Fiche de révision : Organisation et contrôle administratifs

📋 Plan du Cours

1. Fondements et missions de l’administration
2. Histoire et transformations administratives
3. Critiques et modernisation administrative
4. Ancrage constitutionnel de l’administration
5. Pouvoirs constitutionnels et normes
6. Fonctions et principes du service public
7. Personnes publiques et établissements
8. Centralisation et décentralisation
9. Direction centrale de l’État
10. Ministères et pouvoir administratif
11. Gouvernement et ministères
12. Contrôle administratif interne
13. Conseil d’État et Cour des comptes
14. Autorités administratives indépendantes
15. CESE et participation citoyenne
16. Déconcentration territoriale
17. Décentralisation constitutionnelle
18. Collectivités territoriales

📅 Repères chronologiques

1. 24 mai 1872La loi instaure la justice déléguée, par laquelle la justice administrative est rendue au nom du peuple français et non plus retenue par le pouvoir exécutif
2. 1982Les grandes lois de décentralisation commencent la montée en puissance des communes et des régions
3. 2 mars 1982La loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions constitue l’acte I de la décentralisation.
4. 1er juillet 1992Le décret porte la charte de la déconcentration et théorise cette politique.
5. 12 avril 2000La loi permet de saisir en urgence le juge administratif en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale
6. 28 mars 2003La Constitution affirme que l’organisation de la République est décentralisée et l’article 72 est réécrit.
7. 2021La composition du CESE a été réduite de 233 à 175 membres, répartis en quatre pôles et désignés pour cinq ans.
8. 2022Le Code général de la fonction publique entre en vigueur et rassemble les textes régissant le statut des fonctionnaires
9. janvier 2023Un régime unique de responsabilité financière s’applique à l’ensemble des gestionnaires publics et la Cour des comptes juge les actes de gestion.

📖 1. Fondements et missions de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Institution : Structure juridique organisée dotée de compétences, de moyens, de personnels et chargée de missions, avec parfois un responsable ou un conseil.

★ À maîtriser

📌 La finalité distingue le public du privé : l’administration publique poursuit l’intérêt général, tandis que l’activité privée poursuit un intérêt privé.

• L’administration exerce trois missions principales:

  • maintenir l’ordre public
  • gérer les services publics
  • réguler les activités privées

• L’ordre public comprend:

  • la tranquillité publique
  • la sécurité publique
  • la salubrité publique

Compléments

📌 L’administration exécute les décisions politiques, tandis que la politique décide des affaires de la cité avec une légitimité issue du suffrage universel direct.

💡 Astuce mémo

MSR : maintenir, servir, réguler

📖 2. Histoire et transformations administratives

★ À maîtriser

• L’organisation administrative française comprend: l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics administratifs ou industriels et commerciaux

📌 Duguit justifie l’État et l’administration par le service public, tandis que Hauriou les caractérise par les prérogatives de puissance publique et l’institution.

Compléments

• La loi du 28 pluviôse an VIII a réorganisé les conseils général et municipal et créé les fonctions de préfet, sous-préfet, maire et conseil de préfecture.

💡 Astuce mémo

Ancien Régime → Bonaparte → République → État moderne

📖 3. Critiques et modernisation administrative

📝 Points essentiels

• Les principales critiques adressées à l’administration concernent:
  • la lourdeur des procédures
  • l’opacité
  • l’inflation normative
  • le corporatisme administratif
  • la centralisation parisienne

💡 Astuce mémo

Critiques administratives → réformes, numérique et transparence

📖 4. Ancrage constitutionnel de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Pyramide des normes : Organisation hiérarchique de la Constitution, des traités internationaux, des lois et des actes administratifs, chaque norme inférieure devant respecter les normes supérieures.

★ À maîtriser

• La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 a valeur constitutionnelle parce qu’elle est visée par le préambule de la Constitution.

📌 L’article 6 de la DDHC garantit l’égale admissibilité aux emplois publics sans autre distinction que le talent et la vertu.

Compléments

• Le Conseil constitutionnel a reconnu en 2020, dans la décision UNEF du 3 avril 2020, le droit d’accès aux documents administratifs sur le fondement de l’article 15 de la DDHC.

💡 Astuce mémo

Une pyramide où la Constitution domine les traités, les lois et les actes administratifs

📖 5. Pouvoirs constitutionnels et normes

📝 Points essentiels

• La Constitution du 4 octobre 1958 renforce le pouvoir exécutif et limite le pouvoir du Parlement dans le cadre de la Ve République.

📌 L’article 34 réserve au législateur les matières définies par la Constitution, tandis que l’article 37 attribue un caractère réglementaire aux matières qui ne relèvent pas de la loi.

