Fiche de révision : Fondements des finances publiques

📋 Plan du Cours

1. Périmètre des finances publiques
2. Déficits sociaux et fiscalisation
3. Administrations publiques et droit financier
4. Objets du droit des finances publiques
5. Sources internes et européennes
6. Principes budgétaires et équilibre
7. Annualité et aménagements
8. Unité et architecture budgétaire
9. Budgets annexes et comptes spéciaux
10. Totalité et universalité budgétaires
11. Spécialité des crédits
12. Principe de sincérité budgétaire
13. Catégories et fonctions des lois de finances
14. Performance et trésorerie de l’État

📖 1. Périmètre des finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Finances publiques : Étude des ressources et des charges des organismes publics et de certains organismes privés, ainsi que de la manière dont ils perçoivent leurs ressources et financent leurs dépenses.

★ À maîtriser

• Les principaux organismes concernés sont:
  • l’État
  • ses opérateurs
  • les collectivités territoriales
  • leurs groupements
  • les collectivités à statut particulier
  • les établissements publics locaux

📌 Selon la décision n° 60-11 DC du 20 janvier 1961, la notion de charge publique de l’article 40 de la Constitution comprend les charges de l’État et celles supportées par un régime de Sécurité sociale. — Conseil constitutionnel

Compléments

📌 La CNAM est un établissement public national à caractère administratif, tandis que certaines caisses locales de Sécurité sociale relèvent du droit privé.

📖 2. Déficits sociaux et fiscalisation

🔑 Notions clés & Définitions

• Stabilisateur automatique : Mécanisme par lequel certaines recettes publiques diminuent et certaines dépenses sociales augmentent en période de ralentissement économique, sans nouvelle décision politique.

★ À maîtriser

• Le ralentissement économique diminue la progression des cotisations sociales, augmente le chômage et les indemnités versées, puis dégrade le solde des finances sociales.

• La CSG, créée par la loi de finances pour 1991 et appliquée en 1991, est juridiquement une imposition de toute nature affectée au financement de la protection sociale.

• La CRDS, créée en 1996, est affectée à la CADES afin de rembourser la dette sociale accumulée.

Compléments

• En France, les allègements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires se développent surtout à partir de 1993 afin notamment de diminuer le coût du travail et de favoriser l’emploi.

• Le vieillissement de la population tend à accroître les dépenses liées aux retraites et à la santé.

• En 2019, environ 46,8 milliards d’euros de TVA devaient être affectés à la Sécurité sociale, notamment pour compenser certaines baisses de cotisations sociales.

💡 Astuce mémo

Ralentissement économique → recettes sociales en baisse et dépenses en hausse

📖 3. Administrations publiques et droit financier

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration publique : Unité institutionnelle qui produit principalement des biens ou services non marchands ou redistribue les revenus et les richesses, avec des ressources provenant majoritairement de contributions obligatoires.

★ À maîtriser

• Les administrations publiques comprennent les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de Sécurité sociale.

• Le traité de Maastricht retient comme valeurs de référence un déficit public de 3 % du PIB et une dette publique de 60 % du PIB. — Union européenne, 1992

Compléments

• L’Unédic, bien qu’étant un organisme de droit privé, appartient au périmètre des administrations de Sécurité sociale.

📖 4. Objets du droit des finances publiques

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit budgétaire : Ensemble des règles relatives aux recettes et dépenses prévues par le budget, notamment sa préparation, son adoption, sa modification et les compétences du Gouvernement et du Parlement.
• Droit de la comptabilité publique : Le droit de la comptabilité publique concerne l’exécution des recettes et des dépenses prévues par le budget, les compétences des acteurs et les contrôles administratifs ou juridictionnels.
• Gouvernance des finances publiques : Ensemble de règles encadrant le déficit, la dette, l’évolution des dépenses publiques et les prélèvements obligatoires, notamment sous l’influence du droit de l’Union européenne.
• New Public Management : Le New Public Management cherche à améliorer la gestion publique par des méthodes inspirées des entreprises, comme le contrôle de gestion, la définition d’objectifs et la mesure des résultats.

💡 Astuce mémo

B-C-G-G : budgétaire, comptabilité, gouvernance, gestion

📖 5. Sources internes et européennes

★ À maîtriser

• L’article 40 de la Constitution rend irrecevables les amendements parlementaires qui diminuent les ressources publiques ou créent ou aggravent une charge publique.

• La LOLF du 1er août 2001 organise notamment le budget de l’État autour de programmes associés à des objectifs et à des indicateurs de performance.

• Les conventions fiscales internationales visent notamment à éviter la double imposition, c’est-à-dire l’imposition d’un même contribuable ou revenu par plusieurs États.

Compléments

• L’article 47 de la Constitution organise l’adoption des lois de finances et fixe un délai global de 70 jours au Parlement, tandis que l’article 47-1 prévoit un délai global de 50 jours pour les LFSS.

