Fiche de révision : Élaboration des actes nationaux

📋 Plan du Cours

1. Révision de la Constitution
2. Domaines de la loi et du règlement
3. Étapes de la procédure législative
4. Initiative des textes législatifs
5. Séance publique et vote
6. Désaccord entre les chambres
7. Responsabilité gouvernementale et censure
8. Promulgation et entrée en vigueur
9. Régime des lois organiques
10. Ordonnances de l’article 38
11. Autorités et formes réglementaires
12. Publicité des actes administratifs

📅 Repères chronologiques

1. 24 septembre 2000Le quinquennat a été adopté par référendum, seul référendum ayant abouti à une révision constitutionnelle parmi les 25 révisions mentionnées.
2. 4 mars 2024Le Congrès a adopté la 25e révision constitutionnelle, insérant à l’article 34 une disposition selon laquelle la loi détermine les conditions d’exercice de la liberté garantie à la femme d’avoir recours à une IVG.
3. 4 décembre 2024331 députés sur 574 ont voté la censure du gouvernement de Michel Barnier après l’engagement de sa responsabilité sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

📖 1. Révision de la Constitution

★ À maîtriser

• 🔄 La révision suit trois étapes :

  1. Initiative du Président sur proposition du Premier ministre, ou initiative parlementaire.
  2. Vote des deux assemblées en termes identiques.
  3. Adoption par référendum ou par le Congrès.

• La révision connaît trois limites :

  • Aucune révision en cas d’atteinte à l’intégrité du territoire.
  • Aucune révision en cas de vacance ou d’intérim de la présidence.
  • La forme républicaine du gouvernement ne peut être révisée.

Compléments

📌 L’adoption d’une révision par le Congrès se fait à la majorité des trois cinquièmes et est obligatoire lorsque l’initiative est parlementaire.

• Les deux assemblées doivent voter le texte de révision en termes identiques, sans commission mixte paritaire ni dernier mot de l’Assemblée nationale.

• Depuis 1958, 25 révisions constitutionnelles ont été adoptées, soit environ une tous les deux ans et demi.

• L’article 11 a servi à contourner la procédure de révision en 1962 et en 1969, mais ces révisions n’ont pas été approuvées.

📖 2. Domaines de la loi et du règlement

🔑 Notions clés & Définitions

• Lois organiques : Précisent l’organisation des pouvoirs publics dans les cas prévus par la Constitution et s’imposent aux lois ordinaires.
• Lois ordinaires : Adoptées selon les règles communes dans les matières énumérées à l’article 34.

★ À maîtriser

📌 La ratification d’une ordonnance prise sur le fondement de l’article 38 lui confère valeur législative, tandis qu’une ordonnance non ratifiée reste au niveau administratif.

📌 Avant 1958, la loi avait un domaine illimité et le règlement un domaine résiduel ; depuis 1958, la loi est limitée aux matières attribuées par l’article 34 et le règlement couvre les matières autres que celles du domaine de la loi, conformément à l’article 37.

Compléments

• Les lois référendaires sont adoptées par référendum sur le fondement de l’article 11 et échappent au contrôle du Conseil constitutionnel, selon la décision CC du 6 novembre 1962.

• Avant 1958, la loi était considérée comme l’expression de la volonté générale et le Parlement comme souverain.

• La répartition des domaines des articles 34 et 37 relève de la rationalisation du parlementarisme.

• Le Conseil constitutionnel a jugé le 30 juillet 1982 que la Constitution n’avait pas entendu frapper d’inconstitutionnalité une disposition réglementaire contenue dans une loi. - CC

📌 Lorsqu’une disposition législative relève du domaine réglementaire, le Gouvernement peut en demander le déclassement selon l’article 37, alinéa 2.

• La séparation entre les articles 34 et 37 interdit au Gouvernement d’empiéter sur le domaine de la loi, mais n’interdit pas au législateur d’inclure une disposition réglementaire dans une loi.

💡 Astuce mémo

Avant 1958, la loi domine ; depuis 1958, la loi est attribuée et le règlement devient le droit commun.

📖 3. Étapes de la procédure législative

★ À maîtriser

• 🔄 L’élaboration d’une loi ordinaire suit cinq étapes :
  1. Initiative.
  2. Examen en commission.
  3. Séance publique.
  4. Vote.
  5. Navette entre les chambres jusqu’à l’adoption définitive.

