★ À maîtriser
Compléments
La catastrophe nucléaire de Fukushima, survenue en 2011 après un séisme et un tsunami, illustre les risques de construire une centrale près du littoral d’une zone sismique.
La ligne Maginot, construite entre 1928 et 1940 pour protéger la France d’une attaque allemande, fut contournée le 10 mai 1940 par les Ardennes, réputées infranchissables aux troupes motorisées.
La défaite de la ligne Maginot illustre qu’une ligne de défense incomplète et discontinue peut être inefficace.
René Raymond affirme que comprendre son époque est impossible à qui ignore tout du passé.
Les frontières souvent rectilignes des États africains actuels s’expliquent par l’histoire coloniale et le partage des territoires entre puissances européennes à la fin du XIXe siècle, et sont sources de tensions, voire de génocides.
Marc Bloch est l’auteur de l’ouvrage « L’Étrange Défaite ». - l'étrange défaite
★ À maîtriser
📌 L’administration se caractérise par son but, la poursuite de l’intérêt général, et par ses moyens, les prérogatives de puissance publique.
Compléments
L’expropriation permet à l’État de contraindre un particulier à lui vendre un bien immeuble pour servir l’intérêt général.
Selon la thèse de François Burdeau, l’administration a constitué l’État en France, où l’État et son administration occupent une place singulière et décisive.
Selon Pierre Rosanvallon, « l’État a construit et produit la nation », et l’administration française s’est constituée par strates successives adaptées aux besoins de chaque époque.
Le cours étudie l’administration du XVIIIe siècle à 1958, année de la mise en place de la Ve République.
Vers 1750, le mot « administration » acquiert son autonomie d’usage, alors qu’il désignait auparavant l’administration d’un domaine particulier, comme la justice ou les finances.
Le terme « bureaucratie » apparaît dès 1788, et celui de « fonctionnaire » apparaît probablement pour la première fois en 1770 sous la plume de Turgot.
L’administration française ressemble à des strates qui s’empilent, chacune adaptant l’État aux besoins d’une époque.
★ À maîtriser
La fonction publique de l’Ancien Régime comprend trois catégories statutaires :
Les officiers sont propriétaires de leur office et peuvent le vendre ou le transmettre à leurs héritiers, en raison de la vénalité et de l’hérédité des offices.
Compléments
Avant 1789, l’accès aux grades supérieurs de l’armée était presque impossible aux non-nobles, tandis que la vénalité permettait à de jeunes nobles riches d’acheter des charges militaires.
La guerre de Sept Ans, de 1756 à 1763, s’est déroulée sur quatre continents et s’est soldée pour la France par la perte de son premier empire colonial.
La vente des offices apparaît au XVIe siècle, lorsque le pouvoir royal cherche à remplir les caisses du trésor, puis le roi autorise rapidement les acheteurs à revendre leurs charges.
À partir du XVIIe siècle, les offices deviennent transmissibles sous condition du paiement au trésor royal de la Paulette, nommée d’après Charles Paulet.
La pratique des commissions, exceptionnelle à son origine au XIVe siècle, devient courante à partir du XVIIe siècle.
Les ambassadeurs et les intendants de province sont des exemples de commissaires, tandis que les commissaires de police relèvent de la catégorie des officiers.
Les commis se développent dans la seconde moitié du XVIIIe siècle et préfigurent une bureaucratie administrative.
Les commis sont nommés et révoqués par leurs chefs de service ou, pour les postes importants, par le roi ; ils sont hiérarchisés par grades, doivent obéissance à leurs supérieurs et perçoivent un traitement, parfois accompagné d’une pension de retraite.
L’organisation du service des ponts et chaussées dans les années 1750 contribue à établir les caractéristiques des grands corps de l’État : formation spécialisée, hiérarchie structurée, dévouement au service, résidence obligatoire, avancement réglementé, traitement, primes et pension de retraite.
Le duc de Penthièvre fut amiral de France à 12 ans, en 1737, sans avoir mis le pied sur un bateau vingt ans plus tard.
En 1775, le ministère des Finances compte plus de 150 commis dans ses bureaux.
L’officier possède son office ; le commissaire sert le roi sans posséder sa fonction.
★ À maîtriser
📌 La centralisation attribue les pouvoirs à des autorités soumises au gouvernement, tandis que la décentralisation reconnaît des personnes publiques distinctes de l’État, administrées librement par des organes élus.
