Fiche de révision : Introduction à l'Urbanisme et Cadre Juridique

📋 Plan du Cours

1. Sources du droit et hiérarchie
2. Loi-cadre et orientations législatives
3. Évolution historique de l’urbanisme
4. Acteurs de l’urbanisme et compétences
5. Hiérarchie des normes en urbanisme
6. Projets et règles nationales d’occupation
7. Constructibilité limitée et RNU
8. Loi Littoral
9. Loi Montagne
10. Urbanisme réglementaire et SCoT

📖 1. Sources du droit et hiérarchie

🔑 Notions clés & Définitions

• Constitution de 1958 : La Constitution est la norme suprême qui fonde la Ve République et impose à toutes les autres normes de s’y conformer.
• Loi : La loi est un texte adopté par le Parlement qui fixe notamment les infractions pénales et ne peut pas contredire la Constitution.
• Règlement : Le règlement est un acte pris par une autorité exécutive ou administrative pour appliquer concrètement les lois et organiser la vie administrative.
• Jurisprudence : La jurisprudence regroupe les décisions des juridictions et précise le sens des textes en comblant certaines lacunes.
• Code de l’urbanisme : Le Code de l’urbanisme est un recueil organisé des règles régissant l’aménagement du territoire et l’occupation des sols.

📝 Points essentiels

• La hiérarchie des normes organise une « pyramide » où un texte inférieur ne peut jamais contredire un texte supérieur.
• Au sommet, la Constitution de 1958 fixe l’organisation de l’État et les droits fondamentaux, ce qui conditionne toutes les normes suivantes.
• Le règlement regroupe notamment ordonnances, décrets, arrêtés et circulaires, la circulaire guidant l’administration sans créer de droits nouveaux.
• Les codes sont des reculeils structurés (livres, titres, chapitres, sections, sous-sections, articles) et, en urbanisme, le Code de l’urbanisme (institué en 1973) encadre l’occupation des sols.
• Le Code de la construction et de l’habitation rassemble des règles de construction (sécurité incendie, accessibilité, acoustique, etc.) et a été enrichi notamment par la loi ALUR (2014) puis une ordonnance du 17 juillet 2019.

💡 Astuce mémo

Pyramide : Constitution → Loi → Règlement (application) ; Jurisprudence (interprétation).

📖 2. Loi-cadre et orientations législatives

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi-cadre : Une loi-cadre fixe des principes généraux et des orientations sans régler précisément une situation, laissant les détails à des textes d’application.
• Orientations législatives : Les orientations législatives sont les objectifs et le cadre définis par la loi-cadre, ensuite traduits par la réglementation pour être applicables.
• Habilitation à intervenir par décret : Une habilitation permet au Gouvernement de compléter par décret des domaines normalement réservés au législateur, dans le cadre tracé par la loi-cadre.
• Directive européenne : Une directive européenne joue un rôle équivalent à la loi-cadre en fixant des objectifs à atteindre tout en laissant aux États membres le choix des moyens.

📝 Points essentiels

• Une loi-cadre décrit un programme, fixe des objectifs et autorise l’exécutif à compléter par voie réglementaire, notamment via des décrets pris sur habilitation.
• Les modalités concrètes d’application d’une loi-cadre sont fixées par des décrets et autres textes réglementaires, plutôt que dans le texte même de la loi.
• Les décrets pris sur le fondement d’une habilitation ne peuvent pas contredire la loi qui les habilite : ils la prolongent et la détaillent.
• Une loi-cadre peut relever du domaine national ou international, selon qu’elle organise une politique intérieure ou traduise des engagements pris par l’État à l’étranger.
• En droit de l’Union européenne, la logique est similaire : un niveau supérieur fixe les objectifs et le niveau inférieur assure la réalisation concrète.

💡 Astuce mémo

Loi-cadre = cadre + objectifs, puis décrets = modes d’emploi; Directive UE = même logique avec objectifs à atteindre.

📖 3. Évolution historique de l’urbanisme

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi ELAN : La loi ELAN du 23 novembre 2018 réforme plusieurs règles du logement et de l’urbanisme pour accélérer la production et moderniser certains dispositifs.
• Loi Climat et Résilience : La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 place les contraintes environnementales au cœur du droit de l’urbanisme et de la construction.
• Zéro artificialisation nette : Le ZAN est l’objectif fixé pour 2050 visant à stopper progressivement l’artificialisation des sols et à réduire le rythme d’urbanisation.
• Décret tertiaire : Le décret tertiaire, aussi appelé dispositif Éco Énergie Tertiaire, impose une réduction progressive de la consommation énergétique des bâtiments tertiaires.
• Convention citoyenne pour le climat : La Convention citoyenne pour le climat est une instance de 150 citoyens tirés au sort qui a formulé des propositions inspirant une partie de la loi Climat et Résilience.

