Fiche de révision : Décentralisation et juge administratif

📋 Plan du Cours

1. Notion et fonctions du droit administratif
2. Naissance et construction historique
3. Critères d’identification du droit administratif
4. Caractères et évolutions contemporaines
5. Identification de l’administration
6. Personnes publiques et autorités administratives
7. Administration centrale et déconcentrée
8. Autorités administratives indépendantes
9. Décentralisation fonctionnelle
10. Régime des établissements publics
11. Crise et transformation des établissements publics
12. Crise et personnes publiques sui generis
13. Décentralisation territoriale
14. Collectivités territoriales de droit commun
15. Libre administration des collectivités
16. Contrôle de légalité préfectoral
17. Compétence et statut du juge administratif
18. Organisation des juridictions administratives

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790La loi, notamment son article 13, sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations administratives.
2. 15 décembre 1799La Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État et les conseils de préfecture.
3. 24 mai 1872La loi instaure la justice déléguée au Conseil d’État et crée le tribunal des conflits.
4. 8 février 1873L’arrêt affirme que la responsabilité de l’État relève de règles spéciales adaptées au service public.

📖 1. Notion et fonctions du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Jacques PETIT et Benoit PLESSIX - Droit de l’administration, comprenant à la fois le droit de son organisation et le droit de ses relations avec les organisations, les usagers et les tiers.

★ À maîtriser

📌 Le droit administratif organise un déséquilibre entre l’administration, chargée de l’intérêt général, et les individus, titulaires de droits et de libertés.

• Les prérogatives de puissance publique se répartissent entre les prérogatives d’action, comme l’édiction unilatérale d’actes administratifs, et les prérogatives de protection, comme la domanialité publique ou la compétence du juge administratif.

📌 L’administration est limitée par l’intérêt général, le principe de légalité et le principe d’égalité, qui lui interdisent respectivement d’agir pour un intérêt privé, de décider arbitrairement et d’exprimer des préférences personnelles.

📌 Le droit administratif désigne les règles spéciales propres à l’activité administrative, tandis que le droit de l’administration comprend ces règles ainsi que les règles de droit privé applicables à l’administration.

Compléments

• Lorsqu’une personne publique gère un service public industriel et commercial, les litiges entre les usagers et le gestionnaire relèvent en principe du juge judiciaire et du droit privé.

💡 Astuce mémo

Administration et individus : puissance publique contre droits et libertés

📖 2. Naissance et construction historique

📝 Points essentiels

📌 L’arrêt Blanco consacre le principe selon lequel la compétence suit le fond : le juge compétent est déterminé par les règles de droit applicables au litige.

• Les trois âges du droit administratif sont:
  • le libéralisme autoritaire du XIXe siècle
  • l’interventionnisme public du XXe siècle
  • la remise en cause du caractère inégalitaire à partir des années 1970

💡 Astuce mémo

Séparation des autorités → Conseil d’État → Blanco → évolution contemporaine

📖 3. Critères d’identification du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Théorie des bases constitutionnelles : Georges VEDEL - Droit applicable aux activités du gouvernement et des autorités centralisées exercées sous un régime de puissance publique, à l’exclusion des relations internationales et des rapports entre pouvoirs publics.

📝 Points essentiels

• Le critère organique identifie le droit administratif par la juridiction administrative compétente, tandis que le critère matériel le rattache à l’exercice de prérogatives de puissance publique ou à la nature de l’activité.

• Les actes d’autorité relèvent de la puissance publique et ne peuvent pas être pris par une personne privée, tandis que les actes de gestion peuvent être accomplis par toute personne.

• Hauriou fait de la puissance publique le critère du droit administratif, tandis que Duguit fait du service public une activité d’intérêt général assurée ou assumée par une personne publique.

• L’arrêt Société commerciale de l’Ouest africain, rendu par le tribunal des conflits en 1921, distingue les services publics administratifs des services publics industriels et commerciaux.