Alexis de Tocqueville affirme que la centralisation administrative est une institution de l’Ancien Régime, et non l’œuvre de la Révolution ou de l’Empire. - L'Ancien Régime et la Révolution
Les principales formations spécialisées du Conseil du roi sont : le Conseil d’État, chargé des questions diplomatiques, militaires et navales, le Conseil des dépêches, chargé de l’administration intérieure de l’État, le Conseil royal des finances, chargé des affaires financières, économiques, fiscales et budgétaires
📌 Sous l’Ancien Régime, les formations du Conseil du roi exercent à la fois des fonctions de gestion administrative et des fonctions contentieuses, selon le principe de l’administrateur-juge.
Les six ministres de l’Ancien Régime sont : le chancelier, quatre secrétaires d’État, le contrôleur général des finances
Le contrôleur général des finances : dirige l’administration des impôts, contrôle les dépenses publiques, dirige les travaux publics, influe sur l’orientation des activités économiques du royaume
Compléments
En centralisant les attributs de souveraineté auparavant dispersés entre les puissances féodales, la monarchie construit l’État français et forge l’unité politique du pays.
Les maîtres des requêtes, juristes chargés d’étudier les dossiers et d’en présenter les rapports au Conseil, sont environ 80 sous Louis XIV.
Les conseillers d’État sont une trentaine et sont généralement choisis par le roi parmi les maîtres des requêtes.
La théorie du ministre-juge, issue de la pratique de l’administrateur-juge, perdure jusqu’en 1872.
Créé dans les années 1660 au profit de Colbert, le contrôleur général des finances accroît son autorité au détriment du Conseil du roi et du chancelier, jusqu’à faire figure de premier ministre au XVIIIe siècle.
Au XVIIIe siècle, le chancelier conserve une participation à l’action législative et réglementaire du roi ainsi que la haute main sur l’administration de la justice, mais il a perdu le pouvoir de nommer les intendants et toute autorité militaire et financière.
À partir du XVIIe siècle, les quatre secrétaires d’État se répartissent les domaines suivants :
Le secrétaire d’État à la maison du roi concentre l’essentiel du pouvoir de police dans le royaume, et son service est appelé « département de l’intérieur » dès 1747.
Le Conseil du roi compte également un personnel auxiliaire formant une bureaucratie d’environ un millier de membres, comprenant de nombreux commis.
Le chancelier conserve la tutelle sur les universités ainsi que la censure et la surveillance des imprimeurs.
★ À maîtriser
À la fin de l’Ancien Régime, la France compte 33 intendances et l’intendant constitue le principal agent de l’administration centrale dans sa province.
L’intendant veille au fonctionnement des juridictions et de la maréchaussée, maintient l’ordre, contrôle la fiscalité et le recouvrement des impôts, dirige les travaux publics avec les ponts et chaussées et veille aux relations postales.
À la fin du XVIIIe siècle, l’administration royale est critiquée pour le despotisme ministériel, la tyrannie des intendants, les décisions arbitraires et le cumul des fonctions d’administrateur et de juge.
Compléments
Sous les Carolingiens, notamment sous Charlemagne, les missi dominici sont des inspecteurs envoyés dans les provinces pour le compte du roi.
Sous les Capétiens, les représentants du roi sont les baillis dans le nord du royaume et les sénéchaux dans le sud.
L’origine des intendants remonte au XVIe siècle, lorsque des maîtres des requêtes sont envoyés en tournée dans les provinces ; Richelieu leur donne ensuite de la stabilité sous le titre d’« intendants de justice, police et finance ».
Juridiquement, l’intendant est un commissaire nommé par lettres de commission qui énumèrent ses fonctions, et il constitue l’informateur principal du pouvoir grâce à ses rapports.
L’intendant juge en première instance certains litiges liés à sa propre administration, notamment en matière fiscale, avec possibilité d’appel devant le Conseil du roi.
L’édit de Saint-Germain de 1641 interdit aux parlements de connaître des affaires de l’État et de l’administration.
Selon Tocqueville, l’intendant correspond avec tous les ministres et constitue l’agent unique de toutes les volontés du gouvernement dans la province.
L’intendant dispose généralement de moins d’une douzaine de collaborateurs directs et nomme des subdélégués révocables, placés dans les cantons pour le représenter localement.