Compléments

• Depuis la révision du 23 juillet 2008, la séance publique s’ouvre sur le texte de la commission plutôt que sur celui du Gouvernement, sauf pour les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale et les révisions constitutionnelles.

• Depuis la révision du 23 juillet 2008, le Gouvernement maîtrise deux semaines d’ordre du jour sur quatre.

📌 Depuis la révision du 23 juillet 2008, tout projet de loi doit être assorti d’une étude d’impact et l’usage de l’article 49, alinéa 3, est restreint.

📌 Depuis la révision du 23 juillet 2008, la ratification des ordonnances ne peut être qu’expresse.

💡 Astuce mémo

Initiative → commission → séance → vote → navette.

📖 4. Initiative des textes législatifs

★ À maîtriser

• Un projet de loi émane du Gouvernement, sur initiative du Premier ministre, tandis qu’une proposition de loi émane du Parlement et peut être déposée par tout député ou sénateur.

• L’article 40 interdit aux propositions de loi de diminuer les ressources publiques, mais le pluriel autorise une compensation entre ressources.

• L’article 40 interdit aux propositions de loi de créer ou d’aggraver une charge publique, et le singulier interdit toute compensation.

• Après son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat, un texte est transmis à la commission permanente compétente, où un rapporteur l’analyse, conduit des auditions et propose des amendements avant l’établissement du texte de la commission pour la séance.

Compléments

• Un projet de loi nécessite un avis obligatoire du Conseil d’État, une délibération en Conseil des ministres et, depuis le 1er septembre 2009, une étude d’impact sanctionnée par la Conférence des présidents.

📌 L’article 41 permet d’opposer l’irrecevabilité à un texte qui sort du domaine de la loi, et le Conseil constitutionnel tranche dans les huit jours.

📌 Depuis 2008, les présidents des assemblées peuvent eux aussi opposer l’irrecevabilité prévue à l’article 41.

• Selon l’article 48, le Gouvernement maîtrise deux semaines d’ordre du jour sur quatre, avec priorité pour les lois financières.

• La commission peut :

  • Adopter le texte déposé sans modification.
  • Adopter le texte amendé.
  • Rejeter le texte, auquel cas le débat porte sur le texte initial.

📌 Les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont déposés en premier à l’Assemblée nationale, tandis que les textes relatifs à l’organisation des collectivités territoriales sont déposés en premier au Sénat.

📌 Les amendements doivent présenter un lien, même indirect, avec le texte en discussion conformément à l’article 45.

💡 Astuce mémo

Le Gouvernement dépose un projet ; un député ou un sénateur dépose une proposition.

📖 5. Séance publique et vote

★ À maîtriser

• Le texte est voté article par article, puis fait l’objet d’un vote global.

📌 Un texte est adopté à la majorité des suffrages exprimés.

Compléments

📌 En procédure ordinaire, un délai de six semaines sépare le dépôt d’un texte de sa première discussion en séance, sauf en procédure accélérée.

• La séance publique se déroule dans l’hémicycle et comprend une discussion article par article.

📌 Le vote à main levée est la procédure ordinaire, tandis qu’un scrutin public est de droit s’il est demandé par le Gouvernement ou un président de groupe.

• Après le vote, le texte est transmis à la seconde chambre, qui dispose d’un délai de quatre semaines.

• Environ 20 000 amendements sont déposés par an, dont 3 000 sont adoptés ; la seule loi énergie de 2006 a reçu 137 600 amendements.

• En 1791, Mirabeau déclarait : « Ce n’est pas l’indignation qui doit proposer la loi, c’est la réflexion qui doit la porter. »

📖 6. Désaccord entre les chambres

★ À maîtriser

• En cas de désaccord entre les chambres, le texte circule par navette jusqu’à un accord ou un blocage, puis une commission mixte paritaire peut être réunie et, en cas d’échec, l’Assemblée nationale peut avoir le dernier mot après une nouvelle lecture dans chaque chambre.

Compléments

• La commission mixte paritaire comprend sept députés et sept sénateurs.

📌 La CMP peut être réunie à la demande du Premier ministre ou, depuis 2008 pour les propositions, à la demande conjointe des présidents des deux assemblées.

📌 En procédure accélérée, la CMP peut être réunie après une seule lecture par chambre, sauf opposition conjointe des Conférences des présidents.

