Fiche de révision : Organisation territoriale et AAI

📋 Plan du Cours

1. Pouvoirs au sommet de l’État
2. Entourages présidentiel et gouvernemental
3. Organisation des administrations centrales
4. Rôle et coordination des ministères
5. Principes de la déconcentration
6. Réformes de la déconcentration territoriale
7. Réorganisation régionale et départementale
8. Statut et contraintes du préfet
9. Missions renouvelées du préfet
10. Hétérogénéité et limites des services
11. Autorités administratives indépendantes
12. Rôle et diversité des AAI
13. Organisation et pouvoirs des AAI
14. Relations et critiques des AAI
15. Communes et compétences locales
16. Départements et action sociale
17. Régions et décentralisation
18. Regroupements des communes

📅 Repères chronologiques

1. 6 janvier 1978Le terme d’autorité administrative indépendante est apparu dans la loi créant la CNIL.
2. 6 février 1992La loi relative à l’administration territoriale a relancé les services déconcentrés comme relais locaux des décisions centrales.
3. 29 avril 2004Le décret a renforcé l’échelon régional et précisé l’organisation et l’action des services de l’État dans les régions et les départements.
4. 1er janvier 2010La RéATE est entrée en vigueur et a organisé les services départementaux autour de directions départementales interministérielles.
5. 7 août 2015La loi NOTRe a rendu nécessaire une adaptation de la déconcentration au périmètre des nouvelles régions.
6. 21 février 2022La loi 3DS a renforcé la déconcentration par la contractualisation avec les collectivités et l’autorité des préfets sur certaines agences de l’État.

📖 1. Pouvoirs au sommet de l’État

★ À maîtriser

• Le Premier ministre, chef du gouvernement, dispose de l’administration et exerce le pouvoir réglementaire général en vertu des articles 20 et 21 de la Constitution du 4 octobre 1958.

• Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres en vertu de l’article 13 de la Constitution.

• Le Président de la République exerce la compétence de droit commun en matière de nomination, tandis que le Premier ministre ne peut nommer que sur délégation du chef de l’État prévue par l’article 13, alinéa 4, de la Constitution.

• Pour certaines nominations sensibles, les commissions permanentes des deux assemblées rendent un avis public et peuvent exercer un veto si trois cinquièmes des suffrages exprimés s’opposent à la nomination.

Compléments

• Par l’arrêt Meyet du 10 septembre 1992, le Conseil d’État a jugé qu’un décret délibéré en Conseil des ministres, même sans obligation de délibération, ne pouvait être modifié que selon la même procédure.

• Le Président nomme notamment:

  • conseillers d’État
  • ambassadeurs
  • conseillers maîtres à la Cour des comptes
  • préfets
  • généraux
  • directeurs d’administrations centrales

💡 Astuce mémo

Premier ministre : pouvoir réglementaire général ; Président : nominations et actes constitutionnels spécifiques

📖 2. Entourages présidentiel et gouvernemental

🔑 Notions clés & Définitions

• Secrétariat général de la présidence : Le Secrétariat général de la présidence est le lien entre le Président de la République et le reste de l’appareil d’État ; il comprend notamment un secrétaire général, un secrétaire général adjoint, des conseillers techniques et des chargés de mission.

★ À maîtriser

• Le Secrétariat général du gouvernement suit l’organisation du travail gouvernemental et tente d’en assurer la cohérence ; il se caractérise par une grande stabilité, avec seulement 8 secrétaires généraux du gouvernement.

Compléments

• Les collaborateurs proches du Président de la République peuvent être entre une quarantaine et une centaine, tandis que l’ensemble des services du Palais de l’Élysée compte plus de 1000 personnes.

• Le Secrétariat général aux affaires européennes coordonne la politique communautaire entre les ministères.

• Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale prépare les conseils de défense et informe le Premier ministre en matière de défense.

📖 3. Organisation des administrations centrales

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration centrale : Ensemble des services d’un ministère disposant de prérogatives nationales, généralement situés à Paris, qui conçoivent, animent, orientent, évaluent et contrôlent les politiques ministérielles.

★ À maîtriser

• 🔄 L’organisation d’un ministère s’ordonne ainsi:
  1. directions ou directions générales
  2. sous-directions
  3. bureaux

📌 Les directions thématiques correspondent à un domaine d’activité du ministère, tandis que les directions fonctionnelles assurent une gestion transversale, comme les ressources humaines ou les affaires juridiques.