Selon Tocqueville, le subdélégué représente le gouvernement dans sa petite circonscription comme l’intendant le représente dans la province, et il est soumis à l’intendant comme celui-ci l’est au ministre.
L’administration royale met en place : des structures ministérielles, une bureaucratie professionnelle et hiérarchisée, des relais locaux de l’État
Les bourgeois dénoncent l’accaparement de la haute fonction publique par la noblesse, tandis que les roturiers perçoivent l’administration comme une machine à prélever les impôts.
François Burdeau qualifie la rupture entre les Français et l’administration de « divorce consommé ».
L’élargissement des missions de l’intendant entraîne l’apparition de subdélégués et d’une petite bureaucratie locale.
★ À maîtriser
La Révolution rejette les privilèges, les vestiges de la féodalité et l’absolutisme royal, tout en contestant une organisation et des pratiques administratives jugées inadaptées à leur époque.
Après la chute de Robespierre, le gouvernement du Directoire est organisé par la Constitution de l’an III, en 1795, qui confie le pouvoir à cinq directeurs choisis par le pouvoir législatif.
Compléments
La Constitution de 1791 confie le pouvoir exécutif au roi, délégué de la nation, le pouvoir législatif à une assemblée élue et le pouvoir judiciaire à des juges élus.
L’Assemblée constituante est remplacée par l’Assemblée législative, puis une nouvelle assemblée, la Convention, lui succède en 1792.
Le Comité de salut public est le principal organe de la Convention et Robespierre s’en empare pour instaurer le régime de la Terreur.
États généraux → Constituante → Convention → Directoire → Consulat
★ À maîtriser
📌 Les révolutionnaires privilégient l’élection pour les emplois publics, tandis que la nomination par le pouvoir est réservée aux postes les plus importants, notamment les hauts fonctionnaires et les généraux.
Compléments
Les propriétaires des offices abolis doivent être indemnisés en assignats, monnaie révolutionnaire émise sous forme de billets de papier, qui perd rapidement une grande partie de sa valeur par dévaluations successives.
Sous la Révolution, les magistrats, les prêtres, les évêques, les administrateurs locaux et les gradés de l’armée sont élus ; les ecclésiastiques sont élus par le peuple et rémunérés par l’État.
Sous la Révolution, les fonctionnaires doivent fidélité à l’État par un serment, se consacrer à la chose publique et ne pas émigrer.
Dans De la démocratie en Amérique, Tocqueville affirme que « l’art d’administrer est à coup sûr une science », à l’opposé de la conviction révolutionnaire que le patriotisme suffit à exercer les fonctions administratives.
Office patrimonial sous l’Ancien Régime, emploi public ouvert selon le mérite
★ À maîtriser
Une loi des 27 avril et mai 1791 répartit les affaires publiques entre six ministères, issus de la transformation des anciens départements ministériels.
À partir de juillet 1793, le Comité de salut public, dominé par Robespierre, capte l’essentiel du pouvoir, notamment le pouvoir administratif, et éclipse celui des ministres.
À partir d’octobre 1795, le pouvoir exécutif revient à cinq directeurs, qui placent les ministres sous leur autorité et poursuivent la centralisation en dirigeant directement l’administration.
À l’automne 1789, l’Assemblée adopte le principe de la départementalisation afin de remplacer les circonscriptions de l’Ancien Régime et de limiter l’esprit de province, sans faire des départements des collectivités territoriales autonomes.
📌 Le département révolutionnaire est une simple circonscription administrative et non une collectivité territoriale autonome dotée de la personnalité morale, car les révolutionnaires écartent le fédéralisme au nom de l’unité nationale.
Compléments
Le Conseil du roi est remanié en août 1789 puis définitivement supprimé en avril 1791.
La chancellerie devient le ministère de la Justice, trois secrétariats d’État deviennent les ministères des Affaires étrangères, de la Guerre et de la Marine, et les attributions financières et policières du Contrôle général sont réparties entre les ministères des Contributions publiques et de l’Intérieur.
Le 13 août 1792, l’Assemblée substitue au roi un Conseil exécutif composé de six ministres qu’elle nomme.
Le département sert simultanément de circonscription administrative, religieuse, judiciaire et financière, avec des administrateurs élus qui remplacent les intendants de province.
Le découpage départemental vise qu’un aller-retour entre chaque point du département et son chef-lieu puisse se faire en une journée à cheval.