📝 Points essentiels

• La loi ELAN du 23 novembre 2018 succède à ALUR et vise notamment à réduire certains blocages administratifs ralentissant la production de logements, avec des mesures en urbanisme et construction.
• La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 s’appuie sur une Convention citoyenne pour le climat de juin 2020 et traduit des propositions pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.
• L’objectif ZAN vise 2050 et impose, d’ici 2031, de diviser par deux le rythme d’artificialisation par rapport à la décennie précédente.
• En urbanisme, la loi Climat et Résilience oblige les documents comme SCoT et PLU à intégrer l’objectif ZAN avec des trajectoires chiffrées de réduction.
• L’article 175 de la loi ELAN est à l’origine du dispositif Éco Énergie Tertiaire qui impose une réduction progressive de la consommation des bâtiments tertiaires > 1000 m² avec des paliers à 2030, 2040 et 2050.
• La loi ELAN a supprimé le rapport de « prise en compte », ne laissant subsister que les rapports de conformité et de compatibilité.

💡 Astuce mémo

ELAN = Energie (art. 175, décret tertiaire) + ELAN supprime la « prise en compte » ; Climat et Résilience = ZAN (0 artificialisation nette) à 2050.

📖 4. Acteurs de l’urbanisme et compétences

🔑 Notions clés & Définitions

• Commune : Collectivité territoriale historiquement centrale en urbanisme, chargée de porter les documents locaux et de délivrer les autorisations dans son champ de compétence.
• Communauté de communes : Structure intercommunale regroupant des communes rurales ou peu denses, aujourd’hui montée en puissance avec des compétences urbanisme exercées de plein droit.
• Communauté d’agglomération : Structure intercommunale autour d’une ville centre d’au moins 15 000 habitants, investie de compétences urbanisme par transfert au niveau intercommunal.
• Communauté urbaine : Structure intercommunale pour les ensembles de plus de 250 000 habitants, exerçant désormais des compétences auparavant communales, notamment la planification.
• Métropole : Structure intercommunale correspondant aux plus grandes agglomérations françaises, compétente en urbanisme à l’échelle intercommunale.

📝 Points essentiels

• Les structures intercommunales se distinguent par leur taille : communauté de communes (communes rurales ou peu denses), communauté d’agglomération (ville centre > 15 000 habitants), communauté urbaine (> 250 000 habitants) et métropole (plus grandes agglomérations).
• Les intercommunalités exercent désormais de plein droit des compétences en urbanisme autrefois réservées aux communes, dont l’élaboration du PLUi et du SCoT.
• L’article L.101-1 du Code de l’urbanisme pose que le territoire français est un patrimoine commun de la nation géré par les collectivités selon leurs compétences respectives.
• L’article L.101-1 impose une harmonisation des décisions d’utilisation de l’espace tout en respectant l’autonomie réciproque des collectivités et les limites fixées par l’État et les compétences des autres collectivités.

💡 Astuce mémo

Aggi (15k) / Urb (250k) / Métro (les plus grosses) : l’échelle monte avec le nombre d’habitants.

📖 5. Hiérarchie des normes en urbanisme

🔑 Notions clés & Définitions

• Compatibilité : Le rapport de compatibilité impose qu’un document inférieur s’accorde avec les orientations d’un document supérieur, sans nécessairement les reproduire à l’identique.
• Conformité : Le rapport de conformité oblige un document inférieur à respecter strictement les prescriptions d’un document supérieur, qui ne laisse pas de marge d’interprétation.
• Prise en compte : Le rapport de prise en compte impose au document inférieur d’intégrer les orientations du document supérieur, sans qu’il doive forcément s’y aligner au même degré que la compatibilité.
• Opposabilité : L’opposabilité signifie qu’un document peut être invoqué pour empêcher une décision contraire fondée sur des règles de rang inférieur.

📝 Points essentiels

• Un document d’urbanisme peut entretenir avec les autres documents des rapports de compatibilité, de conformité ou de prise en compte, selon la loi et le couple de documents concernés.
• Un document inférieur non conforme ou incompatible avec un document supérieur peut être illégal et entraîner l’annulation d’un permis de construire ou d’autres décisions d’urbanisme.
• Les SCoT et PLU n’ont pas une obligation de compatibilité stricte avec la DTADD, mais doivent en tenir compte, ce qui réduit sa portée juridique directe après la suppression de la DTADD par la loi ELAN.
• Les SMVM ont des effets juridiques identiques à ceux des directives territoriales d’aménagement, imposant une compatibilité des documents inférieurs tels que les SCoT et les PLU des communes concernées.
• Les servitudes d’utilité publique sont opposables aux demandes d’autorisation seulement si elles sont annexées au PLU ou publiées sur le portail national de l’urbanisme.
• Sur un périmètre d’OIN, le préfet reprend la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme au détriment du contrôle opérationnel communal sur ce périmètre.

