Fiche de révision : Fondements du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Héritage historique de l’État français
2. Administration et administrés
3. Juge et juridictions administratives
4. Autonomie et critères du droit administratif
5. Service public et régimes applicables
6. Régime juridique des agents et tiers
7. Égalité et neutralité du service public
8. Continuité du service et droit de grève
9. Création des services publics
10. Modes de gestion du service public
11. Finalité et ordre public
12. Polices générales et spéciales
13. Exercice du pouvoir de police
14. Combinaison des mesures de police
15. Contrôle des mesures de police
16. Actes administratifs et validité des décisions
17. Entrée en vigueur des décisions
18. Actes non créateurs de droit

📅 Repères chronologiques

1. 1902Dans l’arrêt Maire de Néris-les-Bains, le Conseil d’État a jugé légale l’interdiction municipale totale des jeux d’argent, plus stricte que celle du préfet qui prévoyait des dérogations pour les villes thermales.
2. 1917L’arrêt Baldy rappelle que la liberté est la règle et la restriction de police l’exception. - Conseil d’État, 1917
3. 1935Dans l’arrêt Établissement S.A.T.A.N., le Conseil d’État a jugé illégal un arrêté municipal réglementant une gare où le préfet exerçait sa police spéciale.
4. 1959Dans l’arrêt Société des Films Lutétia, le Conseil d’État a admis qu’un maire interdise, au titre de sa police générale, un film autorisé par la police spéciale du cinéma.
5. 12 novembre 1997Dans l’arrêt Communauté tibétaine en France, le Conseil d’État a jugé illégal un arrêté motivé par la protection des relations franco-chinoises, qui ne relève pas de l’ordre public.
6. 2011Dans les arrêts Commune de Saint-Denis et Commune des Pennes-Mirabeau, le Conseil d’État a jugé le maire incompétent pour réglementer l’implantation des antennes relais, domaine confié aux autorités de police spéciale des communications électroniques.
7. 10 mars 2011Le Conseil constitutionnel a censuré une disposition permettant de confier à des personnes privées des missions de vidéosurveillance de la voie publique. - loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, 10 mars 2011
8. 8 juillet 2019Le Conseil d’État a admis la légalité de la délégation de la conduite des voitures radars à des sociétés privées, car la conduite du véhicule ne constitue pas une mission de police. - association 40 millions d’automobilistes, 8 juillet 2019
9. 2021Dans l’affaire Collectif des maires anti-pesticides, le Conseil d’État a jugé illégaux les arrêtés municipaux réglementant l’utilisation des pesticides, relevant de la police spéciale des ministres chargés de l’agriculture, de la santé, de l’environnement et de la consommation.
10. 15 octobre 2021Dans une décision QPC Société Air France, le Conseil constitutionnel a qualifié l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative de principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France.

📖 1. Héritage historique de l’État français

★ À maîtriser

• L’héritage historique de l’État français se caractérise par une forte centralisation du pouvoir et la primauté de l’intérêt collectif sur les intérêts individuels.

📌 Le droit administratif met en confrontation l’intérêt général et les intérêts particuliers dans l’ensemble de ses domaines.

• Historiquement, le droit administratif français permet à l’État, en cas de conflit, de faire primer l’intérêt général sur les intérêts particuliers.

Compléments

• Le droit administratif français s’est façonné avec la conception française de l’État moderne, apparu à partir du XVIe siècle et marqué par la monarchie absolue, la période révolutionnaire et le règne de Napoléon.

• Pendant la majeure partie du XVIIe siècle, la justice administrative ne se modernise pas et attend la IIIe République pour se moderniser.

💡 Astuce mémo

Intérêt général face aux intérêts particuliers

📖 2. Administration et administrés

🔑 Notions clés & Définitions

• Conception fonctionnelle : La conception fonctionnelle de l’administration la définit par les activités qu’elle exerce et par les actes juridiques ou opérations matérielles qu’elle met en œuvre pour atteindre ses buts.
• Conception organique : La conception organique considère l’administration comme un ensemble de personnes morales exerçant une activité administrative, essentiellement des personnes morales de droit public.
• Public : Selon l’article L. 100-3 du CRPA, le public comprend toute personne physique et toute personne morale de droit privé, sauf celle chargée d’une mission de service public lorsqu’est en cause l’exercice de cette mission.

★ À maîtriser

• Les sujets du droit administratif sont l’administration, d’une part, et les administrés, d’autre part.

• La conception fonctionnelle définit l’administration par les activités qu’elle exerce, tandis que la conception organique la considère comme un ensemble d’institutions et de personnes morales.

• L’activité administrative vise soit à préserver l’ordre public par la police, soit à satisfaire l’intérêt général par l’organisation d’un service public.