Chaque département est divisé en six à neuf districts, les districts en cantons et les cantons en communes.
📌 Le conseil communal élu délibère et vote notamment les impôts communaux, tandis que le maire élu exerce un pouvoir réglementaire dont les actes les plus importants doivent être approuvés par le département.
📌 La commune administre ses affaires comme collectivité locale, mais participe aussi à la gestion des intérêts nationaux, notamment en percevant les impôts sous le contrôle de l’administration départementale.
★ À maîtriser
Sous la Convention, à partir de 1792, les effectifs bureaucratiques augmentent fortement pour répondre à l’expansion de l’administration militaire, qui doit équiper et nourrir environ un million de soldats.
Sous le Directoire, de 1795 à 1799, l’administration se professionnalise et la bureaucratie se consolide, mais la réglementation de la fonction publique reste souvent confuse et lacunaire.
La Révolution apporte des innovations administratives durables, notamment l’abolition des privilèges et l’uniformisation territoriale par la création des départements et des communes.
Compléments
Le terme « bureaucratie » apparaît en 1788 sous la plume du juriste Jacques Peuchet pour désigner l’accaparement du pouvoir par les commis des bureaux.
Le 11 juillet 1792, l’Assemblée législative proclame « la patrie en danger » face à la menace d’invasion prussienne dans le nord-est de la France.
Le 20 septembre 1792, des volontaires français arrêtent les troupes prussiennes à Valmy, victoire qui écarte la menace d’invasion.
En 1793, le Comité de salut public recrute de nombreux employés tout en engageant des agents pour surveiller le personnel ministériel dont il se méfie.
Saint-Just juge les fonctionnaires suspects d’intrigue, de sollicitations et de vénalité, et estime que leur civisme, leur dévouement et leur sens du devoir ne sont pas garantis par leur seul statut d’employé de l’État. - Saint Just
En 1794, le ministère de la Guerre congédie de nombreux employés révolutionnaires incapables, dont certains sont analphabètes, après les avoir recrutés en masse.
Sous le Directoire, le recrutement ne repose sur aucun système rigoureux de sélection et les recommandations ainsi que les liens familiaux y jouent un rôle important.
Sous le Directoire, les fonctions et les titres sont souvent mal définis, les promotions et rétrogradations alternent sans règles d’avancement, les règlements détaillent davantage les devoirs que les droits, et les traitements ainsi que les pensions sont versés de façon irrégulière.
Au ministère de l’Intérieur, seulement 10 % des agents quittent l’administration, ce qui témoigne d’un enracinement dans la fonction publique à la fin de la période révolutionnaire.
Guerre et armée de masse → multiplication des emplois de bureau
★ À maîtriser
Le 18 brumaire an VIII, soit le 9 novembre 1799, le coup d’État de Bonaparte renverse le Directoire et ouvre le Consulat, organisé par la Constitution de l’an VIII de décembre 1799.
La loi du 28 pluviôse an VIII, soit le 17 février 1800, pose des principes qui font d’elle la charte originelle de la centralisation administrative moderne.
Sous le Consulat puis l’Empire, le pouvoir de décision se concentre entre les mains du chef de l’État, tandis que les ministres, nommés et révoqués discrétionnairement, agissent principalement comme des exécutants.
Le Conseil d’État est réparti en cinq sections spécialisées :
La chaîne administrative napoléonienne transmet les ordres du pouvoir central aux préfets, des préfets aux sous-préfets, puis des sous-préfets aux maires.
Sous Napoléon, les conseillers municipaux sont nommés par les préfets ; les maires sont nommés et révoqués par les préfets dans les communes de moins de 5 000 habitants et par le chef de l’État dans celles de plus de 5 000 habitants.
Compléments
Napoléon contrôle étroitement les règlements ministériels, même si des ministres comme Talleyrand aux Affaires étrangères et Fouché à la Police disposent de davantage de latitude.
Sous Napoléon, des ministères sont progressivement créés et les attributions du ministère de l’Intérieur sont fragmentées, notamment par la création du ministère des Manufactures et du Commerce en 1811.
En 1806, Napoléon crée l’Université impériale pour prendre en charge l’instruction publique, jusque-là rattachée en principe au ministère de l’Intérieur.
Dans les ministères napoléoniens, le secrétaire général répartit les missions entre les directions, dirigées par des chefs de division qui encadrent les chefs de bureau, puis les rédacteurs et les expéditionnaires.