💡 Astuce mémo

Navette → CMP → nouvelle lecture → dernier mot de l’Assemblée.

📖 7. Responsabilité gouvernementale et censure

★ À maîtriser

• Par l’article 49, alinéa 3, le Gouvernement engage sa responsabilité sur un texte ; le texte est réputé adopté sans vote, sauf si une motion de censure déposée dans les 24 heures est ensuite adoptée.

• Depuis 2008, le recours au 49-3 est limité à :

  • Lois de finances.
  • Lois de financement de la sécurité sociale.
  • Un seul autre texte par session.

Compléments

📌 Une motion de censure est adoptée à la majorité des membres composant l’Assemblée nationale, de sorte que les abstentions profitent au Gouvernement.

• La censure du 4 décembre 2024 est la deuxième censure aboutie de la Ve République, 62 ans après celle du 4 octobre 1962, et la première fois que le déclenchement du 49-3 entraîne la chute d’un gouvernement.

• Michel Rocard a utilisé 28 fois le 49-3 sur 13 textes entre 1988 et 1991, pour cinq motions de censure.

• Élisabeth Borne a utilisé le 49-3 à 23 reprises sur 6 textes, donnant lieu à 27 motions de censure.

• Manuel Valls a utilisé six fois le 49-3.

• Édouard Philippe a eu un usage du 49-3.

📖 8. Promulgation et entrée en vigueur

★ À maîtriser

• Après le vote, la loi peut être soumise au contrôle a priori du Conseil constitutionnel, puis promulguée, publiée au Journal officiel et mise en vigueur.

• Le Président promulgue la loi par décret dans les 15 jours.

📌 La saisine du Conseil constitutionnel est obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées, mais facultative pour les lois ordinaires, sur saisine de 60 députés ou sénateurs depuis 1974.

Compléments

📌 La loi entre en vigueur le lendemain de sa publication, sauf si une autre date est fixée.

• La saisine du Conseil constitutionnel interrompt la promulgation et le délai de contrôle est d’un mois, réduit à huit jours en urgence.

📌 Le Président peut saisir le Conseil constitutionnel au titre de l’article 61 ou demander une nouvelle délibération au titre de l’article 10, demande qui ne peut être refusée ; à défaut, il est tenu de promulguer la loi.

• Depuis le 1er janvier 2016, les lois du 22 décembre 2015 et le décret n° 2015-1717 imposent la publication du Journal officiel exclusivement sous forme électronique sur Légifrance, la version papier ayant disparu.

💡 Astuce mémo

Vote → contrôle éventuel → promulgation → publication → entrée en vigueur

📖 9. Régime des lois organiques

★ À maîtriser

• Le délai d’élaboration d’une loi organique est de six semaines comme pour une loi ordinaire, mais un délai spécifique de quinze jours subsiste même en procédure accélérée.

📌 En dernière lecture d’une loi organique, l’Assemblée nationale statue à la majorité absolue de ses membres.

📌 La saisine du Conseil constitutionnel est obligatoire pour une loi organique et aucune promulgation ne peut intervenir avant la déclaration de sa conformité.

Compléments

• Un amendement à une loi organique ne peut introduire de dispositions qui ne revêtent pas le caractère organique.

• Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux chambres.

• Une loi organique ne peut être modifiée que par une autre loi organique, selon le principe du parallélisme des formes.

📖 10. Ordonnances de l’article 38

★ À maîtriser

• L’élaboration d’une ordonnance de l’article 38 passe par une loi d’habilitation, un avis obligatoire du Conseil d’État, une délibération en Conseil des ministres suivie de la signature du Président, puis une ratification par la loi, expresse depuis 2008.

• La loi d’habilitation précise la finalité des mesures et leurs domaines d’intervention, mais pas leur teneur.

• Avant l’expiration du délai d’habilitation, l’ordonnance est un acte administratif réglementaire contrôlé en totalité par le Conseil d’État, en premier et dernier ressort.

• Après l’expiration du délai d’habilitation et avant la ratification, l’ordonnance reste un acte administratif par nature, mais ses dispositions intervenues dans le domaine de la loi sont assimilées à des dispositions législatives pour l’application de l’article 61-1 ; le Conseil constitutionnel examine les droits et libertés et le Conseil d’État le surplus. - CC, Force 5, 28 mai 2020

Compléments

📌 L’absence de dépôt de l’ordonnance dans le délai fixé entraîne sa caducité et sa disparition de l’ordonnancement juridique.