📌 Le Premier ministre détermine et conduit la politique de la nation en vertu de l’article 21 de la Constitution et exerce le pouvoir réglementaire de droit commun.

• La révision constitutionnelle de 2008 a instauré la question prioritaire de constitutionnalité, qui permet de contester la constitutionnalité d’une loi au cours d’un procès.

💡 Astuce mémo

Article 34 : la loi ; article 37 : le règlement

📖 6. Fonctions et principes du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Intérêt général : Notion permanente dans son principe mais contingente dans sa déclinaison, car son contenu évolue avec les transformations culturelles et sociales.

★ À maîtriser

• L’administration assure la gestion et l’exécution des décisions politiques, mais elle conserve une autonomie liée à la continuité administrative, à la durée des réformes et à la technicité de l’action publique.

• Le principe de continuité impose au service public de fonctionner sans interruption et permet d’encadrer le droit de grève des agents publics.

• Le principe d’égalité impose que les usagers soient traités de la même façon devant le service public, sans discrimination.

Compléments

📌 Le principe de mutabilité impose l’adaptation du service public aux besoins collectifs et à l’intérêt général.

📌 Le principe de neutralité impose notamment aux agents publics de ne pas manifester leurs convictions religieuses dans l’exercice de leurs fonctions.

💡 Astuce mémo

CEMN : continuité, égalité, mutabilité, neutralité

📖 7. Personnes publiques et établissements

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de spécialité : Principe imposant à un établissement public de s’en tenir à la mission pour laquelle il a été créé, sous réserve des activités qui lui sont liées.
• Groupement d’intérêt public : Personne morale de droit public créée par une convention entre plusieurs personnes publiques ou entre une personne publique et une personne privée pour exercer ensemble des activités d’intérêt général.

📝 Points essentiels

📌 L’État est la seule personne publique compétente pour déterminer l’étendue de ses propres compétences, tandis que les collectivités territoriales disposent d’une autonomie de gestion fondée sur la libre administration.

• Les collectivités territoriales comprennent notamment:
  • les communes
  • les départements
  • les régions
  • les collectivités à statut particulier

💡 Astuce mémo

État souverain, collectivités autonomes, établissements spécialisés

📖 8. Centralisation et décentralisation

🔑 Notions clés & Définitions

• Décentralisation : Transfert de compétences à des autorités distinctes de l’État, dotées d’une personnalité juridique propre, d’organes élus et d’une autonomie réelle.

★ À maîtriser

📌 La centralisation attribue les pouvoirs de décision à des autorités soumises au pouvoir hiérarchique central, tandis que la déconcentration confie ces décisions à des relais locaux également soumis à cette hiérarchie.

• Le pouvoir hiérarchique permet à l’autorité supérieure: de donner des instructions, d’annuler l’acte du subordonné, de se substituer au subordonné dans certaines conditions

Compléments

• Les trois vagues de décentralisation sont l’acte I de 1982, l’acte II consacré par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et l’acte III couvrant notamment la loi NOTRe de 2015 et la loi 3DS de 2022.

💡 Astuce mémo

Déconcentration : même pouvoir ; décentralisation : transfert à une personne distincte

📖 9. Direction centrale de l’État

★ À maîtriser

• Le président de la République dispose d’un pouvoir de nomination fondé notamment sur les articles 8 et 13 de la Constitution, concernant le Premier ministre et certains hauts emplois publics.

• Le président signe les décrets délibérés en Conseil des ministres, tandis que le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire de droit commun.

• Le Premier ministre doit assurer l’exécution des lois et peut être contraint par le juge administratif d’adopter le décret nécessaire à cette exécution.

Compléments

• Depuis la révision constitutionnelle de 2008, certaines nominations présidentielles sont soumises à l’avis des commissions parlementaires compétentes, qui peuvent les rejeter à la majorité des trois cinquièmes.

• Les services de la présidence de la République comprennent le cabinet, le secrétariat général et l’état-major particulier, et emploient environ 800 personnes.

💡 Astuce mémo

Président → Premier ministre → gouvernement → ministères

📖 10. Ministères et pouvoir administratif

★ À maîtriser

• Le nombre et la spécialisation des ministères varient selon la complexité du monde et les orientations politiques du gouvernement.

📌 Les ministres ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire général, mais peuvent recevoir un pouvoir réglementaire spécialisé par la loi ou par décret.

📌 En tant que chefs de service, les ministres peuvent organiser leurs services et édicter des circulaires interprétatives, mais une circulaire impérative révèle une incompétence.

Compléments

📌 Les ministres dirigent un département ministériel, les ministres délégués exercent leurs fonctions sous l’autorité d’un ministre et les secrétaires d’État sont rattachés à un ministre.

