Fiche de révision : Fondements du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Définition et fonctions de l’administration
2. Personnes administratives et agents publics
3. Actes administratifs et contrats publics
4. Principes fondamentaux du droit administratif
5. Recours et juridictions administratives
6. Police administrative et ordre public
7. Responsabilité et puissance publique
8. Composantes de l’ordre public
9. Extensions immatérielles de l’ordre public
10. Limites matérielles de l’ordre public
11. Police générale et polices spéciales
12. Police administrative et judiciaire
13. Autorités de police
14. Concours des pouvoirs de police
15. Concurrence des polices administratives
16. Nature des activités et libertés
17. Temps, lieux et proportionnalité

📅 Repères chronologiques

1. 16 et 24 août 1790La loi interdit aux tribunaux judiciaires de trancher les litiges administratifs.
2. 8 février 1873Le Tribunal des conflits affirme que la responsabilité administrative obéit à des règles spéciales distinctes du Code civil.
3. 5 avril 1884La loi rattache l’ordre public à la tranquillité, à la sécurité et à la salubrité publiques.
4. 23 janvier 1987Le Conseil constitutionnel juge que la loi des 16 et 24 août 1790 n’a pas, par elle-même, valeur constitutionnelle.
5. 2001Le référé-liberté est créé et prévu à l’article L521-2 du Code de justice administrative.

📖 1. Définition et fonctions de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Administration au sens matériel : Missions de police et de service public exercées par le gouvernement, les agents de l’État ou les autres personnes publiques.
• Police administrative : Activité qui vise au maintien de l’ordre public, notamment par la protection de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques.
• Service public : Activité destinée à satisfaire les besoins du public, prise en charge par l’État ou les collectivités territoriales, ou exercée sous leur contrôle.

📝 Points essentiels

📌 L’administration ne se confond pas avec la législation, la justice ou le gouvernement : elle exécute en principe la politique gouvernementale, tout en occupant des zones frontières avec ces fonctions.

• Le droit administratif français est issu de l’histoire de France, avec des racines remontant à la Révolution française et un développement au XIXe siècle et au début du XXe siècle.

💡 Astuce mémo

Police = prescription ; service public = prestation

📖 2. Personnes administratives et agents publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Établissement public : Personne morale autonome, rattachée à l’État ou à une collectivité territoriale, et spécialisée dans la gestion d’une mission de service public.

📝 Points essentiels

📌 L’administration au sens organique désigne les personnes et organes qui exercent l’activité administrative, tandis que l’administration au sens matériel désigne cette activité elle-même.

• L’État est la seule personne publique souveraine et exerce une mission générale sur l’ensemble du territoire national.

• Les collectivités territoriales comprennent:

  • les communes
  • les départements
  • les régions
  • les collectivités à statut particulier
  • les collectivités d’outre-mer

📌 Tous les fonctionnaires sont des agents publics, mais tous les agents publics ne sont pas des fonctionnaires.

💡 Astuce mémo

État, collectivités, établissements : ECE

📖 3. Actes administratifs et contrats publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Acte juridique : Manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit.
• Contrat administratif : Accord de volontés générateur d’une situation juridique subjective, soumis à un régime de droit public lorsqu’il répond aux critères de cette qualification.
• Décision administrative : Acte unilatéral qui produit des effets de droit à l’égard de ses destinataires indépendamment de leur consentement.

★ À maîtriser

• Les marchés publics sont des contrats administratifs conclus notamment pour fournir à l’administration des biens, des travaux ou des services.

📌 Les règlements administratifs sont généraux et impersonnels, tandis que les décisions individuelles désignent leurs destinataires, même lorsqu’elles concernent plusieurs personnes.

Compléments

• Les actes pris par le président de la République et le Premier ministre sont des décrets, ceux des autorités administratives secondaires sont des arrêtés, et ceux d’un organe collégial sont des délibérations.

💡 Astuce mémo

Contrat = accord bilatéral ; décision = effet unilatéral

📖 4. Principes fondamentaux du droit administratif

★ À maîtriser

• La séparation des autorités administratives et judiciaires a favorisé la création d’une juridiction administrative spécialisée et l’élaboration d’un droit administratif autonome distinct du droit privé.

📌 Le principe de légalité a une signification positive, selon laquelle l’administration agit en vertu de la loi, et une signification négative, selon laquelle elle ne doit pas transgresser les normes supérieures ni ses propres règles.

Compléments

• Le Conseil d’État contrôle les actes administratifs au regard de la Constitution, des traités, des lois et des principes généraux du droit, qui constituent ses normes de référence.

