclus avant le revirement de 2015 sous le régime des contrats administratifs demeurent administratifs, car la nature juridique du contrat s’apprécie à la date de sa conclusion et le revirement n’a pas d’effet rétroactif.
Compléments
Selon la décision du Conseil d’État du 20 avril 1956, Époux Bertin, un contrat conclu entre une personne publique et une personne privée est administratif lorsque la personne privée se voit confier l’exécution d’un service public ou est associée à ce service. - Conseil d'État
Selon la décision du Conseil d’État du 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges, la présence d’une seule clause exorbitante du droit commun suffit à rendre administratif un contrat conclu entre une personne publique et une personne privée. - Conseil d'État
Selon la décision du Conseil d’État du 19 janvier 1973, Société d’exploitation de la rivière du Sant, un contrat conclu entre une personne publique et une personne privée est administratif lorsqu’une loi lui impose un régime exorbitant de droit public. - Conseil d'État
Le juge examine notamment : le fonctionnement financier de l’association, la composition de son organe de direction, la mise à disposition éventuelle de matériel par la personne publique, la mise à disposition éventuelle de moyens humains par la personne publique
📌 La jurisprudence Peyrot, issue de la décision du Tribunal des conflits du 8 juillet 1963, Société Entreprise Peyrot, assimilait à un contrat administratif l’accord conclu entre une société d’économie mixte et un partenaire privé pour construire une autoroute.
Dans l’affaire Société ASF, le Tribunal des conflits a attribué au juge administratif le litige relatif à la résiliation d’une convention d’implantation d’une œuvre monumentale sur une aire de repos, car cette convention avait un lien direct avec la construction de l’autoroute.
La jurisprudence Peyrot a été étendue aux autoroutes et à leurs ouvrages accessoires, ainsi qu’à des sociétés autres que les sociétés d’économie mixte, mais non aux routes départementales, aux centrales nucléaires ni aux voies de chemin de fer.
★ À maîtriser
La voie de fait peut résulter soit d’une administration manifestement sortie de ses attributions faute de texte l’autorisant à agir, soit de l’exécution forcée irrégulière d’une décision administrative, et elle exige une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale.
Dans sa décision du 17 juin 2013, Bergoend, le Tribunal des conflits a limité la voie de fait aux cas où l’action de l’administration prive une personne de sa propriété ; une simple restriction de propriété ne suffit pas.
Dans le régime de l’emprise irrégulière, le juge administratif conserve la compétence pour annuler l’acte et, en principe, indemniser ; le juge judiciaire ne peut indemniser que les dommages résultant de l’emprise, et seul le juge administratif peut constater celle-ci.
Dans sa décision du 9 décembre 2013, Panizzon, le Tribunal des conflits a jugé que le juge administratif, compétent pour annuler une décision administrative portant atteinte à la propriété privée et adresser des injonctions, l’est aussi pour réparer ses conséquences dommageables, sauf si la décision éteint le droit de propriété.
Compléments
Le juge administratif comme le juge judiciaire peut reconnaître l’existence d’une voie de fait ; lorsque le juge administratif la reconnaît, il transfère sa compétence au juge judiciaire, tandis que le juge judiciaire conserve la sienne lorsqu’il la reconnaît.
L’administration peut procéder à l’exécution forcée d’une décision administrative sans autorisation judiciaire lorsqu’un texte législatif l’autorise, en cas d’urgence ou, sous des conditions strictes, lorsqu’aucune autre voie de droit ne permet d’en assurer l’exécution.
📌 Dans sa décision du 12 février 2018, n° 4110, le Tribunal des conflits a jugé que la liberté d’aller et venir ne constitue pas une composante de la liberté individuelle.
Voie de fait : transfert intégral ; emprise irrégulière : transfert partiel.
★ À maîtriser
Depuis la loi du 24 mai 1872, le Tribunal des conflits, dont la mission principale est de trancher les conflits de compétence entre les juridictions administrative et judiciaire, siège au Conseil d’État.
La formation ordinaire comprend : quatre conseillers d’État élus par l’assemblée générale du Conseil d’État, quatre magistrats du siège de la Cour de cassation élus, deux suppléants en cas d’absence de membres titulaires
Depuis 2015, le président du Tribunal des conflits n’est plus le ministre de la Justice ; la présidence alterne tous les trois ans entre un membre du Conseil d’État et un membre de la Cour de cassation.
🔄 La procédure de conflit positif suit ces étapes :
Dans un conflit négatif, lorsque les deux ordres de juridiction se déclarent incompétents, la juridiction du deuxième ordre doit saisir elle-même le Tribunal des conflits afin de prévenir un déni de justice.
