Fiche de révision : Finances publiques françaises

📋 Plan du Cours

1. Définir les finances publiques
2. Sources et branches du droit financier
3. Ressources publiques et impositions
4. Impôts et taxes fiscales
5. Recettes non fiscales et cotisations
6. Emprunts et dette publique
7. Évolution des dépenses publiques
8. Dépenses publiques face aux crises
9. Structure des dépenses publiques
10. Déficit, dette et soutenabilité
11. Règles européennes et nationales
12. Maîtriser dépenses et recettes
13. Budget et loi de finances
14. Catégories de lois de finances

📅 Repères chronologiques

1. 1974Les parlementaires de l’opposition peuvent saisir le Conseil constitutionnel des lois de finances.
2. 2 août 2005La LOLFSS a étendu la logique de performance à la Sécurité sociale.
3. 23 juillet 2008La révision constitutionnelle a créé les lois de programmation des finances publiques.
4. 13 décembre 2011Le « six pack » a réformé le pacte de stabilité et de croissance.
5. 7 novembre 2012Le décret porte sur la gestion budgétaire et comptable publique.
6. 30 août 2021Bruno Le Maire a annoncé la fin du « quoi qu’il en coûte ».

📖 1. Définir les finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Administrations publiques : Organismes qui redistribuent de l’argent ou fournissent des services non marchands financés surtout par des prélèvements obligatoires.
• Finances publiques : Branche du droit public qui étudie les règles des dépenses et des recettes publiques ainsi que leurs contrôles.
• Service non marchand : Service dont la vente couvre moins de la moitié du coût de production.

★ À maîtriser

• Le cours retient la définition des finances publiques par les administrations publiques et se concentre principalement sur les finances de l’État, à l’exclusion du droit fiscal.

Compléments

📌 La définition organique des finances publiques retient les personnes publiques — État, collectivités territoriales, établissements publics et organisations internationales — quel que soit leur statut d’activité.

💡 Astuce mémo

Critère organique : qui est l’organisme ? Critère matériel : que fait-il ?

📖 2. Sources et branches du droit financier

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit budgétaire : Règles relatives à l’élaboration, au vote, à l’application et au contrôle des budgets.
• Droit comptable : Règles relatives à l’élaboration, à l’adoption et au contrôle des comptes.

★ À maîtriser

📌 Les finances publiques peuvent être étudiées sous un angle juridique, politique ou économique, mais le cours adopte l’angle juridique.

• Les sources des finances publiques comprennent : la Constitution, la jurisprudence administrative et constitutionnelle, les traités, le droit de l’Union européenne, le droit parlementaire, les textes réglementaires

• La LOLF du 1er août 2001, modifiée par la loi organique du 28 décembre 2021, est le texte central des finances de l’État et a remplacé l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Compléments

• Les auteurs Gaudemet et Molinier qualifient les finances publiques de « matière carrefour », tandis que Trotabas les appelle « science de superposition ».

• L’article 47 de la Constitution fixe des dispositions relatives aux délais de vote du budget.

📖 3. Ressources publiques et impositions

🔑 Notions clés & Définitions

• Ressources publiques : Ensemble des fonds qui alimentent les budgets publics et comprennent les recettes définitives ainsi que les emprunts temporaires.
• Prélèvements obligatoires : L’OCDE définit les prélèvements obligatoires comme l’ensemble des versements obligatoires effectués sans contrepartie au profit des administrations publiques ; le cours y regroupe les impositions et les cotisations sociales.

★ À maîtriser

📌 Une recette est une ressource définitive que la personne publique n’a pas à rembourser, tandis qu’un emprunt est une ressource temporaire à rembourser.

Compléments

• Les prélèvements obligatoires représentent environ 90 % des recettes publiques.

• Les prélèvements obligatoires représentaient moins de 10 % du PIB avant 1914 et 42,8 % du PIB en 2024.