💡 Astuce mémo

Hauriou privilégie la puissance publique, Duguit le service public

📖 4. Caractères et évolutions contemporaines

🔑 Notions clés & Définitions

• Autonomie du droit administratif : Droit administratif est autonome parce que le juge administratif ne lui applique pas automatiquement le droit privé et peut créer une règle administrative adaptée aux besoins de l’intérêt général.
• Droit jurisprudentiel : Construit et systématisé par les juridictions administratives, en particulier par le Conseil d’État.

★ À maîtriser

• Les principales garanties jurisprudentielles citées sont: les droits de la défense en 1944, le recours pour excès de pouvoir avec l’arrêt Dame Lamotte en 1950, la sécurité juridique avec l’arrêt Société KPMG en 2006

Compléments

• Le juge administratif peut utiliser le droit privé de trois manières:

  • en créant une règle administrative différente
  • en recevant une règle privée comme principe inspirateur
  • en appliquant directement un texte de droit privé

• La loi de 2018 pour un État au service d’une société de confiance a notamment consacré le droit à l’erreur et généralisé le rescrit administratif.

💡 Astuce mémo

Protection accrue des administrés → droit administratif plus moderne

📖 5. Identification de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Décentralisation : Reconnaissance de la personnalité juridique à des entités autres que l’État, soit territoriales, soit fonctionnelles.

★ À maîtriser

• L’administration au sens matériel désigne les missions de maintien de l’ordre public et de fonctionnement des services publics poursuivant l’intérêt général, tandis que l’Administration au sens organique désigne les institutions qui prennent en charge ces missions.

• La centralisation confie à l’État la satisfaction de l’intérêt général sur l’ensemble du territoire, tandis que la déconcentration transfère des pouvoirs de décision à des agents locaux de ce même État.

• La décentralisation territoriale concerne des collectivités définies par un territoire, tandis que la décentralisation fonctionnelle concerne des services individualisés selon leur objet et dotés de la personnalité juridique.

• Une personne morale de droit public est un groupement juridiquement autonome poursuivant l’intérêt général et créé par l’autorité publique, tandis qu’une autorité administrative est l’organe ou l’agent habilité à édicter des actes administratifs unilatéraux au nom de cette personne.

Compléments

• L’article 20 de la Constitution dispose que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation et dispose de l’administration et de la force armée.

• Les principales personnes morales de droit public sont:

  • l’État
  • les collectivités territoriales
  • les établissements publics
  • les personnes publiques sui generis

💡 Astuce mémo

Administration matérielle : missions ; Administration organique : institutions

📖 6. Personnes publiques et autorités administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité administrative : Organe ou agent ayant le pouvoir d’édicter des actes administratifs unilatéraux au nom de la personne morale à laquelle il appartient.
• Autorité administrative indépendante : Structure rattachée à l’administration de l’État mais échappant à la subordination du Président de la République et du gouvernement.

★ À maîtriser

📌 Les personnes morales de droit privé poursuivent une finalité lucrative, tandis que les personnes morales de droit public poursuivent l’intérêt général.

• Les principales catégories de personnes publiques sont:
  • L’État
  • Les collectivités territoriales
  • Les établissements publics
  • Les personnes publiques sui generis

Compléments

📌 Une personne privée chargée d’une mission de service public peut être une autorité administrative lorsqu’elle dispose du pouvoir d’édicter des actes administratifs, comme certains conseils de l’ordre.

💡 Astuce mémo

Personne publique = support juridique ; autorité administrative = pouvoir de décision

📖 7. Administration centrale et déconcentrée

🔑 Notions clés & Définitions

• Préfet : Autorité administrative déconcentrée représentant l’État dans un département ou une région et chargée des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

★ À maîtriser

📌 La Constitution réserve au Premier ministre le pouvoir réglementaire de principe, tandis que le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres dans les conditions prévues par l’article 13.

• L’arrêt Meyet de 1992 du Conseil d’État a jugé que tous les décrets délibérés en Conseil des ministres relèvent de la compétence du Président de la République. - CE

📌 Le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire d’application des lois et le pouvoir réglementaire autonome dans les matières qui ne relèvent pas de l’article 34 de la Constitution.

📌 Selon la jurisprudence Jamart de 1936, un ministre dépourvu de pouvoir réglementaire général peut prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de son service en tant que chef de service.