📌 En cas de décisions au fond incompatibles rendues par les deux ordres sur des aspects distincts d’un même litige, le Tribunal des conflits peut annuler l’une des décisions et trancher le fond du litige.
Compléments
En cas de partage égal des voix au Tribunal des conflits, une nouvelle délibération a lieu et, si le partage persiste, l’affaire est examinée en formation élargie.
Le Tribunal des conflits compte quatre rapporteurs publics, deux du Conseil d’État et deux de la Cour de cassation, qui formulent leurs conclusions lors de l’audience.
Dans un conflit positif, le Tribunal des conflits dispose de trois mois pour rendre sa décision.
En cas de difficulté sérieuse de compétence, une juridiction administrative ou judiciaire peut renvoyer la question au Tribunal des conflits ; une divergence de solutions juridictionnelles entre les deux ordres peut constituer un exemple de difficulté sérieuse.
Le Tribunal des conflits peut être saisi d’une action en responsabilité visant à indemniser une partie pour la durée excessive d’une procédure juridictionnelle.
Pour demander une indemnisation liée à la durée excessive d’une procédure, il faut d’abord provoquer une décision du garde des sceaux, puis saisir le juge contre cette décision, qui peut être explicite ou implicite et rejeter la demande totalement ou partiellement.
Le Tribunal des conflits est saisi moins de cinquante fois.
Dans l’affaire TC, 7 décembre 2020, n° C4199, le Tribunal des conflits a été interrogé sur la juridiction compétente pour indemniser l’État d’un préjudice moral résultant de l’irrégularité d’un acte administratif.
Parité des juges, égalité des voix, formation élargie.
★ À maîtriser
📌 Les membres du Conseil d’État sont des fonctionnaires, et non des magistrats, car ils exercent des fonctions juridictionnelles et administratives ; leur indépendance est garantie comme celle des magistrats.
Le Conseil d’État comprend cinq sections administratives, une section du contentieux divisée en dix chambres et une section du rapport et des études ; seules les formations contentieuses rendent des arrêts.
Le Conseil d’État exerce des fonctions consultatives, notamment en donnant un avis sur les projets de loi et certains textes importants, et peut signaler de sa propre initiative des réformes nécessaires en application de l’article L112-3 du code de justice administrative.
Le Conseil d’État connaît notamment en premier et dernier ressort des recours contre : les décrets du président de la République et du Premier ministre, les ordonnances de l’article 38, les actes des autorités indépendantes, certaines décisions individuelles relatives au recrutement et à la discipline des fonctionnaires
📌 Une juridiction administrative peut saisir le Conseil d’État pour avis sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et susceptible de se poser dans de nombreux litiges, conformément à l’article L113-1 du code de justice administrative.
Compléments
Le Conseil d’État compte 300 membres et est présidé par son vice-président, nommé par décret en conseil des ministres sur proposition du garde des sceaux parmi ses membres.
L’inamovibilité des membres du Conseil d’État, bien qu’elle ne soit pas inscrite dans les textes, est garantie par la tradition, et leur progression s’effectue à l’ancienneté.
Les sections administratives du Conseil d’État sont :
La section du rapport et des études réalise des études à la demande du Premier ministre ou du vice-président, prépare les rapports du Conseil d’État et aide les parties à résoudre des difficultés d’application de ses décisions.
La section du contentieux du Conseil d’État est divisée en dix chambres spécialisées, et les affaires peuvent être confiées à deux, trois ou quatre chambres.
Les formations solennelles du Conseil d’État, la section ou l’assemblée, réunissent les personnalités les plus importantes de l’institution ; elles interviennent notamment lors de l’adoption d’un nouveau principe ou d’un retour sur une solution passée.
En vertu de l’article L821-2 du code de justice administrative, le Conseil d’État statue obligatoirement sur une affaire faisant l’objet d’un second pourvoi en cassation.
Le Conseil d’État est compétent pour le contentieux des élections européennes et régionales, ainsi que pour les demandes d’indemnisation liées à la durée excessive des procédures juridictionnelles.
Après avoir annulé une décision administrative rendue par un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel, le Conseil d’État peut renvoyer l’affaire à la même juridiction, à une autre juridiction, ou la régler lui-même au fond si une bonne administration de la justice le justifie.
Lorsqu’une juridiction saisit le Conseil d’État d’une demande d’avis sur une question de droit, elle doit surseoir à statuer, et les autres juridictions saisies d’un litige équivalent doivent également surseoir.
L’avis rendu par le Conseil d’État sur une question de droit est diffusé aux juridictions mais n’a pas autorité de chose jugée ; la juridiction peut ne pas le suivre, au risque qu’un pourvoi en cassation conduise à l’application de la solution retenue par le Conseil d’État.