• Les rattachements des administrations centrales peuvent changer selon les priorités politiques, ce qui entraîne des réaffectations de locaux, de personnels et de crédits et peut désorganiser les services pendant plusieurs semaines.

Compléments

• Les directeurs d’administration centrale sont nommés par décret en Conseil des ministres en vertu de l’article 13 de la Constitution du 4 octobre 1958.

💡 Astuce mémo

Directions → sous-directions → bureaux

📖 4. Rôle et coordination des ministères

🔑 Notions clés & Définitions

• Ministère : Ensemble des services de l’État placés sous la responsabilité d’un ministre et intervenant dans plusieurs domaines.
• Comités interministériels : Préparent les décisions et coordonnent une politique dans un domaine donné.

★ À maîtriser

• Le ministre dirige son département ministériel, est l’ordonnateur principal de ses dépenses et exerce le pouvoir hiérarchique sur son personnel.

• En tant que chef de service, le ministre dispose d’un pouvoir réglementaire autonome limité à l’organisation des affaires internes de son ministère, conformément à l’arrêt Jamart du Conseil d’État de 1936.

• Le Conseil des ministres est présidé par le Président de la République et constitue la seule réunion gouvernementale obligatoire prévue par les textes, tandis que le Premier ministre dirige l’action interministérielle en vertu de l’article 21 de la Constitution.

Compléments

📌 Depuis le 19 mai 2017, le cabinet d’un ministre ne peut comprendre plus de dix membres, celui d’un ministre délégué plus de huit membres et celui d’un secrétaire d’État plus de cinq membres.

💡 Astuce mémo

Multiplication des acteurs ministériels → coordination par l’Élysée, Matignon et les comités interministériels

📖 5. Principes de la déconcentration

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Consiste à confier aux échelons territoriaux de l’État le pouvoir, les moyens et la capacité d’initiative nécessaires pour mettre en œuvre les politiques publiques nationales et européennes.

★ À maîtriser

• Les services déconcentrés mettent en œuvre les politiques nationales et européennes sur le territoire, tandis que les services centraux se limitent à la conception, l’animation, l’orientation, l’évaluation et le contrôle au niveau national.

• 96 % des 2 millions d’agents de l’État travaillent dans les administrations déconcentrées, qui gèrent plus des deux tiers des crédits budgétaires de l’État et prennent près des trois quarts des décisions individuelles concernant les usagers.

Compléments

• Le département est le cadre privilégié de la déconcentration, mais l’échelon régional a progressivement été renforcé comme niveau de pilotage des politiques publiques de l’État.

💡 Astuce mémo

Décentralisation → renforcement territorial des services de l’État

📖 6. Réformes de la déconcentration territoriale

★ À maîtriser

• Dans le cadre de la RGPP engagée en 2007, l’échelon régional a été promu comme niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques de l’État, tandis que l’échelon départemental devait répondre aux besoins des citoyens.

📌 Le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 prévoit une procédure de dérogation aux règles d’organisation et de répartition des missions, à l’initiative des préfets de région et des chefs des services régionaux ou interrégionaux de l’État.

Compléments

• En 2015, des préfets préfigurateurs ont été nommés pour coordonner la réforme des services déconcentrés de l’État.

💡 Astuce mémo

Nouvelles régions → adaptation des services déconcentrés

📖 7. Réorganisation régionale et départementale

★ À maîtriser

📌 Depuis la réforme territoriale, le niveau régional assure l’impulsion, l’évaluation et la coordination des politiques publiques, tandis que le niveau départemental en assure la mise en œuvre au plus près des administrés.

📌 Depuis 2009, le préfet de région dispose d’une autorité sur les préfets de département pour le pilotage des politiques publiques et d’un pouvoir d’évocation.

• Depuis le 1er avril 2021, les DIRECCTE et les DRJSCS sont fusionnées dans les DREETS, tandis que les services départementaux concernés sont regroupés dans les DDETS.

Compléments

📌 Le préfet de département élabore le schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public et favorise les dispositifs mutualisés comme les maisons de services au public et les maisons de l’État.

