Fiche de révision : Principes des services publics et police administrative

📋 Plan du Cours

1. Conception française originelle du service public
2. Crises et définition matérielle du service public
3. Influence du droit de l’Union européenne
4. Création des services publics
5. Dévolution et gestion du service public
6. Exploitation par une personne publique
7. Délégation du service public
8. Investiture privée du service public
9. Distinction SPA et SPIC
10. Régimes juridiques des SPA et SPIC
11. Principes communs du service public
12. Limitation du droit de grève
13. Égalité, neutralité et laïcité
14. Adaptation et financement des services publics
15. Nouveaux principes du service public
16. Distinctions et autorités de police
17. Ordre public et mesures de police
18. Gamme des mesures de police

📅 Repères chronologiques

1. 1921L’arrêt Bac d’Eloka a admis qu’un service public puisse être exploité comme une entreprise privée et soumis au droit commun ainsi qu’au juge judiciaire.
2. 1921L’arrêt Société commerciale de l’Ouest africain, dit Bac d’Eloka, a consacré l’idée qu’une personne publique puisse se comporter comme un industriel et relever d’un régime spécifique. - TC, 1921
3. 1936L’arrêt CE Jamart reconnaît au chef de service, même en l’absence de texte, le pouvoir de fixer les règles nécessaires au fonctionnement et à l’organisation du service.
4. 1938L’arrêt Caisse primaire a explicitement reconnu qu’une personne privée pouvait gérer un service public de sécurité sociale.
5. 1950L’arrêt CE ass. Dehaene a concilié le principe de continuité du service public avec le droit de grève en permettant au chef de service d’organiser un service minimum.
6. 1957Le traité de Rome a soumis les services d’intérêt économique général aux règles de concurrence, sous réserve que ces règles ne compromettent pas leur mission particulière.
7. 1968L’arrêt TC Barbier soumet à la juridiction administrative les actes réglementaires d’un SPIC qui, pris sur le fondement de prérogatives de puissance publique, concernent l’organisation générale du service.
8. 2005L’arrêt TC Alberti-Scott a qualifié la distribution de l’eau de SPIC en se fondant sur son seul objet, indépendamment des indices relatifs au financement et à l’organisation.
9. 2006Le Conseil d’État a jugé que la création d’un service public sur un marché concurrentiel exige principalement un intérêt public et la compétence de l’autorité créatrice.
10. 2007L’arrêt du Conseil d’État Commune d’Aix-en-Provence a admis qu’un service public puisse être confié unilatéralement à une association lorsque l’activité ne se conçoit pas dans un marché concurrentiel et que la commune exerce un contrôle étroit sur elle.

📖 1. Conception française originelle du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Léon DUGUIT, manuel de droit constitutionnel, Début du XXe siècle - Toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants parce qu’elle est indispensable à l’interdépendance sociale et ne peut être complètement assurée que par la force gouvernante.

📝 Points essentiels

• Le noyau dur des services publics régaliens comprend :
  • le service public fiscal
  • le service public de la défense nationale
  • le service public de la justice
  • le service public de la police

📌 L’école du service public associait le service public au droit administratif, à la personne publique et à la compétence du juge administratif, mais cette triple liaison a été progressivement dissociée.

💡 Astuce mémo

Interdépendance sociale → intervention des gouvernants → service public

📖 2. Crises et définition matérielle du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Une mission d’intérêt général assumée ou assurée par une personne publique, ou assumée par une personne privée soumise à un contrôle normal avec des prérogatives de puissance publique, ou à un contrôle approfondi sans ces prérogatives.

★ À maîtriser

📌 Les services publics administratifs relèvent en principe du régime administratif, tandis que les services publics industriels et commerciaux présentent une activité comparable à celle d’une entreprise privée et peuvent relever du droit commun.

• Selon l’arrêt Narcy, l’identification repose sur : une mission d’intérêt général, l’attribution de prérogatives de puissance publique, le contrôle de la personne publique

📌 Selon l’arrêt APREI de 2007, une personne privée peut gérer un service public avec une mission d’intérêt général et soit des prérogatives de puissance publique, soit, en leur absence, un contrôle approfondi de la personne publique.

Compléments

• Louis Rolland a systématisé trois principes communs aux services publics :
  • l’égalité
  • la continuité
  • l’adaptation

💡 Astuce mémo

SPA : droit administratif ; SPIC : droit commun

📖 3. Influence du droit de l’Union européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Service universel : Un ensemble minimal de prestations essentielles, de bonne qualité, accessibles à tous les usagers à un prix abordable.