📖 6. Principes budgétaires et équilibre

★ À maîtriser

• Les principes budgétaires sont:
  • l’annualité
  • l’unité
  • l’universalité
  • la spécialité
  • la sincérité budgétaire

📌 L’État doit présenter et déterminer un équilibre budgétaire, mais il n’est pas juridiquement obligé de voter chaque année un budget sans déficit.

📌 L’équilibre budgétaire rapproche les recettes et les dépenses budgétaires, tandis que l’équilibre financier tient aussi compte des opérations de trésorerie et de financement.

Compléments

📌 L’article 1er de la LOLF prévoit que les lois de finances déterminent les ressources, les charges et l’équilibre budgétaire et financier de l’État pour un exercice.

• Dans sa décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, le Conseil constitutionnel a exigé que la première partie de la loi de finances soit adoptée avant l’examen de la seconde partie.

💡 Astuce mémo

Présenter l’équilibre ≠ voter un budget équilibré

📖 7. Annualité et aménagements

🔑 Notions clés & Définitions

• Annualité budgétaire : Principe imposant que les autorisations budgétaires soient accordées pour une année civile, du 1er janvier au 31 décembre, et que la loi de finances soit adoptée avant le début de l’exercice.
• Incrémentalisme budgétaire : Construction d’une grande partie du budget à partir du budget de l’année précédente, avec des modifications limitées.

★ À maîtriser

📌 Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées, tandis que les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année.

Compléments

• Pour une opération pluriannuelle, l’État peut disposer de 300 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 50 millions d’euros de crédits de paiement la première année.

• Les lois de programmation des finances publiques et le budget triennal inscrivent les finances de l’État dans une perspective pluriannuelle, mais seule la loi de finances annuelle ouvre effectivement les crédits.

📌 Les crédits de paiement autres que ceux des dépenses de personnel peuvent en principe être reportés dans la limite globale de 3 % des crédits initiaux concernés, sauf dérogation prévue par la loi de finances.

💡 Astuce mémo

AE engage sur plusieurs années, CP paie pendant l’année

📖 8. Unité et architecture budgétaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Unité budgétaire : Principe exigeant que l’essentiel des ressources et des charges de l’État soit présenté et autorisé dans une même loi de finances afin de garantir la lisibilité des comptes.

📝 Points essentiels

• Les budgets annexes et les comptes spéciaux sont intégrés au cadre fixé par la même loi de finances, même s’ils aménagent le principe d’unité.

📖 9. Budgets annexes et comptes spéciaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget annexe : Document retraçant les opérations d’un service de l’État dépourvu de personnalité morale qui exerce principalement une activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances.
• Compte d’affectation spéciale : Compte retraçant des opérations financées par des recettes particulières directement liées aux dépenses concernées.
• Compte de concours financiers : Compte retraçant les prêts et avances consentis par l’État.
• Comptes spéciaux : Légifrance — Distinction de certaines opérations particulières de l’État du budget général, et l’article 19 de la LOLF en prévoit quatre catégories.
• Comptes d’affectation spéciale : Légifrance — Comptes retraçant des opérations financées par des recettes particulières directement en relation avec les dépenses concernées, conformément à l’article 21 de la LOLF.
• Comptes de concours financiers : Légifrance — Comptes retraçant les prêts et avances consentis par l’État, conformément à l’article 24 de la LOLF.
• Compte de commerce : Compte retraçant des opérations de caractère industriel et commercial réalisées à titre accessoire par des services de l’État dépourvus de personnalité morale.
• Comptes de commerce : Légifrance — Comptes retraçant des opérations industrielles et commerciales accessoires réalisées par des services de l’État dépourvus de personnalité morale, conformément à l’article 22 de la LOLF.
• Comptes d’opérations monétaires : Légifrance — Les comptes d’opérations monétaires retracent des recettes et dépenses à caractère monétaire, notamment l’émission des monnaies métalliques, les opérations avec le FMI et les pertes et bénéfices de change.

📝 Points essentiels

• En 2026, les deux budgets annexes sont « Contrôle et exploitation aériens » et « Publications officielles et information administrative ».

• En 2026, les crédits de paiement du compte d’affectation spéciale « Pensions » représentent environ 69,9 milliards d’euros.

📖 10. Totalité et universalité budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Débudgétisation : Transfert à une autre personne du financement d’une activité ou d’une dépense afin de faire disparaître du budget de l’État une dépense qui y figurait auparavant.
• Règle de non-affectation : Interdiction en principe de réserver une recette déterminée de l’État au financement d’une dépense particulière, car les recettes alimentent une masse commune.
• Règle du produit brut : Légifrance — Obligation de présenter séparément le montant intégral des recettes et celui des dépenses, sans les compenser.
• Opérations de trésorerie : Légifrance — Les opérations de trésorerie comprennent notamment l’émission et le remboursement des emprunts de l’État, la gestion de ses disponibilités et la gestion de certains fonds déposés auprès du Trésor.