Le Conseil d’État est complété par des auditeurs en 1803 et par des maîtres des requêtes en 1806, ces derniers exerçant des fonctions contentieuses.
Le Conseil d’État aide l’exécutif à rédiger les projets de loi et les règlements, contribue à la rédaction des cinq premiers codes français, contrôle le fonctionnement administratif et propose des sanctions disciplinaires contre les fonctionnaires fautifs.
Sous le Consulat, le Conseil d’État reçoit des attributions administratives contentieuses et examine en appel les affaires jugées en première instance par les conseils de préfecture.
La loi du 28 pluviôse an VIII remplace les districts par des arrondissements, au nombre de trois à six par département, et fait du département la pièce maîtresse de l’administration locale.
📌 Le conseil général examine le budget départemental, tandis que le conseil de préfecture, dont les membres sont nommés, est chargé du contentieux administratif.
Une chaîne descend du chef de l’État au préfet, puis au sous-préfet et au maire
★ À maîtriser
📌 Sous le régime napoléonien, les litiges administratifs sont soustraits aux tribunaux judiciaires et confiés à l’administration elle-même, selon une tradition reprise de l’Ancien Régime et maintenue sous la Révolution.
📌 Sous le système de justice retenue, le Conseil d’État examine les recours contre les décisions des conseils de préfecture et rend un avis, mais le chef de l’État tranche lui-même le litige.
François Burdeau qualifie d’« extension du fonctionnarisme » l’accroissement de la puissance administrative napoléonienne et de son influence sur la vie des Français.
Sous Napoléon, la fonction publique devient une profession plus stable, avec des traitements régulièrement versés et, dans certaines administrations, le développement d’un droit à pension après un certain temps de service.
Compléments
Les conseils de préfecture, dont les membres sont nommés par le gouvernement et qui sont présidés par le préfet, traitent notamment le contentieux fiscal et celui des travaux publics.
En 1872, la justice déléguée est réalisée et le Conseil d’État peut rendre lui-même les décisions contentieuses.
En l’an VIII, soit en 1800, Napoléon crée le préfet de police de Paris, tandis que la police accroît son activité.
La loi du 10 mai 1806 réserve à l’État la formation de la jeunesse et confie l’instruction publique à l’Université impériale, qui encadre les lycées, les facultés, les établissements privés et les écoles communales.
Chaque ressort de cour d’appel forme une académie dirigée par un recteur, et des inspecteurs d’académie surveillent les écoles.
Le Concordat signé en 1801 entre Napoléon et le pape réorganise l’Église de France sous le contrôle de l’État et conduit à la rémunération des prêtres par l’État.
Sous Napoléon, les ecclésiastiques acquièrent un statut de fonctionnaire et la magistrature est fonctionnarisée après avoir été composée d’officiers sous l’Ancien Régime et de magistrats élus sous la Révolution.
Le régime napoléonien crée notamment les corps de fonctionnaires suivants :
Sous Napoléon, le recrutement dans la plupart des administrations reste à la discrétion du chef de l’État et le système d’avancement demeure imparfait.
Le système administratif et juridique mis en place par Napoléon se révèle suffisamment efficace pour perdurer.
★ À maîtriser
Après la chute de Napoléon en 1815, l’administration redevient un enjeu politique, tiraillée entre des gouvernements qui veulent la maîtriser et un Parlement qui s’en méfie.
En 1815, Louis XVIII s’efforce de réconcilier la France d’Ancien Régime et la France issue de la Révolution en mettant en place une monarchie constitutionnelle.
En 1830, après la chute de Charles X et l’établissement de la Monarchie de Juillet, une épuration particulièrement importante touche notamment les préfets, les magistrats, les policiers et les conseillers d’État.
En 1848, après le renversement de Louis-Philippe, les préfets de son régime sont révoqués et remplacés par un personnel révolutionnaire chargé de républicaniser l’administration.
Sous la monarchie parlementaire de 1815 à 1848, le gouvernement utilise les nominations dans la fonction publique pour influer sur la Chambre des députés, car mandat parlementaire et fonction publique ne sont pas incompatibles.
📌 L’article 28 de la Constitution de 1848 rend toute fonction publique rétribuée incompatible avec le mandat de représentant du peuple.
Compléments
La période dite du romantisme commence en 1815 avec la défaite de Waterloo et la chute de Napoléon Ier, et s’achève en 1870 avec la défaite contre la Prusse et la chute de Napoléon III.