💡 Astuce mémo

Séparation des juges → juridiction et droit administratifs autonomes

📖 5. Recours et juridictions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Recours : Voie de droit permettant d’obtenir le redressement d’une situation considérée comme illégale ou contraire aux intérêts du requérant.
• Recours pour excès de pouvoir : Voie de droit permettant principalement d’obtenir l’annulation d’une décision administrative, sans que le requérant ait à démontrer la lésion d’un droit, mais seulement un intérêt à agir et un moyen d’illégalité.

📝 Points essentiels

• L’annulation d’une décision administrative la fait disparaître rétroactivement depuis son origine, contrairement à l’abrogation qui met fin à ses effets pour l’avenir.

📌 Le référé-liberté permet au juge administratif d’ordonner en urgence des mesures pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté, lorsque l’urgence est démontrée.

💡 Astuce mémo

Recours administratif = administration ; recours contentieux = juge

📖 6. Police administrative et ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public : Conditions jugées nécessaires à la vie normale, dont le contenu varie selon les lieux et les époques.
• Tranquillité publique : Paix et absence de troubles, notamment les bagarres, les attroupements dégénérant, les manifestations dégénérant et les nuisances sonores.
• Sécurité publique : Protection de l’intégrité des biens et des personnes, permettant notamment de réglementer la circulation, la signalisation et l’accès à certaines rues ou certains bâtiments.
• Salubrité publique : Garantie de l’hygiène et de la santé publiques, notamment par la lutte contre les pollutions et les épidémies et par le contrôle de la qualité des produits vendus sur les marchés.

💡 Astuce mémo

TSS : tranquillité, sécurité, salubrité

📖 7. Responsabilité et puissance publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Régime de la puissance publique : Ensemble des règles de droit public qui accordent à l’administration des prérogatives supérieures à celles des particuliers tout en lui imposant des contraintes spécifiques.

★ À maîtriser

• La responsabilité administrative peut être engagée pour une faute simple, mais certaines activités difficiles de l’administration, notamment la police, peuvent exiger une faute lourde.

📌 La responsabilité sans faute peut reposer sur la théorie du risque, lorsque l’administration expose ses administrés à un risque particulier, ou sur la rupture d’égalité devant les charges publiques, lorsqu’une action légale cause un préjudice particulier.

Compléments

📌 Le fonctionnement continu des services publics impose notamment qu’un hôpital public ne ferme pas pendant les vacances et qu’un service minimum de transport soit assuré en cas de grève.

💡 Astuce mémo

Puissance publique : plus de prérogatives, mais aussi plus de sujétions

📖 8. Composantes de l’ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Tranquillité publique : Vise notamment à prévenir les troubles liés au bruit, ce qui permet au maire de réglementer l’usage des tondeuses à gazon.
• Sécurité publique : L’intégrité des biens et des personnes et constitue une condition préalable à l’exercice effectif des libertés.
• Salubrité publique : Vise à garantir l’hygiène et la santé publique, notamment en contrôlant la qualité des produits vendus sur les marchés et en luttant contre les pollutions et les épidémies.

📝 Points essentiels

• Le jugement du tribunal administratif de Pau du 22 novembre 1995, arrêt Couveinhes, admet la légalité d’une interdiction limitée au centre-ville ou à la période estivale lorsque les circonstances le justifient.

• Au titre de la sécurité publique, le maire: assure la commodité de passage dans les rues, prend des mesures de signalisation, peut interdire l’accès à certaines rues ou à certains bâtiments

• L’arrêté anti-crachat pris par la ville de Béziers en 2014, assorti d’une amende de 135 euros, a été jugé légal parce qu’il répétait un décret national de 1992 interdisant déjà de cracher dans la rue.

💡 Astuce mémo

TSH : tranquillité, sécurité, hygiène

📖 9. Extensions immatérielles de l’ordre public

★ À maîtriser

📌 L’ordre public est passé d’un ordre matériel et extérieur, centré sur la sécurité, à un ordre immatériel et intérieur pouvant protéger des valeurs comme la morale et la dignité humaine.

• Dans l’arrêt Société des films Lutétia du Conseil d’État du 18 décembre 1959, l’interdiction locale d’un film a été admise en raison de son caractère immoral, même sans risque de troubles matériels, lorsque des circonstances locales particulières le justifiaient. — Conseil d'État

• L’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge du Conseil d’État du 27 octobre 1995 fonde l’interdiction du lancer de nain sur la dignité de la personne humaine, sans exiger de circonstances locales particulières. — Conseil d'État

• En 2016, le juge administratif a annulé l’interdiction du burkini prise par le maire de Villeneuve-Loubet, car aucun trouble prévisible ne justifiait l’atteinte à la liberté de se vêtir et à la liberté personnelle.

Compléments

📌 La police de l’esthétique relève principalement de polices spéciales, comme la police des enseignes et pré-enseignes, plutôt que de la police générale des maires.