★ À maîtriser
Il existe neuf cours administratives d’appel, divisées en chambres et présidées par un conseiller d’État ; elles peuvent juger en chambre, en chambres réunies ou en formation plénière.
Les cours administratives d’appel connaissent des appels contre les jugements des tribunaux administratifs, sous réserve des matières où le Conseil d’État est compétent en appel.
L’autorisation de plaider suppose trois conditions cumulatives :
📌 Les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun du contentieux administratif, sous réserve des compétences de premier ressort attribuées aux cours administratives d’appel.
Compléments
Les cours administratives d’appel peuvent rendre des avis sur des questions posées par les préfets de région, conformément à l’article L212-1 du code de justice administrative.
Les cours administratives d’appel statuent en premier ressort sur certains recours relatifs à l’installation d’éoliennes, conformément à l’article R311-5.
La France compte 31 tribunaux administratifs en métropole et 11 outre-mer.
Les tribunaux administratifs sont organisés en chambres spécialisées par domaine de compétence et jugent en principe en formation de trois membres, sauf lorsque la décision est rendue par un juge unique.
Les tribunaux administratifs donnent des avis sur les questions posées par les préfets de département.
📌 Selon l’arrêt du Conseil d’État du 12 juillet 1969, le parquet est reconnu comme une véritable juridiction relevant en cassation du Conseil d’État, tandis que la formation compétente à l’égard des magistrats n’est pas une juridiction puisqu’elle donne seulement un avis au garde des sceaux, seul habilité à prononcer la sanction.
Le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche connaît en appel des décisions de sanction disciplinaire prises au sein des universités.
Les compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière, qui n’existe plus, ont été transférées à une septième chambre de la Cour des comptes.
La Cour nationale du droit d’asile statue en premier et dernier ressort.
La Commission du contentieux du stationnement payant, située à Limoges, est compétente pour le contentieux des forfaits de post-stationnement et relève de l’ordre administratif ; elle doit prendre en 2025 le nom de tribunal du stationnement payant.
★ À maîtriser
Dans l’arrêt du 17 février 1950, Ministère de l’agriculture c/ Dame Lamotte, le Conseil d’État a reconnu que le recours pour excès de pouvoir est ouvert même en l’absence de texte législatif spécifique, afin de garantir le respect de la légalité.
Dans sa décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 relative à la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du recours effectif.
📌 Selon l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, toute société où la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée n’a point de constitution ; il ne doit donc pas être porté d’atteintes substantielles au droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction.
Le recours pour excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif : l’acte contesté continue de produire ses effets pendant l’instance.
L’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit que la juridiction ne peut être saisie que contre une décision, dans les deux mois suivant sa notification ou sa publication.
Une décision administrative attaquable peut être explicite, sous forme écrite ou orale, ou implicite, lorsqu’elle naît de l’écoulement du délai de réponse.
Depuis les décisions Société NC Numericable et Société Fairvesta International GmbH du 21 mars 2016, des actes de droit souple peuvent être contestés lorsqu’ils sont susceptibles de produire des effets notables, notamment économiques ou d’influencer significativement les comportements de leurs destinataires. - Conseil d’État
Selon CE Ass., 17 février 1995, Hardouin et Marie, une mesure d’ordre intérieur peut être contestée lorsqu’eu égard à sa nature ou à sa gravité, elle porte atteinte aux droits et libertés de l’intéressé ou modifie sa situation juridique ou ses conditions d’existence.
Compléments
📌 La valeur du principe général du droit consacrant le recours pour excès de pouvoir est débattue : certains auteurs le placent au-dessus de la loi, tandis que d’autres le situent sous la loi mais au-dessus des décrets.
La souplesse du principe général du droit relatif au recours pour excès de pouvoir tient à ce que le législateur peut interdire ce recours contre un acte administratif.
L’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen fonde la valeur constitutionnelle de principes contentieux, dont le droit au recours pour excès de pouvoir.
Le caractère non suspensif du recours pour excès de pouvoir découle de la présomption de légalité de l’action administrative et du privilège du préalable, qui confère à l’acte un caractère exécutoire (CE Ass., 1982, Huglo).
Les procédures d’urgence permettent de demander la suspension des effets d’une décision contestée pendant le temps séparant l’introduction du recours de la décision définitive du juge.
Le législateur peut prévoir que certains recours sont suspensifs ou qu’ils peuvent le devenir à la demande du requérant.
Depuis le 1er janvier 2017, l’exigence d’une décision préalable s’applique sans l’ancienne exception en matière de travaux publics.