La période comprend la Restauration de 1815 à 1830, la monarchie de Juillet de 1830 à 1848, la Deuxième République de 1848 à 1852 et le Second Empire de 1852 à 1870.
Les luttes politiques perturbent les services et troublent les fonctionnaires, contribuant à une crise de la fonction publique au milieu du XIXe siècle, avant son renouveau entre 1848 et 1870.
Dès 1815, les fonctionnaires doivent manifester leur allégeance au pouvoir en prêtant serment.
Au Conseil d’État, 24 des 34 conseillers en poste en 1829 perdent leur poste lors de l’épuration qui suit la révolution de 1830.
En 1827, les fonctionnaires représentent 50 % des députés de la Chambre.
En 1847, 11 des 34 directeurs d’administration centrale sont également députés.
Sous le Second Empire, le principe d’incompatibilité entre fonction publique et mandat parlementaire est repris.
Louis XVIII cherche à concilier la France d’Ancien Régime et celle de la Révolution
★ À maîtriser
Sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, l’administration locale est mobilisée au profit des intérêts électoraux du gouvernement, notamment par l’action des préfets auprès des électeurs censitaires.
La loi de 1831 prévoit l’élection des conseillers municipaux pour six ans par des électeurs censitaires, tandis que les maires restent nommés par le pouvoir.
Sous la Deuxième République, les conseils locaux sont élus au suffrage universel et, dans les petites communes, le conseil municipal choisit le maire au lieu du pouvoir central.
📌 Sous le Second Empire, les conseils demeurent élus au suffrage universel, mais le pouvoir nomme de nouveau les maires.
Compléments
La loi de 1833 instaure l’élection des conseillers généraux à raison d’un conseiller par canton.
Le 2 décembre 1851, Louis-Napoléon Bonaparte réalise un coup d’État, puis fait valider celui-ci par plébiscite afin d’obtenir le pouvoir d’élaborer une nouvelle Constitution.
Parmi les conseillers locaux élus entre 1840 et 1870, on compte un tiers de propriétaires fonciers, un tiers de membres des professions libérales et 20 % de fonctionnaires.
Sous la Restauration, maires nommés ; sous la Deuxième République, maires choisis par les conseils municipaux
★ À maîtriser
📌 L’avancement au choix, laissé à la discrétion des chefs de service, se substitue souvent à l’avancement à l’ancienneté et favorise le favoritisme.
Les fonctionnaires sont soumis au serment, à l’obligation de réserve et à l’obéissance hiérarchique, sans disposer de garanties équivalentes contre un renvoi arbitraire.
Au XIXe siècle, il n’existe pas de règles disciplinaires générales applicables à toute la fonction publique ; les règles varient selon les services et le Conseil d’État rejette jusqu’en 1898 les recours des fonctionnaires contre les décisions disciplinaires.
Les traitements annuels rapportés sont d’environ 500 francs pour un instituteur, de 600 à 1 000 francs pour un employé ministériel à Paris, de 5 000 à 9 000 francs pour un chef de bureau et de 13 000 à 20 000 francs pour un directeur de ministère.
Compléments
Des concours issus de la Révolution ou de l’époque napoléonienne sont maintenus pour certaines fonctions qualifiées, et les premières écoles normales destinées à former les instituteurs sont créées sous Louis-Philippe dans les années 1840.
Un examen est imposé en 1835 pour devenir auditeur au Conseil d’État, et l’Inspection des finances recrute à partir de 1847 parmi les candidats ayant réussi un examen d’aptitude.
Au ministère des finances, un examen est prévu pour certains emplois modestes, tandis que le ministère de la guerre institue un concours ; dans d’autres services, un diplôme ou un stage peut suffire.
Le projet de loi de 1845 visant à fixer les règles d’admission dans les services publics est rejeté par la Chambre des députés.
Les fonctionnaires dénoncent notamment le parachutage dans leur service d’anciens membres de cabinets ministériels, et leurs protestations prennent de l’ampleur sous la Monarchie de Juillet.
La revue La France administrative, publiée de 1840 à 1846, expose des irrégularités de carrière et propose une charte administrative définissant les droits et devoirs des employés.
Sous la Restauration, les traitements diminuent parfois de plus de 20 % par rapport à l’époque napoléonienne.