📝 Points essentiels

📌 L’article 106 TFUE applique les règles européennes de concurrence aux entreprises publiques, y compris lorsqu’elles bénéficient de droits spéciaux ou exclusifs, sauf si cette application empêche l’accomplissement de leur mission particulière.

• L’article 14 TFUE reconnaît le rôle des services d’intérêt économique général, tandis que l’article 2 du protocole n° 26 reconnaît aux États membres la possibilité de créer des services non économiques d’intérêt général.

📌 Les SIEG sont des services d’intérêt général intervenant dans un cadre concurrentiel, tandis que les SNEIG fournissent des prestations d’intérêt général hors de ce cadre, notamment dans les domaines régaliens et sociaux.

💡 Astuce mémo

Concurrence économique ↔ solidarité sociale

📖 4. Création des services publics

★ À maîtriser

📌 La création d’un service public est obligatoire lorsque la Constitution ou la loi l’impose, tandis qu’elle est facultative lorsque l’autorité publique dispose d’un choix ou agit spontanément dans le respect de sa compétence.

📌 Selon la jurisprudence issue des arrêts Casanova et Nevers, la création d’un service public concurrentiel par une collectivité exigeait une carence de l’initiative privée et un intérêt général.

Compléments

📌 La création et le fonctionnement d’un service public doivent respecter la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que les règles de concurrence, notamment en évitant les subventions irrégulières qui permettraient de pratiquer des prix artificiellement bas.

💡 Astuce mémo

Casanova → Nevers → évolution vers l’intérêt public

📖 5. Dévolution et gestion du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Régie : Un mode de gestion dans lequel la personne publique qui a créé le service public l’exploite elle-même avec ses propres organes, son personnel et ses moyens matériels et financiers.
• Régie simple : Une fusion complète des fonctions de création et de gestion, les recettes et les dépenses du service public étant intégrées au budget et à la comptabilité de la personne publique.

★ À maîtriser

📌 La personne publique qui crée ou attribue le service public en est la personne maîtresse, tandis que la personne gestionnaire peut être la même personne publique, une autre personne publique ou une personne privée.

📌 La personne maîtresse du service public dispose en principe d’un choix discrétionnaire entre une gestion directe et une gestion confiée à un tiers.

Compléments

📌 Le choix discrétionnaire de gestion connaît deux exceptions lorsque le service est de nature régalienne ou lorsqu’un texte impose directement son mode de gestion.

💡 Astuce mémo

Personne maîtresse du service public ≠ personne gestionnaire

📖 6. Exploitation par une personne publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Établissement public : Personne publique créée pour assurer une fonction particulière dans le cadre d’une décentralisation fonctionnelle.

★ À maîtriser

• La régie correspond à une fusion entre la personne publique qui crée le service public et celle qui l’exploite, sans création d’une personne publique distincte.

• La régie simple confond totalement le service public et la personne publique, de sorte que les recettes et les dépenses figurent dans un budget et une comptabilité uniques.

• Les services publics industriels et commerciaux ne peuvent pas être exploités en régie simple, car une distinction budgétaire et comptable est nécessaire.

• L’établissement public repose sur trois principes directeurs :

  • l’autonomie
  • le contrôle de tutelle
  • la spécialité

📌 Un établissement public peut exercer des activités accessoires si elles présentent un lien avec sa mission statutaire et une utilité pour celle-ci, notamment en contribuant à son équilibre financier.

Compléments

📌 La régie indirecte conserve la confusion entre la personne publique et le service, mais elle accorde au service un budget annexe et une comptabilité propre.

💡 Astuce mémo

Régie = fusion ; établissement public = autonomie sous contrôle

📖 7. Délégation du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Délégation de service public : Contrat de concession écrit par lequel une autorité délégante confie la gestion d’un service public à un ou plusieurs opérateurs économiques en leur transférant un risque d’exploitation, en contrepartie du droit d’exploiter le service, éventuellement assorti d’un prix.

★ À maîtriser

• La loi Sapin de 1993 a imposé la transparence et la mise en concurrence pour l’attribution contractuelle des services publics locaux, puis la réforme de 2016 a intégré la notion européenne de concession de services.

📌 Dans la concession de service public, le délégataire construit les infrastructures nécessaires et les restitue à la fin du contrat, tandis que dans l’affermage la personne publique fournit l’infrastructure et le fermier lui verse une redevance.