• Le PIB mesure la richesse produite par un pays en un an et sert notamment à rapporter la dette et le déficit à la taille de l’économie.

💡 Astuce mémo

Recette définitive à conserver ; emprunt temporaire à rembourser.

📖 4. Impôts et taxes fiscales

🔑 Notions clés & Définitions

• Impositions de toutes natures : Les impositions de toutes natures, visées à l’article 34 de la Constitution, regroupent les impôts et les taxes fiscales et ne peuvent être créées que par la loi.
• Impôt : Gaston Jèze - Prélèvement obligatoire exigé par autorité, à titre définitif et sans contrepartie déterminée, afin de couvrir les charges publiques.

★ À maîtriser

📌 La loi fixe l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

• Les cinq éléments de l’impôt sont (Gaston Jèze) :
  • le caractère pécuniaire
  • l’établissement par voie d’autorité
  • le caractère définitif
  • le financement des charges publiques
  • l’absence de contrepartie déterminée

Compléments

• La dation en paiement permet notamment de régler des droits de succession avec une œuvre d’art, malgré le caractère pécuniaire de l’impôt.

• Les principaux impôts cités sont : pour l’État, l’impôt sur le revenu, pour l’État, une grande part de la TVA, pour l’État, l’impôt sur la fortune immobilière, pour l’État, l’impôt sur les sociétés, pour les collectivités, la taxe foncière, pour les collectivités, la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, pour les collectivités, une part de TVA

• Les recettes de l’État indiquées pour 2025 sont de 95 milliards d’euros pour la TVA, 95 milliards pour l’impôt sur le revenu, 61 milliards pour l’impôt sur les sociétés et 16 milliards pour la TICPE.

📖 5. Recettes non fiscales et cotisations

🔑 Notions clés & Définitions

• Taxe fiscale : Une taxe fiscale est un prélèvement lié à un service public ou à la possibilité d’utiliser un ouvrage public, dû même par les personnes qui n’utilisent pas le service et soumis au même régime que l’impôt.
• Redevance pour service rendu : Une redevance pour service rendu est une somme versée par l’usager d’un service public ou d’un ouvrage public en contrepartie directe de ce qu’il reçoit.
• Cotisation sociale : Une cotisation sociale est une somme obligatoire versée par les employeurs et les assurés pour financer la Sécurité sociale et ouvrant en principe droit à des prestations.
• Dotation globale de fonctionnement : La dotation globale de fonctionnement est la principale dotation de l’État aux collectivités territoriales et finance leurs dépenses de fonctionnement, non leurs investissements.

★ À maîtriser

📌 Le montant d’une redevance doit correspondre au coût du service ; un tarif nettement supérieur qui finance une autre activité est illégal et constitue une imposition.

Compléments

• La taxe d’enlèvement des ordures ménagères est un exemple de taxe fiscale, tandis que la redevance d’enlèvement des ordures n’est payée que par les usagers du service.

📌 Une redevance ne peut être instituée avant que le service concerné fonctionne.

📌 Pour l’État, une redevance est instituée par décret en Conseil d’État ratifié par la prochaine loi de finances, tandis que, pour les collectivités, son tarif est fixé par l’assemblée délibérante.

• Les recettes non fiscales comprennent notamment :

  • les ventes de biens de l’État
  • les amendes de police
  • les produits des participations
  • les dons et legs
  • les versements de la Commission européenne
  • les dividendes
  • les produits du domaine

• Les cotisations sociales ont couvert 49 % des recettes du régime général de la Sécurité sociale en 2025, contre 82 % en 1993.

• La CSG a rapporté 157 milliards d’euros en 2025.

• La Sécurité sociale comprend cinq branches :

  • maladie et maternité
  • accidents du travail
  • vieillesse
  • famille
  • autonomie

• Le Conseil constitutionnel a qualifié les cotisations sociales de prélèvements obligatoires dans sa décision du 20 janvier 1961.

