Fiche de révision : Sources du droit budgétaire

📋 Plan du Cours

1. Définition et enjeux des finances publiques
2. Les approches juridiques des finances publiques
3. Impôt et naissance des principes budgétaires
4. Les principes de la DDHC
5. Le droit budgétaire libéral du XIXe siècle
6. Tutelle de l’État sur les collectivités
7. Décentralisation et libre administration
8. Décentralisation et autonomie financière
9. Sources constitutionnelles du droit budgétaire
10. Lois organiques budgétaires
11. Sources européennes et discipline budgétaire
12. Lois financières et rôle parlementaire
13. Rôle parlementaire selon les finances
14. Programmation pluriannuelle des finances
15. Textes réglementaires budgétaires
16. Jurisprudence budgétaire

📅 Repères chronologiques

1. 1789La contestation de l’injustice fiscale de l’Ancien Régime contribue au déclenchement de la Révolution française.
2. 2 janvier 1959L’ordonnance organique n° 59-2 a organisé pendant plusieurs décennies les règles relatives aux ressources, aux charges, à la présentation et à l’exécution du budget de l’État.
3. 2 mars 1982La loi organise une nouvelle répartition des compétences entre l’État, les régions et les départements et affirme le principe de libre administration des collectivités territoriales.
4. 2 mars 1982La loi organise une nouvelle répartition des compétences entre l’État, les régions et les départements et marque la fin de la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales.
5. 22 février 1996La révision constitutionnelle crée l’article 47-1 et encadre constitutionnellement le financement de la sécurité sociale.
6. 1997Le pacte de stabilité et de croissance vise à assurer la solidité des finances publiques et à coordonner les politiques budgétaires des États membres.
7. 1er août 2001La loi organique n° 2001-692, appelée LOLF, a profondément modifié la présentation, le vote et l’exécution du budget de l’État.
8. 28 mars 2003La révision constitutionnelle consacre l’organisation décentralisée de la République et l’autonomie financière des collectivités territoriales, notamment à l’article 72-2 de la Constitution.
9. 2006Le budget est le premier conçu, voté et exécuté selon les nouvelles règles budgétaires issues de la LOLF.
10. 1er janvier 2013Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance renforce la discipline budgétaire des États de la zone euro.

📖 1. Définition et enjeux des finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Finances publiques : Regroupent les ressources et les dépenses des personnes publiques nécessaires au financement des services publics.

★ À maîtriser

📌 Il y a un excédent lorsque les recettes sont supérieures aux dépenses, tandis qu’il y a un déficit lorsque les dépenses sont supérieures aux recettes.

• En 2026, la dette publique française atteint, selon les chiffres évoqués dans le cours, 3 568 milliards d’euros, soit environ 52 000 euros par habitant et 117 % du produit intérieur brut.

Compléments

• La dette des collectivités territoriales est évoquée à hauteur d’environ 250 milliards d’euros, tandis que celle de la Sécurité sociale est évoquée à hauteur d’environ 18 milliards d’euros.

💡 Astuce mémo

Excédent : recettes supérieures aux dépenses ; déficit : dépenses supérieures aux recettes

📖 2. Les approches juridiques des finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit budgétaire : Étudie la manière dont l’État, les collectivités territoriales et les organismes de Sécurité sociale construisent et exécutent leur budget.
• Droit fiscal : Étudie les règles relatives à la fiscalité, aux impôts, aux prélèvements directs et indirects et au recouvrement par l’administration fiscale.
• Comptabilité publique : Étudie la construction et le suivi des comptes publics ainsi que l’enregistrement des opérations de recettes et de dépenses des personnes publiques.

📝 Points essentiels

• Les trois grandes approches juridiques sont:
  • le droit fiscal
  • la comptabilité publique
  • le droit budgétaire

💡 Astuce mémo

F-C-B : fiscalité, comptabilité publique, droit budgétaire

📖 3. Impôt et naissance des principes budgétaires

★ À maîtriser

• L’impôt est consubstantiel à l’existence de l’État, car il finance notamment la sécurité, la justice, l’organisation administrative et les structures publiques et sociales.