• Le maire peut limiter les paraboles pour préserver l’aspect architectural d’un centre-ville historique, mais l’interdiction ne peut pas dissimuler une mesure discriminatoire visant la population d’origine étrangère.

💡 Astuce mémo

Moralité externe : troubles matériels ; moralité interne : valeurs et dignité

📖 10. Limites matérielles de l’ordre public

★ À maîtriser

📌 L’ordre public ne se confond pas avec l’ordre social : la police générale ne permet pas au maire d’interdire la prostitution, le vagabondage des mineurs sans justification suffisante ou les coupures d’eau et d’électricité pour lutter contre la pauvreté.

📌 En matière d’OGM, d’antennes-relais et de pesticides, le maire est en principe incompétent lorsque la réglementation relève d’une police spéciale nationale, sauf en cas de péril imminent.

Compléments

• Le Conseil d’État a admis un couvre-feu dans certains quartiers en raison de risques particuliers dans l’arrêt Ville d’Étampes du 27 juillet 2001. — Conseil d'État

• Le Conseil d’État a refusé la compétence des maires pour interdire les OGM dans l’arrêt Commune de Valence du 24 septembre 2012, au profit de la police spéciale du ministre de l’Agriculture. — Conseil d'État

• Le Conseil d’État a également écarté la compétence municipale en matière d’antennes-relais dans l’arrêt Commune de Saint-Denis, Commune des Pennes-Mirabeau et SFR du 26 octobre 2011. — Conseil d'État

💡 Astuce mémo

Ordre public ≠ ordre social ou environnemental

📖 11. Police générale et polices spéciales

★ À maîtriser

• Une police spéciale se reconnaît à:
  • son objet particulier
  • l’autorité particulière qui l’exerce
  • le texte particulier qui l’institue

📌 L’existence d’une police spéciale peut empêcher l’autorité générale de police d’intervenir dans la matière concernée et conférer à l’autorité spéciale des pouvoirs plus larges.

Compléments

• La police des édifices menaçant ruine permet au maire d’imposer au propriétaire la réparation ou la démolition de son immeuble à ses frais, conformément à l’article L511-1 du code de la construction et de l’habitation.

💡 Astuce mémo

OAT : objet, autorité, texte

📖 12. Police administrative et judiciaire

★ À maîtriser

📌 La police administrative prévient les atteintes à l’ordre public, tandis que la police judiciaire recherche et réprime les infractions pour en livrer les auteurs aux tribunaux répressifs.

📌 La qualification d’une opération de police dépend principalement de son but réel : l’intention de prévenir un trouble relève de la police administrative, tandis que l’intention de réprimer une infraction relève de la police judiciaire.

• Dans l’arrêt Baud du 11 mai 1951, le Conseil d’État a qualifié de judiciaire l’opération menée par des policiers qui poursuivaient un individu soupçonné d’avoir commis une infraction, même si l’infraction n’était pas certaine. — Conseil d'État

Compléments

• L’arrêté anti-crotte de Béziers a été censuré parce que le fichage ADN des chiens visait à sanctionner les propriétaires, ce qui relevait de la police judiciaire et excédait la compétence du maire.

• Dans l’arrêt Frampar du 24 juin 1960, le Conseil d’État a retenu la réalité de la finalité administrative d’opérations préfectorales présentées comme judiciaires pendant la guerre d’Algérie. — Conseil d'État

• Les ordonnances de référé-liberté des 9, 10 et 11 janvier 2014 ont admis l’interdiction de spectacles de Dieudonné au nom de la dignité de la personne humaine, même contre la liberté d’expression et la liberté de réunion.

💡 Astuce mémo

Police administrative : prévenir ; police judiciaire : réprimer

📖 13. Autorités de police

★ À maîtriser

📌 Le Premier ministre est une autorité de police générale compétente sur l’ensemble du territoire national, tandis que le maire exerce cette compétence dans sa commune.

• Dans l’arrêt Labonne du 8 août 1919, le Conseil d’État a reconnu au chef de l’État le pouvoir propre de prendre, sans délégation législative, les mesures de police applicables à l’ensemble du territoire. — Conseil d'État

📌 Le maire est l’autorité de police générale de la commune en vertu de l’article L2212-1 du Code général des collectivités territoriales, mais ses pouvoirs sont partagés avec le préfet dans les communes à police d’État.

📌 Le préfet est compétent pour les mesures intéressant tout le département, plusieurs communes, ou une commune lorsque celle-ci est à police d’État ou lorsque le maire reste inactif après une mise en demeure.