Compléments

📌 Le pouvoir de dérogation du préfet exige un motif d’intérêt général et des circonstances locales, un allègement des démarches ou délais ou un meilleur accès aux aides, la compatibilité avec les engagements européens et internationaux, ainsi que l’absence d’atteinte disproportionnée à la défense, à la sécurité ou aux objectifs du texte.

💡 Astuce mémo

Président → Premier ministre → ministres → préfets

📖 8. Autorités administratives indépendantes

★ À maîtriser

• Les AAI interviennent notamment dans la protection des droits et libertés, avec la CNIL et le Défenseur des droits, ainsi que dans la régulation économique, avec l’Autorité de la concurrence et la Commission de régulation de l’énergie.

• Le Conseil constitutionnel admet qu’une AAI reçoive un pouvoir réglementaire seulement si la délégation porte sur des mesures à portée limitée par leur champ d’application et leur contenu.

• Le pouvoir de sanction d’une AAI ne peut pas comporter une privation de liberté et doit respecter les garanties applicables aux personnes sanctionnées, notamment le principe de nécessité des délits et des peines.

• Le principe d’impartialité impose de séparer les fonctions de poursuite et de jugement lorsqu’une AAI exerce un pouvoir de sanction.

• Selon l’article 6 paragraphe 1 de la CESDH, une sanction administrative ayant une coloration pénale ou affectant la situation privée ou patrimoniale d’une personne doit respecter les exigences du procès équitable.

• Une AAI n’a pas de personnalité juridique distincte de l’État, tandis qu’une autorité publique indépendante possède la personnalité morale et constitue une personne publique distincte.

Compléments

• Les autorités administratives indépendantes se sont développées dans les années 1970 pour réguler certaines activités et protéger des droits et libertés.

💡 Astuce mémo

Indépendance hiérarchique → régulation et sanctions encadrées

📖 9. Décentralisation fonctionnelle

🔑 Notions clés & Définitions

• Décentralisation fonctionnelle : Reconnaissance de la personnalité juridique à un service pour l’exercice d’une mission particulière.
• Établissement public : Personne publique personnifiée qui exerce de manière autonome une activité administrative spécialisée.

📝 Points essentiels

• Le faisceau d’indices comprend : (Tribunal des conflits, 9 décembre 1899):
  • L’origine de la personne morale
  • Le mode de financement
  • L’existence de prérogatives de puissance publique
  • L’existence d’un contrôle de l’administration

📌 Depuis 1958, le législateur crée les catégories d’établissements publics, tandis que la création d’un établissement à l’intérieur d’une catégorie relève du pouvoir réglementaire.

📌 Un établissement public dispose d’une autonomie budgétaire et administrative, mais il reste rattaché à l’État ou à une collectivité territoriale et soumis à un contrôle de tutelle.

💡 Astuce mémo

Un service public doté d’une personnalité juridique propre

📖 10. Régime des établissements publics

★ À maîtriser

• Le principe de spécialité interdit à un établissement public d’exercer des activités étrangères à la mission définie par son acte institutif.

• Un établissement public administratif relève principalement du droit administratif, tandis qu’un établissement public industriel et commercial relève principalement du droit privé.

• Un établissement public peut exercer une activité accessoire seulement si elle constitue le complément normal de sa mission statutaire et si elle présente un intérêt général directement utile à l’établissement.

Compléments

• L’Office national interprofessionnel des céréales exerçait une mission administrative d’organisation du marché et des activités d’achat et de revente assimilables à celles d’un service industriel et commercial. - CE, Syndicat national industriel alimentation animale, 1985

💡 Astuce mémo

SPA = droit administratif ; SPIC = droit privé

📖 11. Crise et transformation des établissements publics

★ À maîtriser

📌 La sociétisation transforme un établissement public en société anonyme, tandis que la privatisation désigne le passage d’une personne ou activité au secteur privé selon une logique distincte.

Compléments

• La France a transformé certains établissements publics en sociétés anonymes, notamment La Poste, EDF, GDF et France Telecom, afin de supprimer les avantages liés à leur statut public dans le contexte du droit de la concurrence de l’Union européenne.