Compléments

• La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 est un texte politique et juridique composé de 17 articles.

💡 Astuce mémo

Injustice fiscale de l’Ancien Régime → Révolution française → nouveaux principes budgétaires

📖 4. Les principes de la DDHC

📝 Points essentiels

• L’article 14 de la DDHC fonde le consentement à l’impôt : les citoyens, par eux-mêmes ou par leurs représentants, consentent à la contribution publique et en déterminent la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.

• Le consentement à l’impôt devient effectif lorsque les représentants du peuple votent la loi de finances qui prévoit les impôts à prélever.

• L’article 13 de la DDHC pose l’égalité devant l’impôt en prévoyant que la contribution commune est également répartie entre les citoyens en raison de leurs facultés.

• Le principe de nécessité de l’impôt, fondé sur les articles 13 et 14 de la DDHC, signifie que l’impôt est indispensable au financement des missions de l’État.

💡 Astuce mémo

CEN : consentement, égalité, nécessité

📖 5. Le droit budgétaire libéral du XIXe siècle

🔑 Notions clés & Définitions

• État gendarme : État qui intervient peu dans l’économie et le domaine social et consacre principalement son budget à la sécurité, à la justice et à l’administration.

📝 Points essentiels

📌 Au XIXe siècle, le droit budgétaire s’élargit du contrôle des recettes fiscales à l’examen conjoint des recettes et des dépenses publiques.

• 🔄 Le contrôle budgétaire parlementaire suit une chaîne: examiner les ressources, contrôler les dépenses, refuser éventuellement le budget, contraindre le gouvernement à modifier sa politique ou à quitter le pouvoir

💡 Astuce mémo

État gendarme limité, mais Parlement renforcé par le contrôle du budget

📖 6. Tutelle de l’État sur les collectivités

🔑 Notions clés & Définitions

• Taxe foncière : Impôt local payé par les propriétaires de foncier bâti ou non bâti et calculé à partir de la valeur locative du bien et d’un taux d’imposition voté chaque année par le conseil municipal.

★ À maîtriser

• Jusqu’au milieu des années 1970, les collectivités locales dépendaient totalement de l’État, qui validait leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement dans le cadre de plans quinquennaux.

• Au milieu des années 1970, la tutelle partielle repose sur la création d’impôts locaux et la globalisation des moyens sous la forme d’une enveloppe de fonctionnement confiée à chaque collectivité.

• L’expérimentation de la globalisation des moyens, mise en place par le législateur en 1976, est ensuite généralisée sous la forme de la dotation globale de fonctionnement, ou DGF.

Compléments

📌 La taxe d’habitation concernait les occupants d’un logement, tandis que la taxe professionnelle ciblait les entreprises et a été remplacée par d’autres contributions, notamment la contribution foncière des entreprises.

💡 Astuce mémo

Tutelle totale → tutelle partielle → dotation globale et impôts locaux

📖 7. Décentralisation et libre administration

📝 Points essentiels

📌 La décentralisation met fin à la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales en leur transférant certaines compétences et en leur accordant une certaine liberté, notamment en matière budgétaire.

📌 Les collectivités territoriales peuvent déterminer certains taux d’imposition dans le cadre fixé par la loi, mais les impôts locaux sont créés par la loi et ne peuvent pas être institués directement par les collectivités.

💡 Astuce mémo

Loi du 2 mars 1982 → transfert de compétences et fin de la tutelle

📖 8. Décentralisation et autonomie financière

🔑 Notions clés & Définitions

• Décentralisation : Étape de l’évolution des collectivités territoriales fondée notamment sur le principe de libre administration et sur le transfert de compétences de l’État aux collectivités.

📝 Points essentiels

📌 Les collectivités territoriales ne peuvent pas créer elles-mêmes un nouvel impôt, car les impôts sont créés par la loi, mais elles peuvent déterminer certains taux d’imposition dans le cadre fixé par la loi.