Compléments

• Dans la régie intéressée, le régisseur exploite pour le compte de la personne publique des ouvrages qu’elle a construits et reçoit une rémunération composée d’une partie fixe garantie et d’une partie variable liée à la productivité ou au bénéfice.

💡 Astuce mémo

Risque transféré au délégataire → concession de service

📖 8. Investiture privée du service public

★ À maîtriser

📌 Un marché public de services rémunère le cocontractant par un prix payé par la personne publique, tandis qu’une délégation de service public transfère au délégataire un risque lié à l’exploitation.

Compléments

• Les marchés publics peuvent porter sur :
  • des travaux
  • des fournitures
  • des services

💡 Astuce mémo

DSP = contrat ; investiture unilatérale = texte ou jurisprudence

📖 9. Distinction SPA et SPIC

📝 Points essentiels

• 🔄 La distinction cumulative repose sur trois indices : (CE, 1956) :
  1. l’objet du service
  2. l’origine de ses ressources
  3. les modalités d’organisation et de fonctionnement

📌 Un SPA est plutôt financé par l’impôt et organisé selon des règles publiques, tandis qu’un SPIC est plutôt financé par des redevances payées par les usagers et organisé selon des règles privées.

💡 Astuce mémo

Objet – Ressources – Organisation : ORO

📖 10. Régimes juridiques des SPA et SPIC

★ À maîtriser

📌 Le régime juridique d’un SPA relève en principe du droit administratif et les litiges relèvent en principe de la juridiction administrative.

📌 Le régime juridique d’un SPIC relève en principe du droit privé et les litiges relèvent en principe de la juridiction judiciaire.

Compléments

• Dans un SPIC, le directeur du service et le comptable public relèvent de la juridiction administrative, contrairement aux autres agents qui relèvent en principe du droit privé.

💡 Astuce mémo

SPA → droit administratif et JA ; SPIC → droit privé et JJ

📖 11. Principes communs du service public

📝 Points essentiels

• La détermination du régime repose sur trois éléments :

  • la nature du service
  • la qualité publique ou privée de l’opérateur
  • l’usage éventuel de prérogatives de puissance publique

• Le principe de continuité impose une permanence du service public, qui peut être relative ou absolue lorsque le service doit fonctionner vingt-quatre heures sur vingt-quatre.

• La loi peut concilier continuité et droit de grève en :

  • interdisant la grève à certains agents
  • prohibant certaines formes de grève
  • imposant un préavis de cinq jours francs
  • organisant un service minimum

💡 Astuce mémo

Continuité du service ↔ exercice du droit de grève

📖 12. Limitation du droit de grève

★ À maîtriser

📌 Le chef de service peut organiser l’exercice du droit de grève et imposer un service minimum lorsque le fonctionnement du service l’exige.

• La loi interdit la grève notamment à : les magistrats de l’ordre judiciaire, les militaires, les policiers en service, les agents du service de transmission du ministre de l’Intérieur, les personnels extérieurs de l’administration pénitentiaire

📌 Les grèves tournantes, perlées, surprises et sur le tas sont interdites, et une grève doit être précédée d’un préavis de 5 jours francs indiquant sa durée, ses motifs et son lieu, pendant lequel une négociation doit être engagée.

Compléments

• Les secteurs concernés comprennent :

  • le secteur hospitalier
  • la sécurité et la navigation aérienne
  • la communication audiovisuelle
  • le transport terrestre

• La loi de 2012 impose, en cas d’absence d’un enseignant, un service d’accueil dans les écoles maternelles et élémentaires.

💡 Astuce mémo

Interdiction, formes interdites, service minimum

📖 13. Égalité, neutralité et laïcité

★ À maîtriser

• Les critères interdits comprennent :

  • l’origine
  • la religion
  • l’apparence physique
  • les croyances
  • les opinions
  • le sexe
  • l’orientation sexuelle

• Dans l’arrêt CE, 1954, Barel, le Conseil d’État a jugé qu’un agent public ne pouvait pas être écarté d’un concours en raison de ses opinions politiques.

📌 L’égalité impose un traitement identique des personnes placées dans la même situation, mais permet un traitement différent lorsque les personnes sont dans des situations objectivement différentes ou lorsque l’intérêt général le justifie, à condition que la différence soit directement liée à l’objet de la norme. - CE Section, Société des concerts du Conservatoire, 1951

• La loi du 15 mars 2004 interdit dans les écoles publiques le port de signes ou tenues manifestant ostensiblement une appartenance religieuse, quelle que soit la religion concernée.

• La loi du 11 octobre 2010 interdit de dissimuler son visage dans les lieux publics.