• L’article L. 100-3 du CRPA inclut dans les administrations l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes ou personnes de droit public ou privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.

📌 La citoyenneté, déterminée par la nationalité, confère des droits civils et politiques comme le droit de vote, tandis que la qualité d’administré dépend d’un rapport avec l’administration et ne confère pas ces droits.

Compléments

• Pour prévenir les troubles à l’ordre public, un maire ou un préfet peut interdire une manifestation.

• Pour assurer un service public de transport urbain, l’administration peut conclure un contrat de concession avec une entreprise de transport.

• Adopté en 2015, le Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) emploie le terme « public » plutôt que celui d’« administré ».

• En contentieux administratif, la personne qui porte un recours est appelée le requérant, et non le demandeur.

📖 3. Juge et juridictions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Rapporteur public : Le rapporteur public présente à la formation de jugement son analyse juridique de l’affaire et propose une solution dans des conclusions qui aident à comprendre la décision de justice.

★ À maîtriser

• Entre 1870 et 1950, le Conseil d’État est le seul juge administratif et exerce à la fois une fonction juridictionnelle et une fonction consultative.

• Par ses arrêts, le Conseil d’État contribue à construire le droit administratif, tandis que la doctrine universitaire organise les règles dégagées par la jurisprudence.

• Les juridictions administratives connaissent des litiges impliquant la mise en œuvre du droit administratif, et certaines juridictions spécialisées traitent des contentieux déterminés, comme les juridictions ordinales ou financières.

• Le Conseil d’État est la juridiction administrative de cassation et juge certains recours en premier et dernier ressort, notamment ceux dirigés contre des actes du président de la République ou du gouvernement.

Compléments

• Le droit administratif est largement jurisprudentiel, mais le législateur intervient de plus en plus et une partie importante des règles codifiées reprend la jurisprudence administrative.

• Les tribunaux administratifs, créés en 1953, constituent le premier degré de juridiction administrative générale.

• Les cours administratives d’appel, créées en 1987, constituent le second degré de juridiction administrative.

📖 4. Autonomie et critères du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Autonomie du droit administratif : L’autonomie du droit administratif signifie que celui-ci possède ses propres règles par rapport au droit privé et qu’il est exorbitant par rapport à celui-ci.

★ À maîtriser

• La décision Blanco du Tribunal des conflits, rendue en 1873, affirme un principe de liaison entre la compétence juridictionnelle et le fond, c’est-à-dire entre le juge compétent et le droit applicable.

📌 Le droit privé régit les relations entre particuliers considérés comme égaux et protège leur liberté et leur propriété, tandis que le droit administratif régit l’action de l’administration orientée vers l’intérêt général.

• L’administration bénéficie de prérogatives de puissance publique, mais le droit administratif vise aussi à protéger les intérêts individuels et à limiter l’État dans le cadre de l’État de droit.

📌 L’administration peut relever du droit privé lorsqu’elle agit dans une situation de droit privé, notamment pour la gestion de son domaine privé ou d’un service public exploité comme une activité commerciale ordinaire.

• Les critères proposés sont : la distinction entre actes d’autorité et actes de gestion, le but de l’activité, les moyens employés par l’administration

Compléments

📌 Le droit administratif peut appliquer des règles spécifiques à l’administration, adapter des règles inspirées du droit privé ou appliquer directement des règles de droit privé.

📌 L’administration peut imposer unilatéralement sa volonté par une décision administrative, contrairement à un particulier qui ne peut légalement imposer ainsi sa volonté à un autre particulier.

• L’administration est notamment soumise aux obligations suivantes : assurer l’égalité de traitement des usagers, ne pas consentir de libéralités, exercer les compétences que lui attribuent la Constitution ou la loi

• Dans l’arrêt Peynet, le Conseil d’État applique aux agents contractuels une interdiction de licenciement pendant la grossesse, en reconnaissant un principe général du droit inspiré par l’article 29 du code du travail.

• Dans ses conclusions sur l’arrêt Terrier du 6 février 1903, le commissaire du gouvernement Jean Romieu reconnaît que l’administration peut, dans certaines circonstances, agir comme un particulier et relever des mêmes règles et juridictions.

📌 Dans la théorie d’Aucoc et de Laferrière, les actes d’autorité relèvent de la personnalité publique de l’État et du droit administratif, tandis que les actes de gestion relèvent de sa personnalité privée et du droit privé.

• Le critère de la puissance publique, associé à Maurice Hauriou, porte sur les moyens d’action de l’administration plutôt que sur la nature de son activité.

• Selon Léon Duguit, l’État ne peut légalement agir que pour répondre à des besoins sociaux, et le service public justifie alors son action et les atteintes aux libertés individuelles.