📌 Depuis la décentralisation, le préfet ne peut plus annuler directement un acte d’une collectivité territoriale et doit saisir le juge administratif, tandis que les chambres régionales des comptes contrôlent notamment ses finances.

💡 Astuce mémo

Tutelle préfectorale avant 1982, contrôle juridictionnel après 1982

📖 9. Sources constitutionnelles du droit budgétaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Bloc de constitutionnalité : Ensemble comprenant notamment la Constitution, son Préambule, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et le Préambule de la Constitution de 1946.
• Consentement à l’impôt : Principe permettant aux citoyens de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, conformément à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

★ À maîtriser

• L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

• L’article 40 de la Constitution rend irrecevables les propositions et amendements parlementaires qui diminuent les ressources publiques, créent une charge publique ou aggravent une charge existante.

• L’article 47 encadre la procédure des lois de finances, tandis que l’article 47-1 encadre la procédure des lois de financement de la sécurité sociale.

• L’article 72-2 de la Constitution prévoit que les collectivités disposent librement de ressources dans les conditions fixées par la loi, qu’elles peuvent recevoir une part des impositions et qu’une part déterminante de leurs ressources doit être propre, selon le principe de péréquation.

Compléments

📌 La règle d’or budgétaire n’est pas une règle constitutionnelle française, même si elle vise à limiter le déficit et si des engagements européens de discipline budgétaire existent.

💡 Astuce mémo

DDHC, Constitution, articles budgétaires

📖 10. Lois organiques budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi organique : Texte qui précise les dispositions de la Constitution dans les domaines où celle-ci prévoit expressément son intervention et qui n’est pas une loi ordinaire.

★ À maîtriser

📌 Selon l’article 46 de la Constitution, en cas de désaccord entre les assemblées, l’Assemblée nationale ne peut adopter définitivement une loi organique qu’à la majorité absolue de ses membres, et le Conseil constitutionnel doit en contrôler la conformité avant sa promulgation.

Compléments

• L’Assemblée nationale dispose de vingt jours pour se prononcer en première lecture sur un projet de loi de financement de la sécurité sociale et, si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, certaines dispositions peuvent être mises en œuvre par ordonnance.

💡 Astuce mémo

1959 : ordonnance organique → 2001 : LOLF → 2006 : pleine application

📖 11. Sources européennes et discipline budgétaire

★ À maîtriser

• Le traité de Maastricht de 1992 a préparé la mise en place de l’Union économique et monétaire et de la monnaie unique, ce qui a renforcé la coordination des politiques budgétaires nationales.

• Le déficit public d’un État ne doit normalement pas dépasser 3 % de son produit intérieur brut, tandis que sa dette publique ne doit normalement pas dépasser 60 % de son PIB.

• La surveillance multilatérale permet à la Commission européenne de surveiller le déficit et la dette publics, d’établir un rapport en cas d’écart et au Conseil de l’Union européenne d’intervenir dans la procédure concernant les déficits excessifs.

Compléments

• Les États de la zone euro transmettent chaque année leur projet de plan budgétaire à la Commission européenne, qui l’examine et rend un avis de conformité, de conformité globale ou de risque de non-conformité.

💡 Astuce mémo

Monnaie commune → coordination et surveillance des budgets nationaux

📖 12. Lois financières et rôle parlementaire

★ À maîtriser

📌 Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État, tandis que les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et fixent ses objectifs de dépenses.

📌 Les lois de finances ont à la fois un caractère prévisionnel, parce qu’elles anticipent les recettes et les dépenses, et un caractère juridique, parce qu’elles constituent un acte de prévision et d’autorisation.

• Le Parlement vote la loi de finances de l’État, contrôle l’utilisation des ressources publiques et suit l’exécution budgétaire sous réserve des limites posées notamment par l’article 40 de la Constitution.

• Pour les collectivités territoriales, le Parlement fixe le cadre juridique relatif à leur organisation, leurs compétences, leurs ressources et leur fiscalité, tandis que chaque collectivité élabore et vote son propre budget.

Compléments

• Pour la sécurité sociale, le Parlement vote les objectifs de dépenses et les prévisions de recettes dans le cadre fixé par la Constitution et la loi organique.