★ À maîtriser

📌 L’article 6 de la LOLF impose que le budget décrive, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État. — Légifrance

📌 Dans sa décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, le Conseil constitutionnel a interdit de faire artificiellement sortir du budget les dépenses permanentes qui incombent par nature à l’État.

Compléments

• Le rétablissement de crédits permet de réaffecter à un service des sommes payées à tort ou provisoirement sur ses crédits puis restituées au Trésor.

💡 Astuce mémo

Totalité : rien ne sort artificiellement du budget ; universalité : rien n’est affecté ni compensé en principe.

📖 11. Spécialité des crédits

🔑 Notions clés & Définitions

• Spécialisation du vote : Légifrance — La spécialisation du vote impose que la discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission, conformément à l’article 43 de la LOLF.
• Mission : Ensemble de programmes participant à une politique publique déterminée et niveau auquel le Parlement vote les crédits.
• Programme : Regroupement des crédits destinés à une action ou à un ensemble cohérent d’actions d’un même ministère, avec des objectifs et des résultats attendus.

💡 Astuce mémo

Le Parlement vote par mission, mais les crédits sont spécialisés par programme.

📖 12. Principe de sincérité budgétaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de sincérité budgétaire : Légifrance — Exigence de présenter sincèrement l’ensemble des ressources et des charges de l’État compte tenu des informations disponibles et des prévisions raisonnables, conformément à l’article 32 de la LOLF.
• Sincérité budgétaire : Conseil constitutionnel, 2018 — Absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre que la loi de finances détermine.
• Sincérité des comptes : Légifrance — Exigence que les comptes de l’État soient réguliers et sincères et donnent une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière, conformément à l’article 27 de la LOLF.

★ À maîtriser

• Le principe de sincérité budgétaire repose constitutionnellement sur les articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. — Conseil constitutionnel

Compléments

• Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution consacre la régularité et la sincérité des comptes des administrations publiques. — Légifrance

• Le Conseil constitutionnel contrôle principalement l’erreur manifeste ou la volonté de fausser l’équilibre en se plaçant au moment où les prévisions ont été établies, sans refaire lui-même les prévisions économiques du Gouvernement.

💡 Astuce mémo

Sincérité budgétaire = prévisions loyales ; sincérité des comptes = exécution fidèlement retracée.

📖 13. Catégories et fonctions des lois de finances

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de finances de l’année : Légifrance — Détermination pour l’année à venir de la nature, du montant et de l’affectation des ressources et des charges de l’État ainsi que de l’équilibre budgétaire et financier.
• Lois spéciales : Légifrance — Autorisation financière provisoire destinée à assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement des services publics en attendant l’adoption définitive de la loi de finances de l’année.
• Loi de finances rectificative : Modification en cours d’année des prévisions initiales lorsque la conjoncture, les recettes, les dépenses ou les orientations politiques évoluent substantiellement.
• Loi de finances de fin de gestion : Légifrance — Loi créée par la loi organique du 28 décembre 2021 et applicable depuis 2023 pour réaliser les ajustements de fin d’exercice avec un contenu plus limité qu’une loi rectificative.
• Services votés : Légifrance — Minimum de crédits indispensable à la poursuite des services publics dans les conditions approuvées l’année précédente, sans excéder les crédits de la dernière loi de finances de l’année.

★ À maîtriser

• Depuis le 1er janvier 2023, l’article 1er de la LOLF distingue cinq catégories de lois de finances. — Légifrance

Compléments

• Le 24 décembre 1979, le Conseil constitutionnel a censuré intégralement la loi de finances pour 1980 dans sa décision n° 79-110 DC, puis une loi spéciale du 30 décembre 1979 a autorisé la perception des impôts existants.

💡 Astuce mémo

Prévoir, maintenir, modifier, clôturer : loi initiale, loi spéciale, rectificative ou fin de gestion, approbation des comptes.

📖 14. Performance et trésorerie de l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Logique de performance : Association aux programmes d’objectifs et d’indicateurs destinés à mesurer les résultats obtenus avec les moyens financiers attribués.
• Tableau de financement : Légifrance — Le tableau de financement présente les ressources et charges de trésorerie participant à l’équilibre financier, notamment les besoins de financement, l’endettement et les remboursements de dette.

📝 Points essentiels

📌 Le capital emprunté reçu par l’État est une ressource de trésorerie, son remboursement est une charge de trésorerie et les intérêts versés constituent une dépense budgétaire. — Légifrance

📌 La première partie de la loi de finances autorise les opérations d’emprunt et de trésorerie, évalue les ressources et charges de trésorerie et fixe un plafond de variation de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an. — Légifrance

💡 Astuce mémo

Capital emprunté et remboursé = trésorerie ; intérêts versés = dépense budgétaire.

📊 Tableaux de synthèse

Les quatre objets du droit financier

Équilibres et instruments budgétaires