Compléments

📌 L’approche européenne de l’égalité reconnaît un droit au traitement différent en cas de situation différente, tandis que l’approche française reconnaît seulement un pouvoir discrétionnaire de différenciation de l’autorité administrative.

💡 Astuce mémo

Situation différente : pouvoir discrétionnaire en France, droit au traitement différent en Europe

📖 14. Adaptation et financement des services publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de mutabilité : Impose au service public de s’adapter aux évolutions techniques, politiques, sanitaires, sociales et économiques de son environnement.

★ À maîtriser

• L’arrêt CE, 1961, Vannier, pose qu’un usager n’a pas de droit au maintien d’un service public existant.

• Un service public n’est pas nécessairement gratuit : certains services sont gratuitement imposés par la Constitution ou la loi, certains sont rendus gratuits par l’administration, et la majorité sont payants.

• Dans les SPA, la redevance payée par l’usager est généralement inférieure au coût du service, tandis que dans les SPIC les redevances doivent au minimum correspondre au coût de la prestation.

Compléments

📌 Dans le cadre d’un contrat public, l’administration peut modifier ou résilier unilatéralement un contrat lorsque l’adaptation du service public l’exige.

• Depuis 2007, le prix de la mise à disposition de locaux hospitaliers à un médecin peut tenir compte non seulement du coût comptable de la prestation, mais aussi de la valeur économique retirée par le médecin de cette activité.

💡 Astuce mémo

Évolution de l’environnement → adaptation du service public

📖 15. Nouveaux principes du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de transparence : Garantit aux usagers l’accès aux informations, fichiers et documents administratifs détenus par l’administration, ainsi que la rectification des données personnelles erronées.
• Principe de participation : Permet aux usagers de prendre part au fonctionnement des services publics et d’être consultés avant certaines décisions d’aménagement ou d’infrastructure.
• Principe de qualité : Conduit à évaluer et améliorer le fonctionnement des services publics selon une logique de bonne gestion inspirée du management privé.

★ À maîtriser

• La loi Informatique et libertés de janvier 1978 permet à l’administré de demander la communication et la rectification des fichiers informatiques contenant ses données personnelles.

• La loi du 17 juillet 1978 a créé un droit d’accès aux documents administratifs et la Commission d’accès aux documents administratifs accompagne les usagers en cas de difficulté.

Compléments

📌 L’article L111-2 du CRPA impose à l’administration d’indiquer à l’usager l’identité de l’agent qui a traité sa demande.

💡 Astuce mémo

TPQ : transparence, participation, qualité

📖 16. Distinctions et autorités de police

🔑 Notions clés & Définitions

• Police administrative générale : Protège l’ordre public au moyen d’un pouvoir général de prévention attribué notamment au Premier ministre, au maire et au préfet.
• Police administrative spéciale : Repose sur un texte qui définit un objet particulier, des autorités déterminées et des pouvoirs spécifiques.

★ À maîtriser

📌 La police administrative a une finalité préventive et relève en principe de la juridiction administrative, tandis que la police judiciaire a une finalité répressive et relève de la juridiction judiciaire.

• Les arrêts TC, 1951, Baud et Noualek illustrent respectivement une opération de police judiciaire dirigée contre des malfaiteurs et une visite domiciliaire préventive relevant de la police administrative.

📌 Selon l’article 66 de la Constitution, la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire.

Compléments

• Dans l’arrêt TC, 1978, Société Le Profil, le contentieux d’une escorte de convoi de fonds attaquée a été rattaché à la juridiction administrative, car l’attaque n’avait pas réussi et l’intervention conservait une finalité préventive.

💡 Astuce mémo

Prévenir avec la PA, réprimer avec la PJ

📖 17. Ordre public et mesures de police

★ À maîtriser

• La trilogie classique comprend :

  • le bon ordre
  • la sûreté
  • la sécurité-salubrité publique

• Dans l’arrêt CE Ass., 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, le Conseil d’État a reconnu la dignité humaine comme une quatrième composante de l’ordre public en interdisant une attraction de lancer de nains.

• La police administrative générale exclut en principe la moralité publique, la protection des individus contre eux-mêmes et l’intimité de la vie privée, sauf lorsque ces éléments présentent des conséquences matérielles ou une violation de la loi pénale.

• Lorsque plusieurs autorités de police générale interviennent, l’autorité locale ne peut adopter des mesures plus strictes que si des circonstances locales particulières aggravent le risque.