• La diversification des catégories d’établissements publics et l’apparition de personnes publiques sui generis ont conduit R. Drago à parler d’une crise de l’établissement public.

💡 Astuce mémo

Diversification et concurrence européenne → personnes sui generis et sociétisation

📖 12. Crise et personnes publiques sui generis

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne publique sui generis : Personne publique qui ne présente pas le caractère d'un établissement public et qui relève d'une nature ou d'un régime spécifique.
• Groupement d'intérêt public : Personne publique de droit spécifique créée par une convention approuvée par l'État entre plusieurs personnes morales publiques ou privées pour mener une action d'intérêt général.

★ À maîtriser

• Selon R. Drago, la diversification des établissements publics et l'apparition de personnes publiques sui generis ou innommées ont nourri l'idée d'une crise de l'établissement public.

• Sous l'impulsion de la Cour de justice de l'Union européenne et de la Commission, certains établissements publics ont été transformés en sociétés anonymes afin de ne plus bénéficier de l'insaisissabilité de leurs biens.

📌 La sociétisation de La Poste, d'EDF, de GDF et de France Télécom ne doit pas être confondue avec leur privatisation.

• Le Conseil d'État a reconnu en 2000 que la Banque de France est une personne publique sui generis, notamment parce que ses salariés relèvent du Code du travail. - CE, SYNDICAT NATIONAL AUTONOME DU PERSONNEL DE LA BANQUE DE FRANCE

Compléments

• Le législateur a créé, sur le fondement de l'article 34 de la Constitution, de nouvelles catégories d'établissements publics, notamment dans les domaines culturel, territorial et scientifique et technologique.

💡 Astuce mémo

Diversification des établissements → perte de cohérence → crise et sociétisation

📖 13. Décentralisation territoriale

🔑 Notions clés & Définitions

• Décentralisation territoriale : Reconnaissance d'une personnalité publique à une entité distincte de l'État, à laquelle sont confiées des missions dans une aire géographique déterminée.

★ À maîtriser

📌 La décentralisation suppose l'indépendance des autorités décentralisées à l'égard de l'État, conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales.

📌 L'État n'exerce pas de tutelle sur les collectivités territoriales, mais il exerce un contrôle de légalité au nom de l'indivisibilité de la République.

Compléments

• Les collectivités territoriales françaises ne disposent pas d'un pouvoir législatif ou judiciaire, car elles restent intégrées à un État unitaire et ne sont pas des entités politiques ou constitutionnelles.

💡 Astuce mémo

Tutelle sur les établissements publics, contrôle de légalité sur les collectivités

📖 14. Collectivités territoriales de droit commun

★ À maîtriser

• Les collectivités territoriales de droit commun comprennent principalement les communes, les départements et les régions, tandis que certaines collectivités ont un statut particulier ou ultramarin.

• Dans une commune, le conseil municipal délibère et vote à la majorité absolue, puis le maire élu par le conseil municipal exécute ses décisions et exerce aussi des pouvoirs propres de police administrative.

📌 Le maire agit comme agent décentralisé lorsqu'il agit au nom de la commune, mais comme agent déconcentré lorsqu'il accomplit des actes au nom de l'État, notamment les actes d'état civil.

• Depuis la suppression de la clause générale de compétence par la loi de 2015, les départements et les régions ne peuvent exercer que les compétences que la loi leur attribue expressément, tandis que les communes conservent cette clause.

Compléments

• Les régions ont pris une importance particulière en matière de développement économique, tandis que les départements interviennent notamment dans les routes, les services de secours et l'action sociale.

📖 15. Libre administration des collectivités

★ À maîtriser

📌 L'article 72, alinéa 3, de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi.

• Dans sa décision Commune de Venelles de 2001, le Conseil d'État a qualifié la libre administration des collectivités territoriales de liberté fondamentale au sens du référé-liberté.