• Les huit directions ou réseaux principaux sont:
  • la DIRECCTE
  • la DREAL
  • la DRJSCS
  • la DRAAF
  • la DRAC
  • la DRFiP
  • le rectorat d’académie
  • les agences régionales de santé

💡 Astuce mémo

Région : impulsion et coordination ; département : mise en œuvre et proximité

📖 8. Statut et contraintes du préfet

★ À maîtriser

• Les préfets sont nommés par décret du président de la République pris en Conseil des ministres, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur.

• La nomination préfectorale est essentiellement révocable, et les préfets ne bénéficient pas de toutes les garanties disciplinaires accordées aux autres fonctionnaires.

• Les préfets sont soumis à un strict devoir de réserve, ne bénéficient ni de la liberté syndicale ni du droit de grève, et toute absence de leur département doit être autorisée par le ministre de l’Intérieur.

Compléments

• Dans le cadre du tour extérieur, une proportion d’un cinquième du tiers des préfets peut être choisie sans condition d’appartenance à la fonction publique.

📌 Pour les quatre cinquièmes des deux tiers des préfets, la nomination doit intervenir parmi les sous-préfets et les administrateurs civils.

💡 Astuce mémo

Tour extérieur libre, mais carrière préfectorale fortement encadrée

📖 9. Missions renouvelées du préfet

★ À maîtriser

• Le préfet représente et explique la politique nationale, maintient l’ordre public, contrôle la légalité des actes locaux, dirige les services déconcentrés et coordonne les politiques économiques et sociales.

📌 Depuis la loi du 2 mars 1982, le préfet exerce sur les collectivités territoriales un contrôle a posteriori limité à la légalité, et seul le tribunal administratif peut annuler l’acte déféré.

• Depuis le décret du 16 février 2010, le préfet de région a autorité sur les préfets de département pour la mise en œuvre des politiques publiques, sauf pour le maintien de l’ordre et le droit des étrangers.

Compléments

• Le préfet de zone de défense est le préfet de la région et du département chef-lieu de la zone de défense et de sécurité, tandis qu’à Paris cette fonction revient au préfet de police.

💡 Astuce mémo

Représenter, maintenir l’ordre, contrôler, coordonner, développer

📖 10. Hétérogénéité et limites des services

★ À maîtriser

📌 Depuis le décret du 3 décembre 2009, l’interministérialité est devenue le droit commun des directions départementales, qui rassemblent la quasi-totalité des missions locales de l’État.

• Les principaux services exclus sont:

  • les juridictions
  • les services de la Justice
  • l’administration de la défense nationale
  • l’inspection du travail
  • les services de l’Éducation nationale
  • les services fiscaux

• En 2009, seuls 0,8 % des actes transmis au préfet ont fait l’objet d’observations sur leur légalité et 0,022 % ont donné lieu à un déféré préfectoral.

📌 Le déféré préfectoral est en principe discrétionnaire et peut être spontané ou provoqué par un administré, mais la compétence du préfet est liée pour les actes budgétaires.

Compléments

• Le collège départemental des chefs de service, présidé par le préfet, réunit le corps préfectoral et les responsables des services déconcentrés.

• Les principales critiques portent sur: les réticences des administrations centrales, les surcoûts possibles, l’empilement des circonscriptions, le risque d’inégalités territoriales, les contacts directs persistants avec les ministères

💡 Astuce mémo

Services sous l’autorité du préfet ≠ services indépendants ou exclus

📖 11. Autorités administratives indépendantes

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité administrative indépendante : Institution de l’État chargée de réguler un secteur essentiel sans être soumise à l’autorité hiérarchique d’un ministre, tout en restant soumise au contrôle du juge.
• Régulation : Maintien d’un équilibre de concurrence au sein d’un secteur complexe, selon M.-A. Frison-Roche.

★ À maîtriser

• Les pouvoirs des AAI comprennent:
  • la recommandation
  • la décision
  • la réglementation
  • la sanction

📌 Les AAI sont des autorités parce qu’elles disposent de pouvoirs, administratives parce qu’elles agissent au nom de l’État, et indépendantes parce qu’elles ne sont soumises ni aux secteurs contrôlés ni au pouvoir hiérarchique des pouvoirs publics.