📖 11. Gouvernement et ministères

★ À maîtriser

• Le Premier ministre dirige le gouvernement, dont la composition est déterminée par un décret de nomination signé par le président de la République et contresigné par le Premier ministre.

• Les ministres de plein exercice dirigent un département ministériel et disposent d’un pouvoir hiérarchique, tandis que les ministres délégués et les secrétaires d’État sont rattachés à un ministre.

• Un ministre ne dispose pas d’un pouvoir réglementaire général, mais la loi ou un décret peut lui attribuer un pouvoir réglementaire spécialisé dans un domaine déterminé.

• Les circulaires ministérielles doivent être interprétatives et explicatives, car une circulaire impérative constitue un exercice illégal du pouvoir réglementaire et peut être entachée d’incompétence.

Compléments

📌 La répartition des compétences entre les membres du gouvernement est fixée par les décrets d’attribution.

• Depuis la Révolution française, le nombre de ministères a augmenté en raison de la complexité croissante du monde, avec des secteurs stables comme l’intérieur, la justice, la défense et les affaires étrangères.

• Le cabinet ministériel est une administration d’état-major à dominante politique, composée d’un nombre restreint de membres, généralement quinze pour un ministre et dix pour un ministre délégué.

💡 Astuce mémo

Ministre de plein exercice : autorité hiérarchique ; ministre délégué et secrétaire d’État : rattachement à un ministre

📖 12. Contrôle administratif interne

★ À maîtriser

📌 L’État de droit signifie que le pouvoir ne peut agir que sur le fondement du droit, tandis que l’état du droit désigne l’ensemble des normes en vigueur à un moment donné.

📌 Le recours pour excès de pouvoir permet au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision et éventuellement de l’annuler, tandis que le recours de plein contentieux permet notamment d’obtenir réparation d’un préjudice.

• L’audit interne administratif vise à identifier les risques liés à la réalisation des objectifs politiques sous la coordination du secrétaire général de chaque ministère.

• Le comité ministériel de maîtrise des risques pilote les risques, le comité ministériel d’audit interne pilote la fonction d’audit et la mission ministérielle d’audit interne réalise les audits.

Compléments

• Le préfet exerce un contrôle institutionnel de la légalité des actes administratifs, tandis que les lanceurs d’alerte participent à une surveillance citoyenne des pouvoirs publics.

• Les inspections générales évaluent le fonctionnement des services, contrôlent l’utilisation des fonds, formulent des pistes d’amélioration et peuvent conduire à des enquêtes, des sanctions disciplinaires, la saisine du juge pénal ou des réformes.

💡 Astuce mémo

Audit et inspection → identification des risques, sanctions ou réformes

📖 13. Conseil d’État et Cour des comptes

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État exerce à la fois une fonction juridictionnelle suprême dans l’ordre administratif et une fonction consultative auprès du gouvernement.

• Le Conseil d’État doit être saisi pour un projet de loi du gouvernement, mais sa consultation n’est pas obligatoire pour une proposition de loi parlementaire.

• La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement et l’évaluation des politiques publiques conformément à l’article 47 de la Constitution.

• Le nouveau régime de responsabilité financière exige une faute grave et un préjudice financier significatif, et prévoit des amendes pécuniaires à caractère répressif plafonnées à un nombre de mois de rémunération.

Compléments

• Les cinq sections consultatives du Conseil d’État sont:

  • Intérieur
  • Finance
  • Sociale
  • Travaux publics
  • Administration

• Depuis la loi du 24 mai 1972, la justice administrative est déléguée au Conseil d’État, qui rend des décisions juridictionnelles obligatoires et des avis consultatifs auxquels le gouvernement peut en principe ne pas se conformer.

💡 Astuce mémo

Conseil d’État : légalité administrative ; Cour des comptes : gestion financière publique

📖 14. Autorités administratives indépendantes

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité administrative indépendante : Autorité dépourvue de personnalité morale qui exerce ses missions à l’abri des pressions du pouvoir politique.
• Autorité publique indépendante : Autorité qui possède la personnalité morale et agit en son nom propre.

★ À maîtriser

• La CNIL peut sanctionner les acteurs qui utilisent des cookies publicitaires sans consentement, avec notamment une sanction de 325 millions d’euros contre Google et de 150 millions d’euros contre Shein.

📌 Le pouvoir de sanction des autorités administratives est soumis aux droits de la défense, au contradictoire, au procès équitable, au principe de légalité des délits et des peines et à la proportionnalité.

• Le Défenseur des droits est la seule autorité explicitement consacrée par la Constitution, à l’article 71-1, et il intervient notamment pour les droits de l’enfant, les discriminations et la déontologie des activités de sécurité.

Compléments

📌 Depuis 2017, chaque autorité administrative doit être instituée par la loi, qui fixe sa composition, ses principes d’organisation et ses attributions.