📌 Le rejet de la ratification d’une ordonnance entraîne également sa caducité.

• Lorsqu’elle est déposée sans être soumise au vote, l’ordonnance n’est ni ratifiée ni caduque et demeure en vigueur indéfiniment.

📌 Après ratification expresse, l’ordonnance acquiert valeur législative, échappe au juge administratif et peut être contestée par la voie de la QPC.

• Le Conseil d’État a jugé le 16 décembre 2020 que les ordonnances conservent le caractère d’actes administratifs tant qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une ratification expresse. - CE, ass., Fédération CFDT des finances

💡 Astuce mémo

Habilitation → avis → Conseil des ministres → ratification

📖 11. Autorités et formes réglementaires

★ À maîtriser

• Le Premier ministre est l’autorité réglementaire de droit commun en vertu de l’article 21.

• Les ministres ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire général, mais ont un pouvoir résiduel, le pouvoir de contreseing et la compétence d’organisation des services reconnue par l’arrêt Jamart de 1936. - CE

• Dans les collectivités décentralisées, l’exécutif local, comme le maire ou le président de conseil, prend des arrêtés, tandis que l’assemblée délibérante, comme le conseil municipal, adopte des délibérations.

• Les décrets simples, les décrets en Conseil d’État et les décrets en Conseil des ministres ont une valeur juridique identique et se distinguent par leur procédure.

Compléments

📌 Le Président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des ministres en vertu de l’article 13.

• Le préfet, représentant de l’État dans le département et la région, prend des arrêtés applicables sur le territoire de sa circonscription et reste soumis au pouvoir hiérarchique de l’État.

📌 Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, consacré à l’article 72, alinéa 3, est subordonné à celui du Premier ministre.

• Depuis 1982, le préfet n’est pas le supérieur hiérarchique du maire.

• Le décret simple est signé par le Premier ministre, contresigné par les ministres chargés de l’exécution et ne nécessite aucune consultation particulière.

• Un décret en Conseil d’État suppose un avis préalable du Conseil d’État lorsque la Constitution, la loi ou un décret l’exige ; l’omission de la mention « Le Conseil d’État entendu » dans les visas n’entraîne pas à elle seule l’annulation, contrairement à l’absence de consultation obligatoire.

• Un décret délibéré en Conseil des ministres est signé par le Président au titre de l’article 13 et ne peut ensuite être modifié que dans les mêmes formes, selon l’arrêt Meyet de 1992. - CE

• L’avis du Conseil d’État est simple et non conforme, mais le Gouvernement doit choisir entre son projet initial et le texte proposé par le Conseil d’État, sans retenir de texte intermédiaire, sous peine de vice de procédure et d’annulation.

💡 Astuce mémo

Le Premier ministre détient le pouvoir réglementaire de droit commun ; les ministres n’ont pas de pouvoir général.

📖 12. Publicité des actes administratifs

★ À maîtriser

• Un acte administratif unilatéral comprend l’auteur, les visas, les consultations, les considérants, le dispositif et la signature.

📌 La publication concerne les actes réglementaires, les rend opposables et fait courir le délai de recours de deux mois.

• La notification d’un acte individuel peut se faire :
  • En main propre avec décharge
  • Par recommandé avec accusé de réception
  • Par voie d’huissier

📌 La transmission au préfet des actes locaux les plus importants, prévue à l’article L. 2131-2 du CGCT, leur confère le caractère exécutoire et ouvre le délai de deux mois du déféré préfectoral.

Compléments

📌 Depuis le 1er juillet 2022, les collectivités publient leurs actes réglementaires par voie électronique sur leur site.

• Le contrôle de légalité des actes locaux est exercé a posteriori depuis la loi du 2 mars 1982.

• L’ordonnance n° 2021-1310 et le décret n° 2021-1311 du 7 octobre 2021 ont établi la publication électronique comme principe, supprimé l’affichage papier pour les communes de plus de 3 500 habitants et supprimé le recueil des actes administratifs pour toutes les collectivités.

• L’ordonnance « ordonne », le décret « décrète » et l’arrêté « arrête ».

💡 Astuce mémo

Publication pour les actes réglementaires, notification pour les actes individuels, transmission au préfet pour certains actes locaux.

📊 Tableaux de synthèse

Projet de loi et proposition de loi