La faiblesse des traitements pousse certains fonctionnaires à cumuler des emplois, tandis que des instituteurs et des employés quittent l’administration pour les carrières offertes par les chemins de fer.
En 1844, la Chambre des députés rejette un projet de statut général destiné à régler le recrutement et l’avancement, que Tocqueville présente comme les deux problèmes majeurs de la fonction publique.
En 1828, une chaire de droit administratif est créée dans les facultés de Paris, Toulouse et Caen.
Le projet de Salvandy, ministre de l’instruction publique, de créer des facultés d’administration sur le modèle allemand échoue face à l’opposition des facultés de droit et des ministres attachés à leur liberté de recrutement.
★ À maîtriser
La Constitution de 1848 affirme la méritocratie et souhaite développer les concours pour l’accès à la fonction publique.
Dans la seconde moitié du XIXe siècle, des membres des classes moyennes et des classes populaires accèdent davantage aux emplois administratifs, ce qui contribue à démocratiser la fonction publique.
La fonction publique attire par l’attrait de la ville, les possibilités d’ascension sociale et la sécurité de l’emploi, alors que le développement du capitalisme fait craindre le chômage dans le secteur privé.
À partir de 1853, le Second Empire uniformise le régime de retraite de la fonction publique, financé par les cotisations des employés et assorti d’une garantie de l’État.
Dans les années 1878-1879, le pouvoir républicain cherche à écarter de la haute fonction publique les royalistes et les bonapartistes, considérés comme non républicains.
En 1904, Le Figaro révèle que l’avancement des officiers dépend d’appréciations politiques établies par le ministre avec la collaboration du Grand Orient de France.
Les recommandations de ministres et de parlementaires favorisent le recrutement et l’avancement de leurs protégés, notamment les membres des cabinets ministériels replacés dans les services après la chute de leur ministre.
Compléments
En 1849, le Conseil d’État soutient qu’il faut préserver la liberté de choix de l’administration parmi les candidats, malgré une proposition posant le principe de l’examen.
Sous Napoléon III, le prestige du régime autoritaire rappelle les grandes réalisations du Premier Empire et rejaillit sur l’attrait de l’administration.
📌 L’article 64 de la Constitution de 1848 prévoit que le président de la République nomme et révoque les agents sur proposition du ministre compétent et dans les conditions réglementaires fixées par la loi.
En 1861, un règlement du Second Empire impose un examen pour accéder à un poste de cadre dans les chemins de fer.
Jusqu’au début du XXe siècle, l’idée dominante est que les fonctionnaires sont les mandataires du pouvoir politique et que le gouvernement peut exercer sur eux une emprise politique.
Dans l’affaire des fiches, les officiers sont répartis entre un dossier de « mal pensants », visant les croyants considérés comme de mauvais républicains, et un dossier regroupant les autres officiers.
La loi de 1905 sur la séparation des Églises et de l’État s’inscrit dans un contexte de montée de l’anticléricalisme.
Le Conseil d’État estime en 1884 que la promotion à l’ancienneté peut constituer une « prime à la négligence et à la paresse ».
À la fin du XIXe siècle, la dépréciation des revenus des fonctionnaires, liée à la hausse du coût de la vie urbaine, et les faibles perspectives d’avancement nourrissent leur rapprochement avec le mouvement ouvrier.
Sécurité de l’emploi et retraite garanties → attrait accru de la fonction publique
★ À maîtriser
La loi Falloux de 1850 impose l’ouverture d’une école de filles dans chaque commune de plus de 800 habitants, dans un système scolaire non mixte où les enseignantes instruisent les filles.
En 1913, neuf des douze ministères emploient des dactylographes, majoritairement des femmes, dont les postes restent modestes.
En 1928, l’égalité des rémunérations entre femmes et hommes est acquise, mais l’accès des femmes aux postes à responsabilité demeure entravé dans la plupart des ministères.
Dans l’arrêt Demoiselle Bobard de 1936, le Conseil d’État admet que le gouvernement restreigne l’accès des femmes à certaines fonctions et leur avancement si l’intérêt du service le justifie.
Compléments
La loi Duruy de 1867 impose aux communes de plus de 500 habitants de créer une école de filles et favorise la création de cours secondaires pour les jeunes filles.
À partir de 1879, chaque département doit disposer d’une école normale de filles pour former des institutrices affectées aux écoles primaires de filles.