Compléments

• Le recours aux AAI vise notamment à: garantir l’impartialité de l’action de l’État, diversifier les compétences mobilisées, permettre une intervention rapide adaptée aux besoins et aux marchés

💡 Astuce mémo

AAI : Autorité, Administrative, Indépendante

📖 12. Rôle et diversité des AAI

★ À maîtriser

• Les autorités administratives indépendantes répondent à trois besoins:

  • garantir davantage l’impartialité des interventions de l’État
  • faire participer des personnes aux origines et compétences diverses, notamment des professionnels
  • permettre une intervention rapide adaptée aux besoins et aux marchés

• Les AAI exercent des missions variées: médiation et protection des droits fondamentaux, protection des libertés publiques, garantie de l’impartialité de la puissance publique, régulation sectorielle, évaluation

Compléments

• Le Conseil d’État recensait une quinzaine d’AAI en 1983, puis 34 dans son rapport de 2001, tandis que le site legifrance.gouv.fr en dénombrait moins d’une trentaine au 12 janvier 2018.

💡 Astuce mémo

Impartialité → diversité → rapidité

📖 13. Organisation et pouvoirs des AAI

★ À maîtriser

• La loi organique n° 2017-54 et la loi ordinaire n° 2017-55 du 20 janvier 2017 ont clarifié le statut des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

📌 Les AAI sont généralement financées par le budget du ministère compétent, tandis que l’Autorité des marchés financiers dispose de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

• Les AAI peuvent exercer un pouvoir d’avis ou de recommandation, prendre des décisions individuelles, édicter une réglementation limitée et sanctionner les acteurs qui ne respectent pas leurs obligations.

Compléments

• À l’exception du Défenseur des droits, les AAI sont des institutions collégiales dirigées par un président, et leurs membres sont nommés selon des modalités variées destinées à limiter l’emprise politique.

💡 Astuce mémo

Indépendantes dans l’action, rattachées budgétairement à l’État

📖 14. Relations et critiques des AAI

★ À maîtriser

• La régulation maintient l’équilibre d’un ensemble complexe en arbitrant entre des intérêts divergents, tandis que la réglementation soumet les acteurs à une règle uniforme.

• Les sanctions prononcées par les AAI doivent respecter les garanties de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, car elles sont assimilées à des décisions juridictionnelles répressives.

• Les AAI sont rattachées au pouvoir exécutif mais ne relèvent pas de la hiérarchie administrative et ne peuvent recevoir d’instructions du gouvernement.

Compléments

• Les décisions des AAI sont généralement contestées devant le juge administratif, mais les décisions de l’Autorité de la concurrence et les sanctions de l’AMF relèvent de la cour d’appel de Paris.

💡 Astuce mémo

Réglementation uniforme ≠ régulation arbitrée

📖 15. Communes et compétences locales

★ À maîtriser

• Le conseil municipal est l’assemblée délibérante de la commune et le maire en est l’exécutif, tandis que la municipalité réunit le maire et ses adjoints.

📌 Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire à deux tours, tandis que dans les communes de plus de 1 000 habitants ils sont élus au scrutin proportionnel de liste avec prime majoritaire.

📌 Le maire agit comme agent de l’État pour l’état civil, les élections et la publication des lois, mais il agit comme agent de la commune pour exécuter les délibérations et exercer notamment la police administrative.

• La commune conserve une clause générale de compétence depuis la loi de 1884, contrairement aux départements et aux régions depuis la loi NOTRe du 7 août 2015.

Compléments

• La commune intervient notamment dans:
  • les écoles primaires
  • l’urbanisme
  • l’eau potable
  • l’assainissement
  • l’action sociale locale
  • le logement social

💡 Astuce mémo

Le maire agit pour l’État et pour la commune

📖 16. Départements et action sociale

★ À maîtriser

📌 Depuis la loi du 17 mai 2013, deux conseillers départementaux, formant un binôme composé d’une femme et d’un homme, sont élus dans chaque canton au scrutin binominal à deux tours.

• Le président du conseil départemental est l’exécutif du département : il exécute les délibérations, engage les dépenses, représente le département en justice et attribue les aides sociales.

• L’action sociale départementale comprend notamment:

  • l’aide sociale à l’enfance
  • l’aide aux personnes âgées
  • le revenu de solidarité active

Compléments

• L’action sociale représente environ 60 % du budget départemental.