💡 Astuce mémo

État : vote direct ; collectivités : cadre juridique général

📖 13. Rôle parlementaire selon les finances

🔑 Notions clés & Définitions

• Lois de finances : déterminent les ressources et les charges de l’État, conformément à l’article 34 de la Constitution

★ À maîtriser

📌 Pour la sécurité sociale, le Parlement fixe les conditions générales de l’équilibre financier et, compte tenu des prévisions de recettes, les objectifs de dépenses.

📌 Pour les collectivités territoriales, le Parlement fixe le cadre juridique et financier, crée ou supprime certains impôts locaux et détermine les dotations annuelles, tandis que chaque collectivité élabore et vote son propre budget.

Compléments

• Les lois de financement de la sécurité sociale peuvent prévoir des règles concernant la prise en charge ou le remboursement de certaines dépenses de santé, notamment le remboursement des médicaments et le développement des médicaments génériques.

📌 Les branches de la sécurité sociale, notamment les retraites, l’assurance maladie et les allocations familiales, connaissent des problématiques différentes, mais les déséquilibres d’une branche peuvent avoir des conséquences sur l’ensemble du système.

💡 Astuce mémo

État : vote direct ; sécurité sociale : objectifs ; collectivités : cadre juridique

📖 14. Programmation pluriannuelle des finances

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de programmation budgétaire : fixe des objectifs pluriannuels pour les finances publiques et s’applique à plusieurs exercices budgétaires

📝 Points essentiels

• La programmation budgétaire prévoit une trajectoire sur plusieurs années afin de permettre une réduction progressive des dépenses dans certains secteurs lorsque cette réduction ne peut pas être obtenue en une seule année.

• La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution une catégorie de lois de programmation concernant les orientations pluriannuelles des finances publiques.

📌 L’article 34 de la Constitution prévoit que les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation et s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

💡 Astuce mémo

Dette et déficits → trajectoire pluriannuelle → réduction progressive des dépenses

📖 15. Textes réglementaires budgétaires

★ À maîtriser

• Les délibérations budgétaires des collectivités territoriales sont des actes pris par leurs assemblées délibérantes, et le budget constitue une délibération que l’ordonnateur exécute dans la limite des crédits ouverts.

Compléments

• Les décrets d’application peuvent être nécessaires à la mise en œuvre des lois de finances.

• Le droit de la comptabilité publique est largement constitué de textes réglementaires.

• Les circulaires budgétaires de l’administration de l’État ont notamment pour objet d’interpréter ou de préciser les règles issues de la LOLF.

📖 16. Jurisprudence budgétaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de sincérité budgétaire : permet de contrôler que les prévisions de recettes et de dépenses ne sont pas manifestement faussées et que les mesures financières sont crédibles
• Cavalier budgétaire : une disposition introduite dans une loi de finances alors qu’elle ne présente pas le caractère financier exigé pour figurer dans ce type de loi
• Déféré préfectoral : le recours par lequel le préfet demande au juge administratif de contrôler la légalité d’un acte d’une collectivité territoriale, notamment d’une délibération budgétaire

★ À maîtriser

📌 Le Conseil constitutionnel contrôle la conformité des lois budgétaires à la Constitution lorsqu’il est saisi dans les conditions prévues par celle-ci, notamment pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale.

📌 Le Conseil constitutionnel peut censurer les cavaliers budgétaires et écarter les dispositions qui n’ont pas leur place dans une loi de finances.

Compléments

• Le principe de sincérité des lois de finances a été dégagé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel dès 1993, puis reconnu pour les lois de financement de la sécurité sociale.

📌 Le juge administratif peut être saisi par des citoyens, des administrés ou le préfet pour contrôler la légalité de certaines délibérations budgétaires d’une commune, d’un département ou d’une région.

💡 Astuce mémo

Conseil constitutionnel : conformité des lois ; juge administratif : légalité des actes locaux

📊 Tableaux de synthèse

Les trois principes fiscaux de la DDHC

Articles constitutionnels budgétaires