💡 Astuce mémo

Compatibilité = accord avec marge, conformité = respect strict, prise en compte = intégration, opposabilité = arme en contentieux.

📖 6. Projets et règles nationales d’occupation

🔑 Notions clés & Définitions

• RNU : Le Règlement National d’Urbanisme regroupe des règles nationales qui s’appliquent par défaut pour l’occupation des sols selon l’existence ou non d’un document local.
• Dispositions supplétives du RNU : Les dispositions supplétives sont des règles qui ne jouent que lorsque la commune n’a pas de PLU ou autre document d’urbanisme local.
• Dispositions d’ordre public du RNU : Les dispositions d’ordre public sont des règles applicables partout et en continu, que la commune ait ou non un document local, sans possibilité de dérogation.
• Loi Littoral : La loi Littoral encadre l’urbanisation des communes concernées par le littoral afin de concilier développement et protection des milieux.
• Loi Montagne : La loi Montagne organise l’urbanisation des territoires de montagne pour concilier développement économique et préservation des caractéristiques naturelles et paysagères.

📝 Points essentiels

• Le RNU se divise en dispositions supplétives (article R.111-1) et en dispositions d’ordre public, avec une logique d’application différente dès qu’un document local existe.
• Les dispositions supplétives du RNU s’effacent dès qu’une commune dispose d’un PLU ou d’un document d’urbanisme local, tandis que les dispositions d’ordre public continuent de s’appliquer obligatoirement.
• Les dispositions d’ordre public du RNU couvrent cinq domaines : sécurité et salubrité (R.111-2), vestiges archéologiques (R.111-4), stationnement (R.111-25), environnement (R.111-26) et lieux avoisinants, sites et paysages/perspectives monumentales (R.111-27).
• La loi Littoral impose des principes d’urbanisation du littoral : continuité avec les zones urbanisées, extension limitée dans les espaces proches du rivage et interdiction de construire dans la bande des 100 mètres avec exceptions prévues.
• La loi Littoral s’applique aux communes littorales, notamment riveraines de mers et océans et d’étangs salés ou plans d’eau intérieurs de plus de 1000 hectares, avec aussi des cas liés aux estuaires selon la taille.
• La loi Montagne impose l’urbanisation en continuité des bourgs et hameaux et protège les rives naturelles des plans d’eau naturels ou artificiels de moins de 1000 hectares sur 300 mètres.

💡 Astuce mémo

RNU : ordre public = tout le temps (R.111-2/4/25/26/27), supplétif = seulement sans PLU (R.111-1) ; Littoral 100 m >1000 ha, Montagne 300 m <1000 ha.

📖 7. Constructibilité limitée et RNU

🔑 Notions clés & Définitions

• Constructibilité limitée : Principe de limitation du droit de construire, qui restreint les possibilités d’urbanisation dans certains secteurs pour protéger des enjeux identifiés.
• Mitige : Dispersion anarchique de constructions isolées qui défigure les paysages et rend plus coûteux le raccordement aux réseaux et services publics.
• Plan d’Exposition au Bruit : Document délimitant des zones de bruit autour d’un aérodrome et imposant des restrictions de construction pour protéger les riverains.

📝 Points essentiels

• Dans les zones constructibles délimitées par la carte communale, le RNU continue de s’appliquer pour les règles de fond.
• En montagne, l’article L.122-5 pose l’urbanisation en continuité des bourgs, villages, hameaux et groupes d’habitations existants.
• L’objectif de cette continuité est d’éviter le mitage, c’est-à-dire la construction isolée dispersée qui dégraderait les paysages et renchérirait les raccordements aux réseaux.
• Le préfet doit élaborer un Plan d’Exposition au Bruit (PEB) autour de chaque aérodrome et y restreindre les constructions selon le niveau sonore.
• Le PEB est annexé au PLU des communes concernées et s’y impose comme servitude d’utilité publique.

💡 Astuce mémo

Continuité = anti-mitage : on construit près de l’existant, pas en taches isolées.

📖 8. Loi Littoral

📖 9. Loi Montagne

📝 Points essentiels

• Dans l’architecture de compatibilité avec le SCoT, la hiérarchie mentionne explicitement les dispositions zones de montagne au même niveau que d’autres documents nécessitant une compatibilité avec le SCoT.

📖 10. Urbanisme réglementaire et SCoT

🔑 Notions clés & Définitions

• Schéma de cohérence territoriale : Le SCoT est un document de planification supra-communal qui organise la cohérence d’ensemble des politiques urbaines sur un périmètre intercommunal.
• SCoT intégrateur : Le SCoT intègre juridiquement les documents supérieurs afin que les documents locaux puissent s’y référer sans viser directement tous les textes régionaux et sectoriels.
• Règle d’urbanisation limitée : La règle d’urbanisation limitée interdit aux communes non couvertes par un SCoT d’ouvrir de nouvelles zones à l’urbanisation, sauf dérogation.