📌 Le Gouvernement fixe le taux des cotisations sociales après concertation des partenaires sociaux, tandis que la loi fixe leur assiette, leur recouvrement et les exonérations.

• La DGF s’élevait à environ 27 milliards d’euros en 2025, contre 41 milliards en 2013, et représentait environ le quart des recettes des communes.

• Le FCTVA est une dotation spécifique destinée à l’investissement, qui s’élevait à 7 milliards d’euros en 2025.

💡 Astuce mémo

La redevance suit l’usage ; la taxe est due même sans usage.

📖 6. Emprunts et dette publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Emprunt public : Un emprunt public est une somme prêtée volontairement par des investisseurs à une personne publique, qui promet de rembourser le capital et de payer des intérêts.
• Déficit : Excédent définitif des dépenses sur les recettes.

★ À maîtriser

📌 Pour l’État, l’emprunt constitue une ressource de trésorerie et non une recette du budget, contrairement aux emprunts des collectivités qui figurent au budget.

• Le remboursement du capital emprunté n’est pas une dépense du budget, tandis que le paiement des intérêts constitue une charge de la dette et une dépense budgétaire.

• La dette publique est passée d’environ 1 300 milliards d’euros, soit 68,2 % du PIB, en 2008 à 3 460 milliards d’euros, soit 115 % du PIB, en 2025.

Compléments

• L’Agence France Trésor, créée en 2001, gère la trésorerie de l’État et ne possède pas de personnalité juridique.

📌 L’article 123 du TFUE interdit à la Banque centrale européenne de prêter directement aux États afin de garantir son indépendance et la stabilité des prix.

• Les OAT sont émises pour des durées de 2 à 50 ans et constituent aujourd’hui l’unique forme de financement à moyen et long terme de l’État.

• Les BTF sont des titres à court terme émis pour un an maximum, le plus souvent pour 13, 26 ou 52 semaines.

• La charge de la dette de l’État était d’environ 53 milliards d’euros en 2025.

💡 Astuce mémo

Le capital remboursé n’est pas une dépense budgétaire ; les intérêts le sont.

📖 7. Évolution des dépenses publiques

★ À maîtriser

📌 Gaston Jèze distingue les finances publiques classiques, libérales et orientées vers les fonctions régaliennes, des finances publiques modernes, interventionnistes dans l’économie et le social depuis 1914.

• Les finances publiques classiques se caractérisent par :

  • la neutralité du budget
  • des dépenses peu élevées
  • la recherche de l’équilibre budgétaire

• Les dépenses publiques sont passées d’environ 35 % du PIB dans les années 1960 à presque la moitié dans les années 1980, puis à environ 1 690 milliards d’euros, soit 57 % du PIB, en 2025.

Compléments

• Les finances publiques classiques consacraient environ 1 milliard de francs de dépenses en 1828.

• La crise de 1929 a mis en évidence les limites du libéralisme et a inspiré Keynes et Roosevelt.

📌 L’impôt peut avoir une fonction incitative lorsqu’il est réduit pour encourager un comportement, ou dissuasive lorsqu’il est augmenté pour le décourager.

• Les dépenses de la Sécurité sociale ont dépassé celles de l’État au milieu des années 1980.

💡 Astuce mémo

Finances classiques : neutralité et équilibre ; finances modernes : interventionnisme.

📖 8. Dépenses publiques face aux crises

★ À maîtriser

• La crise sanitaire liée au Covid et la guerre en Ukraine à partir de 2022 ont renforcé l’intervention de l’État.

• Le plan France Relance annoncé en septembre 2020 représentait 100 milliards d’euros et était financé à 40 % par l’Union européenne.

Compléments

• La garantie de l’État sur les prêts bancaires aux entreprises pendant la crise sanitaire atteignait 300 milliards d’euros.

• Le bouclier tarifaire a limité à 15 % la hausse des prix de l’électricité et du gaz pendant la crise énergétique.