• La libre administration implique notamment: un conseil élu, l'attribution de compétences, une autonomie financière, un pouvoir réglementaire d'application des lois

📌 Lorsqu'une compétence est transférée à une collectivité territoriale, l'État doit prévoir une compensation financière permettant à cette collectivité d'exercer la compétence transférée.

Compléments

• Dans sa QPC de 2016 Assemblée des départements de France, le Conseil constitutionnel a jugé que la suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions ne portait pas atteinte à leur libre administration.

💡 Astuce mémo

Conseil élu → compétences → ressources → pouvoir réglementaire

📖 16. Contrôle de légalité préfectoral

★ À maîtriser

• La loi du 2 mars 1982 a supprimé la tutelle préfectorale sur les collectivités territoriales et l'a remplacée par un contrôle de légalité exercé notamment par le déféré préfectoral.

📌 Les actes visés à l'article L2131-2 du CGCT doivent être transmis au préfet, tandis que d'autres actes peuvent être transmis volontairement ou communiqués à la demande du préfet.

• Le déféré préfectoral permet au préfet de saisir le tribunal administratif pour contester la légalité d'un acte local dans les deux mois suivant sa transmission.

• Depuis la loi de 2021 confortant les principes de la République, le déféré de laïcité permet au préfet de demander la suspension d'un acte portant gravement atteinte à la laïcité ou à une liberté publique, le tribunal devant statuer dans les 48 heures.

Compléments

📌 Le préfet peut assortir son déféré d'une demande de suspension lorsque l'acte est entaché d'une illégalité manifeste, le tribunal administratif devant alors statuer sur la suspension dans un délai d'un mois.

• Depuis 2019, le rescrit préfectoral permet à une collectivité de demander au préfet une prise de position formelle avant l'adoption d'un acte, le préfet disposant de trois mois pour répondre.

💡 Astuce mémo

Transmission → déféré → suspension → jugement administratif

📖 17. Compétence et statut du juge administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Indépendance juridictionnelle : Liberté d'une juridiction à l'égard des pressions du pouvoir exécutif ou législatif.
• Impartialité : Impose au juge de statuer à l'abri de tout élément extérieur au litige et de tout parti pris.

★ À maîtriser

• L'ordre juridictionnel administratif comprend principalement les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le Conseil d'État.

📌 Selon la décision Conseil de la concurrence du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1996, relève en dernier ressort de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exécutives.

• Dans sa décision Loi de validation du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a reconnu l'indépendance de la juridiction administrative comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

• Dans l'arrêt Procola contre Luxembourg de 1995, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé contraire à l'impartialité le fait que les mêmes juges aient conseillé sur un texte puis statué sur sa légalité. - CEDH

Compléments

• Échappent notamment au juge administratif:
  • les litiges entre personnes privées
  • l'activité législative
  • les actes de gouvernement
  • le fonctionnement de la justice judiciaire

💡 Astuce mémo

Indépendance et impartialité : juger sans pression ni parti pris

📖 18. Organisation des juridictions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Juridiction administrative spécialisée : Juridiction dotée d'un champ de compétence restreint, chargé d'un contentieux déterminé ou nécessitant une expertise particulière.

★ À maîtriser

• Les tribunaux administratifs ont été créés en 1953, les cours administratives d'appel en 1987, et le Conseil d'État demeure le juge suprême de l'ordre administratif.

• Le Conseil d'État connaît notamment en premier et dernier ressort: les recours contre les décrets, les recours contre les ordonnances, la régularité de certaines élections nationales, les requêtes relatives aux techniques de renseignement

• Le Conseil d'État reste compétent en cassation contre les décisions des juridictions administratives spécialisées, conformément à l'arrêt D'Aillières de 1947. - CE

Compléments

• Les neuf cours administratives d'appel connaissent principalement des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences attribuées au Conseil d'État.

• Les 42 tribunaux administratifs sont compétents en premier ressort, sauf lorsqu'une compétence de premier ressort est attribuée à une cour administrative d'appel ou au Conseil d'État.

💡 Astuce mémo

TA → CAA → CE, avec des juridictions spécialisées

📊 Tableaux de synthèse

Centralisation, déconcentration et décentralisation

Autorités administratives et personnes publiques