📝 Points essentiels

• Le SCoT sert d’écran juridique : PLUi et cartes communales n’ont pas à se référer directement aux documents régionaux et sectoriels supérieurs, car l’intégration se fait via le SCoT.
• Quand un document supérieur évolue, le SCoT dispose d’un délai de 3 ans pour se mettre en compatibilité, tandis que tous les documents situés en dessous doivent être compatibles avec le SCoT.
• Depuis le Grenelle de l’Environnement (2010), les SCoT sont devenus obligatoires sur l’ensemble du territoire national.
• Depuis le 1er janvier 2017, une commune non couverte par SCoT relève de la constructibilité limitée (articles L.142-4 et L.142-5), ce qui limite fortement l’ouverture à l’urbanisation future sauf régime dérogatoire.
• Le SCoT n’est pas un super PLU : il ne détermine pas l’usage du sol à la parcelle, compétence du PLU, mais il harmonise les orientations à l’échelle des EPCI.
• Le Conseil d’État du 10 janvier 2007 a validé que des prescriptions assez détaillées peuvent figurer dans un SCoT lorsqu’elles sont essentielles à l’aménagement d’un territoire.

💡 Astuce mémo

SCoT = cohérence entre territoires, PLU = règles à la parcelle.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Conformité vs compatibilité vs prise en compte (et opposabilité)

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre conformité et compatibilité : le permis de construire n’est pas seulement “compatible” avec le PLU, il doit être conforme.
2. Croire que le rapport de prise en compte existe encore : il a été supprimé par la loi ELAN (il ne reste que conformité et compatibilité).
3. Oublier que la circulaire “guide” l’administration sans créer de droits nouveaux.
4. Penser que le SCoT fixe l’usage du sol à la parcelle : l’affectation précise relève du PLU/PLUi.
5. Mélanger PIG et OIN : le PIG impose de “tenir compte” aux documents locaux, tandis que sur un périmètre OIN l’État reprend la compétence opérationnelle pour délivrer les autorisations.
6. Se tromper sur le RNU : les règles d’ordre public s’appliquent partout et tout le temps, alors que les règles supplétives (ex. R.111-1) ne jouent que sans document local.
7. Confondre loi Littoral et loi Montagne sur les seuils : Littoral vise notamment 100 m (et >1000 ha), Montagne protège 300 m et concerne l’urbanisation en continuité des bourgs/hameaux.

✅ Checklist Examen

1. Reciter la hiérarchie des normes (Constitution, loi, règlement, jurisprudence) et préciser le rôle de chaque niveau sans contradiction possible.
2. Définir une loi-cadre et expliquer comment les décrets pris sur habilitation s’inscrivent dans son cadre (sans contredire la loi).
3. Expliquer la logique d’enchaînement des grandes lois d’urbanisme (Cornudet/1943/1954/1967/1983/2000/2014/2015/2018/2021) en reliant chaque réforme à “le problème de son époque”.
4. Lister les 4 catégories d’acteurs et préciser le double rôle de l’État (garant des intérêts supralocaux + contrôle/participation/substitution).
5. Décrire le mécanisme de rapports juridiques entre normes : conformité, compatibilité, et opposabilité, ainsi que l’illégalité en cas de non-respect.
6. Expliquer les outils supra-locaux : PIG (s’impose aux documents locaux), DTADD (objectif/encadrement, pas compatibilité stricte), SMVM (effets identiques à directives territoriales d’aménagement), OIN (compétence opérationnelle de l’État).
7. Exposer le régime des servitudes d’utilité publique : définition, conditions d’opposabilité (annexion au PLU ou publication portail), et rappeler l’absence d’indemnisation automatique.
8. Connaître la “constructibilité limitée” (L.111-3) : principe en l’absence de PLU/carte communale et les 4 catégories d’exceptions (dont la 4e par vote du conseil municipal).
9. Distinguer au sein du RNU : règles supplétives (R.111-1) vs règles d’ordre public (R.111-2/4/25/26/27) et rappeler leurs domaines.
10. Présenter les règles nationales territorialisées : loi Littoral (communes concernées + principes continuité, 100 m, coupures, espaces remarquables) et loi Montagne (continuité + protection des rives 300 m).
11. Expliquer l’articulation planification stratégique vs planification réglementaire, puis le rôle pivot du SCoT et la portée du PLU/PLUi (règles opposables, SCoT compatible).
12. Détailler la structure opérationnelle des documents : SCoT (rapport, PAS/PADD devenu PAS, DOO, documents graphiques) et PLU/PLUi (rapport, PADD/PAS, OAP, règlement + zonage U/A/N/AU, servitudes & annexes).