• Lorsqu’une même autorité détient un pouvoir de police générale et un pouvoir de police spéciale, elle doit en principe utiliser prioritairement son pouvoir de police spéciale, sauf nécessité exceptionnelle de bonne administration.

• Les mesures générales de police fixent abstraitement le régime d’une liberté, tandis que les mesures individuelles prennent la forme d’une déclaration préalable ou d’une autorisation préalable concernant une personne ou une activité déterminée.

Compléments

📌 Depuis l’arrêt CE Ass., 2011, Commune de Saint-Denis, une police spéciale exclusive de l’État peut empêcher le maire d’intervenir au titre de sa police administrative générale, notamment pour l’implantation d’antennes de téléphonie mobile.

💡 Astuce mémo

Bon ordre, sûreté, sécurité-salubrité, dignité

📖 18. Gamme des mesures de police

📝 Points essentiels

📌 Les mesures juridiques de police administrative encadrent les libertés individuelles, leur type étant fixé textuellement pour la police administrative spéciale tandis que la police administrative générale peut prendre toute mesure non interdite par la loi nécessaire à la protection de l’ordre public, y compris la dignité humaine.

📌 Les mesures générales comprennent l’abstention, qui constitue le régime normal de liberté, et les prescriptions législatives ou réglementaires qui fixent le degré de liberté accordé dans une activité.

• Les principales mesures individuelles sont :

  • la déclaration préalable
  • l’autorisation préalable
  • le refus d’autorisation
  • l’interdiction
  • les obligations individuelles
  • la suspension
  • la fermeture d’établissement
  • la réquisition
  • l’injonction
  • la dissolution d’association

• Les mesures matérielles comprennent notamment :

  • la surveillance de la voie publique
  • les contrôles d’identité
  • l’enlèvement des véhicules en fourrière
  • la dispersion d’une manifestation interdite

• La mesure juridique de police administrative ne peut pas prendre la forme d’un contrat, car elle relève de l’action unilatérale et souveraine de l’État, et les pouvoirs de police administrative ne peuvent pas être délégués à des personnes privées.

• La mesure juridique de police administrative poursuit un objectif de prévention des troubles à l’ordre public, tandis que la sanction poursuit un objectif de répression d’un comportement.

• Depuis la loi de 1979, codifiée à l’article L211-2 du CRPA, les mesures de police administrative sont des décisions administratives défavorables qui doivent être motivées parce qu’elles restreignent les libertés publiques.

• Depuis la loi de 2000, les droits de la défense imposent d’informer la personne de l’intention de prendre une mesure de police et de lui permettre de présenter une défense écrite avant l’édiction de l’acte, sous réserve des dérogations prévues par l’article L211-6 du CRPA.

• Depuis les années 1970, le contrôle juridictionnel des mesures de haute police, notamment de la police des étrangers, est passé du contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation au contrôle normal de l’existence matérielle et de la qualification juridique des faits.

📌 Le pouvoir de police administrative ne peut être délégué à une personne privée, qu’il s’agisse d’une délégation contractuelle ou d’une attribution unilatérale par la loi ou un acte administratif.

• Dans la décision DC 2011 OPPSI, le Conseil constitutionnel a fondé l’interdiction de privatiser la police sur l’article 12 de la DDHC, qui exige une force publique instituée pour l’avantage de tous.

• La sécurité privée peut participer à des activités matérielles de secours ou à des activités de terrain qui n’impliquent ni contrôle d’identité ni mesure de contrainte, mais elle ne peut pas exercer ces prérogatives de puissance publique.

• Lorsque la mesure de police affecte une liberté constitutionnellement garantie, le pouvoir de police est plus limité que lorsqu’elle concerne une simple faculté dépourvue de protection juridique supérieure.

• En matière d’activités commerciales et industrielles, seule la loi peut poser une interdiction générale et absolue, tandis que l’administration doit normalement se limiter à des interdictions temporaires, géographiquement limitées ou portant sur certaines modalités.

• Une mesure de police doit faire tout ce qui est nécessaire pour prévenir une atteinte à l’ordre public et ne rien imposer au-delà de ce qui est requis par les circonstances.

• Dans l’arrêt CE 1933 Benjamin, le Conseil d’État contrôle la nécessité et l’opportunité de la mesure de police en recherchant une proportionnalité entre la mesure adoptée et le risque d’atteinte à l’ordre public.

💡 Astuce mémo

Mesures juridiques : encadrer ; mesures matérielles : agir

📊 Tableaux de synthèse

Identification du service public géré par une personne privée

SPA et SPIC