Le REP protège l’accès au juge, mais ne suspend pas l’acte contesté
★ À maîtriser
📌 Selon l’article R. 421-1 du code de justice administrative, le recours doit être introduit dans les deux mois suivant la notification ou la publication de la décision attaquée.
📌 Selon CE Ass., 13 juillet 2016, Czabaj, le destinataire d’une décision administrative individuelle notifiée sans indication des voies et délais de recours doit saisir le juge dans un délai raisonnable qui, sauf circonstances particulières, ne dépasse pas un an à compter de la notification.
Compléments
La capacité pour agir s’apprécie au moment de l’introduction du recours et suppose que le requérant existe juridiquement.
Le recours introduit par une personne décédée est irrecevable, sauf si celle-ci avait manifesté son intention de permettre à ses héritiers de reprendre l’instance.
Si le requérant décède après une instruction complète et que l’affaire est en état d’être jugée, le juge statue ; si l’affaire n’est pas en état, il prononce un non-lieu en l’état dans l’attente d’une éventuelle reprise par les héritiers.
Un mineur non émancipé doit être représenté par ses parents pour agir en justice ; le juge peut les mettre en demeure de reprendre l’instance, et l’écoulement du temps peut régulariser le recours.
L’intérêt pour agir s’apprécie à la date d’introduction du recours ; s’il disparaît ensuite, le juge statue tout de même, tandis que son apparition en cours d’instance peut régulariser le recours.
Selon CE, Sect., 14 février 1958, Abisset, l’intérêt est direct lorsque la décision contestée a un impact significatif sur la situation du requérant, au-delà du simple intérêt général.
L’intérêt est certain même si l’atteinte invoquée ne s’est pas encore réalisée, dès lors qu’elle est susceptible de se produire (CE, 11 mars 1903, Lot ; CE, 3 juin 2009, n° 305131).
L’intérêt est légitime si la situation invoquée n’est pas illicite (CE, 22 septembre 1993, Université Nancy II).
La qualité de contribuable d’une collectivité locale donne intérêt à agir contre ses décisions financières, mais la qualité de contribuable de l’État ne produit pas cet effet (CE, 29 mars 1901, Casanova).
La qualité d’usager d’un service public donne intérêt à agir contre les décisions relatives à son organisation et à son fonctionnement (CE, 21 décembre 1906, Synd. des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli).
Le délai de recours commence lorsque la décision est portée à la connaissance de ses destinataires ; après son expiration, la décision ne peut en principe plus être contestée par un recours pour excès de pouvoir.
📌 Les moyens de légalité externe portent sur l’édiction de l’acte, tandis que les moyens de légalité interne portent sur son contenu.
★ À maîtriser
Depuis CE Ass., 3 février 1989, Cie Alitalia, l’administration saisie d’une demande d’abrogation d’un règlement illégal doit y déférer, que l’illégalité existe depuis sa signature ou résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures.
L’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration impose à l’administration d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, sauf si l’illégalité a cessé.
Après l’expiration du délai de recours, l’illégalité d’un acte réglementaire peut être invoquée par exception contre une décision ultérieure prise pour son application ou dont il constitue la base légale, ou par un recours contre le refus de l’abroger (CE Ass., 18 mai 2018, CFDT Finances).
Compléments
📌 Dans les contestations postérieures au délai contre un acte réglementaire, la légalité de ses règles, la compétence de son auteur et le détournement de pouvoir peuvent être invoqués, mais pas ses vices de forme ou de procédure. - CE Ass., CFDT Finances, 18 mai 2018
| Dispositif | Initiative | Effet |
|---|---|---|
| Référendum local | Assemblée délibérante | Décision si participation et majorité requises |
| Consultation locale | Électeurs ou assemblée | Avis non contraignant |
| Notion | Effet sur le bien | Compétence indiquée |
|---|---|---|
| Privation | Dépossession du propriétaire | En principe judiciaire, sauf notamment déclaration d’utilité publique |
| Restriction | Limitation de l’usage sans dépossession | Administrative dans l’exemple de l’usage temporaire d’un terrain voisin |
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1. À quelle grande branche du droit appartient le droit administratif, aux côtés du droit constitutionnel et des finances publiques ?
2. Une administration gère un service public et échange avec une autre personne publique au sujet de cette activité. Quel domaine juridique encadre ces rapports ?
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À quelle branche du droit appartient le droit administratif ?
Au droit public.
Que régit le droit administratif et quels rapports organise-t-il ?
Il régit l’activité administrative et organise les rapports entre administration, administrés et personnes publiques.
Quel est le rôle actuel du droit administratif envers les administrés ?
Il leur offre des garanties invocables.
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