• Le plan de relance européen représentait 750 milliards d’euros, dont 500 milliards de subventions et le reste en prêts.

• Le programme européen SURE pouvait accorder jusqu’à 100 milliards d’euros de prêts aux États pour financer le chômage partiel.

💡 Astuce mémo

Crises → aides publiques massives → déficit et dette accrus.

📖 9. Structure des dépenses publiques

★ À maîtriser

• La protection sociale et la santé représentent plus de la moitié des dépenses de l’ensemble des administrations publiques.

• Dans le budget de l’État pour 2025, les dépenses de personnel représentent environ 35 % et les dépenses d’intervention environ 31 %, tandis que l’investissement est plus faible.

Compléments

• Dans la Sécurité sociale, la vieillesse constitue le premier poste de dépense, suivie de l’assurance maladie.

• Les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics de France, notamment dans les écoles, les routes et les équipements.

📖 10. Déficit, dette et soutenabilité

🔑 Notions clés & Définitions

• Soutenabilité : Capacité d’un État à rembourser sa dette sans difficulté majeure.
• Déficit primaire : Calculé sans compter le paiement des intérêts de la dette déjà contractée.
• Agence de notation : Une agence de notation est un organisme privé qui évalue la capacité d’un emprunteur à rembourser, de AAA à D.

★ À maîtriser

• Le déficit des administrations publiques était de 5,1 % du PIB en 2025, contre 9,2 % en 2020.

📌 Le déficit est un flux mesuré sur une année, tandis que la dette est un stock correspondant au total accumulé des emprunts non remboursés.

📌 Le déficit budgétaire concerne le budget de l’État, tandis que le déficit public englobe celui de toutes les administrations publiques.

Compléments

• Standard and Poor’s, Moody’s et Fitch sont les trois principales agences de notation américaines et détiennent 90 % du marché.

📌 La dette au sens de Maastricht mesure les engagements financiers bruts des administrations publiques, hors crédits commerciaux et décalages comptables, et est calculée en valeur nominale par l’Insee.

💡 Astuce mémo

Le déficit est un flux annuel ; la dette est un stock accumulé.

📖 11. Règles européennes et nationales

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de programmation des finances publiques : Une loi de programmation des finances publiques fixe sur plusieurs années des objectifs de déficit et de dette pour l’ensemble des administrations publiques.
• Haut Conseil des finances publiques : Le Haut Conseil des finances publiques est un organisme indépendant qui rend des avis consultatifs et publics sur les prévisions du Gouvernement avant le dépôt des textes financiers.

★ À maîtriser

📌 Le traité de Maastricht du 7 février 1992 impose aux États membres d’éviter les déficits publics excessifs.

• Le pacte de stabilité et de croissance fixe des seuils de référence de 3 % du PIB pour le déficit public et de 60 % du PIB pour la dette publique.

📌 Depuis la réforme du 29 avril 2024, chaque État doit transmettre au plus tard le 30 avril un plan budgétaire et structurel à moyen terme de quatre ans, évalué par la Commission puis approuvé par le Conseil.

📌 Les budgets locaux doivent être votés en équilibre réel et l’emprunt des collectivités ne peut financer que des investissements.

Compléments

• Le pacte de stabilité a été suspendu le 23 mars 2020 et sa réactivation était prévue au début de 2024.

📌 Dans la procédure de déficit excessif, le Conseil accorde un délai maximal de six mois pour agir et peut ensuite imposer une amende de 0,05 % du PIB renouvelée tous les six mois.

📌 Une dette dépassant 90 % du PIB doit diminuer en moyenne de 1 % par an, tandis qu’une dette comprise entre 60 % et 90 % du PIB doit diminuer de 0,5 % par an.

• La France a été soumise à une procédure de déficit excessif de 2009 à juin 2018 et une nouvelle procédure a été ouverte contre elle en juillet 2024.

• La loi organique du 17 décembre 2012 a créé le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes et composé de 11 membres.