• Le département assure la construction, l’équipement et l’entretien des collèges ainsi que les transports scolaires et les réseaux de bus à l’extérieur des agglomérations.

💡 Astuce mémo

Action sociale → environ 60 % du budget départemental

📖 17. Régions et décentralisation

★ À maîtriser

• Les conseillers régionaux sont élus pour six ans au scrutin de liste à deux tours, selon un système mêlant représentation majoritaire et proportionnelle.

• Le président du conseil régional prépare et exécute les délibérations, dirige l’administration régionale et exerce le pouvoir hiérarchique sur les agents de la région.

• La région exerce des compétences majeures en matière de développement économique, de formation professionnelle, d’apprentissage, de lycées, d’aménagement du territoire et de transports.

• La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence des régions et renforcé leur rôle en matière de développement économique, d’aménagement durable et de transports.

Compléments

• Le nombre de régions françaises a été réduit à 13 en 2015 afin de constituer des régions plus grandes.

💡 Astuce mémo

Actes I, II, III, IV : montée en puissance régionale

📖 18. Regroupements des communes

🔑 Notions clés & Définitions

• Conseillers communautaires : Délégués des communes réunis dans l’assemblée délibérante d’une structure intercommunale.
• Institution interdépartementale : Permet à plusieurs départements, qui ne sont pas nécessairement limitrophes, de s’associer dans un établissement public doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière.
• Entente interrégionale : Établissement public doté de la personnalité morale qui associe plusieurs régions sur un territoire continu et exerce uniquement les compétences énumérées dans sa décision institutive.
• Établissement public : Personne morale de droit public qui gère une mission de service public spécialisée, dispose d’organes, d’un patrimoine et d’un budget propres, et reste soumis à un contrôle de tutelle prévu par un texte.

📝 Points essentiels

• La France compte plus de 36600 communes, dont 70 % comptent moins de 700 habitants et près de 32000 moins de 2000 habitants.

• La création d’une structure intercommunale peut être demandée par un ou plusieurs conseils municipaux ou être engagée par le préfet.

📌 Les structures intercommunales sans fiscalité propre sont moins intégrées que les structures à fiscalité propre, auxquelles la loi attribue des compétences obligatoires et facultatives.

• La loi NOTRe du 7 août 2015 a relevé le seuil de regroupement intercommunal de 5000 à 15000 habitants, avec des dérogations pour les zones de montagne et les territoires peu denses.

📌 À compter du 1er janvier 2026, le transfert de la compétence eau et assainissement aux communautés de communes devient l’échéance prévue par la loi 3DS, tandis que les syndicats des eaux préexistants sont maintenus sauf décision contraire de la communauté de communes.

📌 Les EPA gèrent un service public administratif, tandis que les EPIC gèrent un service public industriel et commercial.

• 🔄 La distinction entre EPA et EPIC repose sur:

  1. l’objet de l’établissement
  2. ses ressources
  3. ses modalités de fonctionnement

• Les EPA ont en principe des agents publics et relèvent de la justice administrative, tandis que les personnels des EPIC sont en principe soumis au Code du travail et leurs contrats avec les usagers relèvent du droit privé.

📌 Un établissement public à double visage exerce à la fois des missions de service public administratif et industriel et commercial, tandis qu’un établissement à visage inversé est qualifié d’EPIC alors que son objet, son statut et son financement ne sont pas industriels et commerciaux.

📌 Selon l’avis du Conseil d’État du 7 juillet 1994 relatif à EDF-GDF, une activité annexe est admise si elle constitue le complément normal, technique et commercial, de la mission principale, présente un intérêt général et est directement utile à l’établissement.

• Le Tribunal des conflits a qualifié les GIP de personnes publiques soumises à un régime spécifique dans son arrêt GIP Habitat et intervention sociale pour les mal-logés du 14 février 2000.

📌 Les EPIC sont des personnes morales de droit public dépendant de la collectivité qui les a créés, tandis que les sociétés publiques sont des sociétés de droit commun détenues majoritairement par une personne publique ou une autre entreprise publique.

💡 Astuce mémo

Syndicats peu intégrés, structures à fiscalité propre plus intégrées

📊 Tableaux de synthèse

Président et Premier ministre

Rôles des niveaux territoriaux