En 1911, le ministre refuse la candidature de Mlle Cuisset, première femme licenciée en droit à se présenter à un concours de rédacteur, et le Conseil d’État valide ce refus au motif qu’elle n’a pas effectué son service militaire.
La levée véritable des résistances et discriminations visant les femmes dans la fonction publique n’intervient qu’en 1946.
★ À maîtriser
La loi de 1884 établit la liberté syndicale, mais elle n’est pas destinée à s’appliquer à la fonction publique ; la loi de 1901 n’y autorise que la liberté d’association, qui ne permet pas à une association de négocier comme un syndicat.
Dans l’arrêt Winkell de 1909, le Conseil d’État juge la grève des fonctionnaires illicite et considère que l’administration doit prendre des mesures d’urgence et remplacer immédiatement les grévistes.
Dans l’arrêt Demoiselle Minaire de 1937, le Conseil d’État rappelle que les fonctionnaires grévistes peuvent être légalement révoqués.
Le préambule de la Constitution de 1946 reconnaît aux agents publics la liberté syndicale et le droit de grève.
Dans les années 1880-1900, la pratique des concours se développe dans de nombreux services, mais certains ministères, comme celui de la Justice, y résistent et les nominations hors concours restent répandues jusqu’à la Première Guerre mondiale.
Dans l’arrêt Leberre de 1903, le Conseil d’État reconnaît aux fonctionnaires un droit à indemnité pour les dommages causés par l’administration.
Dans l’arrêt Lot de 1903, le Conseil d’État accepte les recours des fonctionnaires contre les décisions qui leur font grief.
Après l’affaire des fiches, une loi de 1905 autorise les fonctionnaires menacés de sanctions à accéder à leur dossier.
Compléments
L’opposition au syndicalisme des fonctionnaires tient notamment à la crainte politique de la CGT, fondée en 1895 et présentée comme une organisation révolutionnaire de lutte des classes.
En 1909, après deux grandes grèves de postiers parisiens, Clemenceau révoque des centaines de grévistes.
Après l’échec des grèves de 1909, les syndicats de fonctionnaires restent illégaux mais sont tolérés après la Première Guerre mondiale, particulièrement sous le gouvernement de gauche issu du Cartel des gauches en 1924.
À partir des années 1900, les ministères établissent des règles d’avancement combinant l’ancienneté et le mérite, tandis qu’une première forme de négociation apparaît avant 1914.
Dans l’arrêt Alcindor de 1906, le Conseil d’État veille à l’application des règles d’avancement.
Syndicalisme toléré après 1918, grève toujours illicite jusqu’en 1946
★ À maîtriser
À partir de 1930, plusieurs projets proposent une école d’administration destinée à remplacer la multiplicité des concours ministériels et propres aux corps.
En 1936, le projet de Jean Zay prévoit une école recrutant des bacheliers pour les emplois inférieurs et une seconde école recrutant des licenciés pour les grands corps, mais il recule face aux critiques.
Entre 1906 et 1921, plusieurs propositions de loi en faveur d’un statut général des fonctionnaires échouent ; avant 1941, leur situation relève d’une multitude de textes et de statuts spéciaux, et non d’un statut général unique.
Compléments
L’échec des projets d’école d’administration s’explique par l’hostilité des ministères et des corps de fonctionnaires, qui veulent conserver leur autonomie et refusent une formation commune.
Dans un avis de 1874, le Conseil d’État se montre défavorable à une normalisation d’ensemble du régime de la fonction publique.
Michel Debré affirme dans Refaire la France, publié en 1944, que l’administration française s’est désagrégée en services jaloux, incapables de faire passer une politique cohérente, et que son efficacité a décliné.
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1. Une collectivité étudie des décisions passées pour éviter de reproduire des erreurs et mieux saisir les enjeux de son époque. Quelles fonctions de l’histoire mobilise-t-elle ?
2. Une ligne de défense laisse plusieurs secteurs sans protection, et l’ennemi contourne les fortifications par ces passages. Quel enseignement illustre cette situation ?
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À quoi sert l’histoire concernant les erreurs du passé ?
À éviter de les renouveler.
Que permet de comprendre l’histoire sur le monde actuel ?
Le monde dans lequel on vit.
Qu’est-ce que l’administration française ?
Un ensemble d’organes et de personnes publiques exécutant des missions publiques pour servir l’intérêt général au moyen de prérogatives de puissance publique.
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