📖 12. Maîtriser dépenses et recettes

★ À maîtriser

• La LOLF associe les crédits attribués à chaque politique publique à des objectifs dont les résultats sont vérifiés en fin d’année.

• Les dépenses fiscales sont des avantages qui incitent à certains comportements et par lesquels l’État renonce à percevoir une partie de l’impôt.

• Les dépenses fiscales représentaient environ 91 milliards d’euros en 2025 pour 465 dispositifs, soit environ 25 % des recettes fiscales nettes.

Compléments

• Philippe Séguin a déclaré : « la France a décidé de faire la réforme de l’État par le budget ».

• La révision générale des politiques publiques a été lancée en juillet 2007 afin d’auditer les politiques et de supprimer les dépenses inutiles.

• La révision générale des politiques publiques a notamment conduit à la création de la DGFiP par fusion de deux directions et au non-remplacement initial d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

• Le pacte Dutreil, relatif à la transmission d’entreprises familiales à coût fiscal réduit, n’avait jamais été évalué en 20 ans et coûtait environ 5,5 milliards d’euros par an.

• La loi de finances 2026 a porté de 4 à 6 ans la durée de conservation des titres prévue par le pacte Dutreil.

• En mai 2026, une mission de quatre économistes — Jaravel, Ragot, Tavernier et Valla — devait proposer des scénarios de redressement des comptes publics pour 2027-2030.

💡 Astuce mémo

Réduire les dépenses ou augmenter les recettes pour réduire le déficit.

📖 13. Budget et loi de finances

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget : Le budget est l’acte qui prévoit les recettes et les dépenses annuelles de l’État et que le Parlement autorise.
• Loi de finances : La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
• Crédit : Un crédit est une autorisation juridique de dépenser pour un objet et un montant déterminés, distincte des fonds disponibles en caisse.

★ À maîtriser

• Les recettes inscrites au budget sont des estimations indicatives que le Gouvernement doit recouvrer.

📌 Les crédits limitatifs, prévus par l’article 9 de la LOLF, ne peuvent être dépassés ni détournés de leur objet, tandis que les crédits évaluatifs des articles 10 et 24 peuvent être dépassés et concernent des dépenses obligatoires.

Compléments

• L’article 1er de la LOLF prévoit que les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État ainsi que l’équilibre qui en résulte.

• Les crédits autorisés restent facultatifs : le Gouvernement peut choisir de ne pas effectuer les dépenses correspondantes.

• Le consentement à l’impôt est fondé sur l’article 14 de la Déclaration de 1789 et, en Angleterre, sur la Grande Charte de 1215.

• Une loi de finances contient :

  • le budget général
  • les budgets annexes
  • les comptes spéciaux

💡 Astuce mémo

Le budget prévoit ; la loi de finances autorise.

📖 14. Catégories de lois de finances

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de finances rectificative : Une loi de finances rectificative modifie la loi de finances initiale en cours d’année lorsque les prévisions sont inexactes.
• Loi de finances de fin de gestion : Une loi de finances de fin de gestion ajuste les crédits en fin d’année sans pouvoir contenir de nouvelles mesures fiscales.
• Loi d’approbation des comptes : La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, anciennement appelée loi de règlement, constate après l’exécution les résultats de l’année.

★ À maîtriser

• La loi de finances initiale est votée en décembre pour l’année suivante et constitue la loi de finances de l’année.

Compléments

📌 Les lois de finances exceptionnelles prévues par l’article 45 de la LOLF permettent à l’État de continuer à fonctionner si la loi de finances initiale n’est pas votée à temps.

• La France a voté quatre lois de finances rectificatives en 2020, deux en 2021 et deux en 2022, puis aucune en 2023, 2024 et 2025, années où une loi de finances de fin de gestion a été utilisée.

💡 Astuce mémo

IRFAE : initiale, rectificative, fin de gestion, approbation des comptes, exceptionnelle.

📊 Tableaux de synthèse

Principales ressources publiques