Compléments

• L’arrêt Jamart du Conseil d’État du 7 février 1936 reconnaît à tout chef de service le pouvoir de réglementer son service pour en assurer le bon fonctionnement, même sans habilitation législative expresse. — Conseil d'État

💡 Astuce mémo

Premier ministre → préfet → maire

📖 14. Concours des pouvoirs de police

★ À maîtriser

📌 L’autorité de police inférieure doit respecter les prescriptions de l’autorité supérieure, mais elle peut adopter une mesure plus sévère si des circonstances locales le justifient.

📌 La concurrence entre police générale et police spéciale peut conduire soit au monopole de la police spéciale, qui écarte la police générale, soit à la coexistence des deux polices lorsqu’elles poursuivent des finalités différentes.

Compléments

• Lorsque la vitesse en agglomération est limitée à 50 km/h, une autorité locale ne peut pas relever cette limite, mais elle peut l’abaisser à 30 km/h si les circonstances locales le justifient.

• La police spéciale nationale du cinéma peut coexister avec la police générale municipale, car un film autorisé par un visa national peut néanmoins présenter un risque particulier pour l’ordre public dans une commune.

💡 Astuce mémo

L’autorité locale peut aggraver, jamais adoucir, la mesure supérieure

📖 15. Concurrence des polices administratives

📝 Points essentiels

📌 Lorsque la police spéciale et la police générale se concurrencent, l'autorité locale ne peut pas adopter une mesure plus douce que la mesure nationale, mais elle peut prendre une mesure plus sévère si les circonstances locales le justifient.

📌 La police spéciale peut soit écarter entièrement la police générale, soit lui laisser une place lorsque les deux polices poursuivent des points de vue différents.

• Dans l'arrêt du Conseil d'État du 18 décembre 1958, Société les Films Lutétia, un visa national n'empêche pas le maire d'interdire localement la diffusion d'un film si des circonstances locales particulières menacent l'ordre public.

💡 Astuce mémo

Police spéciale absorbante ≠ polices générale et spéciale concurrentes

📖 16. Nature des activités et libertés

🔑 Notions clés & Définitions

• Manifestation : La manifestation mobile est un cortège, tandis que la manifestation immobile est un rassemblement.

★ À maîtriser

• Les manifestations sont soumises à une déclaration préalable auprès du préfet de département en application de l'ordonnance du 12 mars 2012, et peuvent être interdites si elles risquent de troubler l'ordre public.

• Le Conseil d'État tend aujourd'hui à considérer la manifestation comme une liberté découlant de la liberté d'expression, ce qui impose de privilégier sa réglementation plutôt que son interdiction totale.

• Pour les activités protégées par la Constitution et la loi, une mesure de police n'est légale que si elle répond à une menace avérée pour l'ordre public et reste proportionnée à cette menace.

• Dans l'arrêt Benjamin du 19 mai 1933, le Conseil d'État a censuré l'interdiction d'une conférence à Nevers, car des mesures de sécurité moins contraignantes auraient permis d'éviter les troubles.

Compléments

📌 Les activités illicites peuvent être interdites par une mesure de police, mais cette mesure ne fait alors que rappeler une interdiction légale déjà existante et reste juridiquement inutile.

• 🔄 Le contrôle de proportionnalité vérifie successivement:
  1. si la mesure est utile
  2. si la mesure est adaptée
  3. si la mesure est proportionnée

💡 Astuce mémo

Illicite → faculté → liberté protégée : le contrôle devient plus strict

📖 17. Temps, lieux et proportionnalité

★ À maîtriser

• La police peut être exercée sur la voie publique, dans les lieux privés ouverts au public ou dans les domiciles privés, mais son intervention doit être d'autant plus justifiée que le lieu est protégé.

• Sur la voie publique, une interdiction de police ne doit pas être générale et absolue : elle doit être limitée à des lieux et à des périodes déterminés.

• Les domiciles privés ne peuvent en principe faire l'objet de mesures de police que si les activités qui s'y déroulent se répercutent à l'extérieur, notamment sur la tranquillité, la sécurité ou la salubrité publiques.

• Les mesures de police doivent être limitées dans le temps, car une interdiction permanente qui ne tient compte d'aucune circonstance particulière peut supprimer une liberté au lieu de simplement l'encadrer.

Compléments

• Dans l'arrêt Préfet de police du 5 janvier 1968, le Conseil d'État a admis qu'une auto-école soit obligée de disposer d'un garage privé afin d'éviter l'encombrement de la voie publique.

• Dans l'arrêt Daudignac du 22 juin 1951, le Conseil d'État a censuré l'autorisation préalable imposée aux photographes par le maire de Montauban, qui aurait dû limiter l'activité à certains jours et certaines rues.

💡 Astuce mémo

Voie publique exposée ≠ domicile privé protégé

📊 Tableaux de synthèse

Administration matérielle et organique

Police administrative et police judiciaire