📌 Le Défenseur des droits peut formuler des recommandations, organiser une médiation et saisir une autorité disciplinaire, mais ses recommandations ne s’imposent pas aux administrations et ne font pas l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

💡 Astuce mémo

Des experts placés entre l’administration et les secteurs sensibles pour les réguler

📖 15. CESE et participation citoyenne

★ À maîtriser

• Le Conseil économique, social et environnemental représente les catégories socioprofessionnelles et rend des avis sur les grands projets de société.

Compléments

• Entre 2022 et 2023, une convention citoyenne sur la fin de vie composée de 184 citoyens représentatifs a formulé un avis le 9 mai 2023.

📖 16. Déconcentration territoriale

📝 Points essentiels

• Une circulaire de 2019 désigne le département pour la mise en œuvre opérationnelle des politiques publiques et l’échelon régional pour leur impulsion et leur évaluation.

📌 La délocalisation administrative déplace géographiquement un service sans modifier le titulaire du pouvoir de décision, tandis que la déconcentration modifie l’autorité compétente.

📌 Depuis le décret du 29 décembre 2017, généralisé et pérennisé par le décret de 2020, le préfet peut déroger à certaines réglementations nationales pour un motif d’intérêt général et des circonstances locales, sous conditions.

• Le préfet de département représente l’État et le gouvernement dans le département, exerce la police administrative et contrôle la légalité des actes des collectivités territoriales.

📌 Le préfet de région dispose d’un pouvoir d’instruction sur les préfets de département et d’un pouvoir d’évocation temporaire de certaines compétences, sans supprimer la responsabilité des préfets devant les ministres.

💡 Astuce mémo

État central → préfet de région → préfet de département → services territoriaux

📖 17. Décentralisation constitutionnelle

★ À maîtriser

• La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence des départements et des régions et a précisé leurs compétences en matière d’économie, de formation professionnelle, d’aménagement du territoire, de lycées et de transports.

📌 Le principe de libre administration permet aux collectivités territoriales de s’administrer par des conseils élus, sans qu’une collectivité puisse exercer une tutelle sur une autre.

Compléments

📌 Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales doit être accompagné de ressources équivalentes, conformément à l’article 72-2 de la Constitution.

💡 Astuce mémo

Acte I (1982) → Acte II (2003) → Acte III (2010-2022)

📖 18. Collectivités territoriales

🔑 Notions clés & Définitions

• Collectivité à statut particulier : Collectivité dotée d’un régime juridique propre pour tenir compte de particularités historiques ou géographiques.

★ À maîtriser

📌 Depuis la loi du 2 mars 1982, le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales est exercé a posteriori : le préfet peut déférer un acte illégal au juge administratif, mais il ne l’autorise pas préalablement.

📌 Le déféré laïcité permet au préfet, depuis la loi du 24 août 2021, de saisir en urgence le juge administratif contre un acte susceptible de porter gravement atteinte à la laïcité ou à la neutralité des services publics.

• Les chambres régionales des comptes contrôlent les budgets locaux, les comptes des comptables publics locaux et la gestion au regard de la régularité, de l’économie des moyens et des résultats.

• La commune, régie par le code général des collectivités territoriales, conserve une clause générale de compétence lui permettant d’intervenir dans tous les domaines présentant un intérêt communal.

• Le département est à la fois une collectivité territoriale décentralisée et une circonscription administrative de déconcentration, et son président exerce l’exécutif départemental depuis la loi du 2 mars 1982.

• Les compétences exclusives des régions concernent:

  • le développement économique
  • l’aménagement du territoire
  • la gestion des lycées
  • le transport interurbain et régional

📌 Les départements et régions d’outre-mer relèvent de l’article 73 de la Constitution et appliquent le droit commun avec des adaptations locales, tandis que les collectivités d’outre-mer relèvent de l’article 74 et bénéficient d’un statut propre.

• La Nouvelle-Calédonie dispose d’un régime constitutionnel spécifique et trois référendums d’autodétermination organisés en 2018, 2020 et 2024 ont donné une réponse négative à l’indépendance dans un contexte de boycott d’une partie du corps électoral.

Compléments

• La Corse est une collectivité unique depuis 2018, tandis que la collectivité européenne d’Alsace, créée en 2019 et devenue opérationnelle en 2021, regroupe les anciens départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

• Les principaux territoires cités sont:

  • la Guadeloupe
  • La Réunion
  • la Guyane
  • la Martinique
  • Mayotte
  • Saint-Pierre-et-Miquelon
  • Wallis-et-Futuna
  • Saint-Martin

💡 Astuce mémo

Commune : clause générale de compétence ; département et région : compétences attribuées par la loi

📊 Tableaux de synthèse

Centralisation et décentralisation

Principes du service public