• La décision Blanco de 1873 juge que la responsabilité de l’État pour les dommages causés par les personnes employées dans le service public ne relève pas du droit civil mais du droit administratif. - tribunal des conflits

📌 Selon la décision Société commerciale de l’Ouest africain de 1921, un service public exploité comme une activité commerciale doit être soumis au droit privé. - tribunal des conflits

📖 5. Service public et régimes applicables

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Une activité d’intérêt général contrôlée par une personne publique.
• Intérêt général : L’intérêt général correspond à ce qui répond à un besoin social découlant de la vie en société, comme la sécurité, les déplacements ou la communication.

★ À maîtriser

• Les critères d’identification sont :

  • une mission d’intérêt général
  • la création par une personne publique
  • le contrôle par une personne publique

• Une activité d’intérêt général exercée par une personne publique est présumée constituer un service public, tandis que lorsqu’elle est exercée par une personne privée, le lien avec une personne publique doit être démontré.

• L’arrêt Narcy du 28 juin 1963 identifie le service public géré par une personne privée au moyen de l’intérêt général, du contrôle administratif et de prérogatives de puissance publique. - conseil d’État

• Depuis l’arrêt APREI du 22 février 2007, l’absence de prérogatives de puissance publique n’exclut pas à elle seule qu’une personne privée exerce un service public, si l’intérêt général et le contrôle étroit de la personne publique sont établis. - conseil d’État

📌 Les services publics se distinguent en services publics administratifs (SPA) et services publics industriels et commerciaux (SPIC), distinction qui détermine notamment le régime juridique applicable et la juridiction compétente.

• Le 22 janvier 1921, le Tribunal des conflits, dans la décision Société commerciale de l’Ouest africain dite Bac d’Eloka, qualifie le service de bac exploité par la colonie de Côte d’Ivoire de service relevant du juge judiciaire et crée la distinction entre SPA et SPIC.

• Les trois critères de qualification sont :

  • l’objet du service
  • l’origine de ses ressources
  • les modalités de fonctionnement du service

📌 Depuis la décision Berkani du Tribunal des conflits, les agents contractuels d’un SPA sont liés au service par un contrat de droit public, quelle que soit leur participation directe à l’exécution du service.

Compléments

• La définition de l’intérêt général varie selon les choix du législateur et de l’administration, les circonstances, les besoins, les technologies, les lieux et les majorités politiques.

• En 1916, le Conseil d’État juge dans l’arrêt Astruc que la gestion d’un théâtre n’est pas une activité d’intérêt général.

• En 1923, le Conseil d’État reconnaît dans l’arrêt Gheusi que la gestion d’un théâtre est une activité d’intérêt général.

• L’arrêt Établissement Vezia de 1935 distingue l’activité de service public de la personne publique responsable de son organisation, qui peut en déléguer l’exécution. - conseil d’État

• Dans l’arrêt Caisse primaire et protection du 13 mai 1938, le Conseil d’État reconnaît qu’une personne privée peut gérer un service public et que ses agents peuvent être soumis aux règles applicables aux agents publics.

• Le contrôle étroit d’une personne publique sur un organisme privé s’apprécie notamment au regard des conditions de création, d’organisation et de fonctionnement, des obligations imposées et des mesures de vérification des objectifs assignés.

💡 Astuce mémo

SPA administratif, SPIC judiciaire en principe

📖 6. Régime juridique des agents et tiers

★ À maîtriser

📌 Les agents d’un SPIC relèvent du droit privé, à l’exception du directeur de l’entité gestionnaire et du chef du service comptable lorsqu’il a le statut de comptable public.

📌 Les relations externes d’un SPIC relèvent en principe du droit privé, y compris lorsque des tiers subissent un dommage causé par son fonctionnement.

Compléments

• Dans l’arrêt Jalenques de Labeau de 1957, le Conseil d’État affirme que seuls le directeur d’un SPIC et, sous condition, son chef comptable échappent au droit privé applicable aux agents.

📌 Seul le législateur peut déroger au bloc de droit privé applicable au SPIC.

📌 Un dommage causé à un tiers par un acte administratif pris dans le cadre d’un SPIC et dans l’exercice de prérogatives publiques relève du droit administratif.

💡 Astuce mémo

Agents du SPIC : droit privé, sauf deux fonctions ; dommages : droit privé, sauf acte administratif de puissance publique.

📖 7. Égalité et neutralité du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe d’égalité : Garantit l’égal accès au service public et fonde l’exigence de neutralité de celui-ci.
• Neutralité : Principe fondamental des services publics, conçu comme un corollaire de l’égalité et consacré par le Conseil constitutionnel en 1996.

★ À maîtriser

• Les trois principes fondamentaux du service public sont l’égalité, la continuité et la mutabilité ; la neutralité est un corollaire de l’égalité.

• Le Conseil d’État a consacré l’égalité des usagers devant le fonctionnement du service public comme principe général du droit dans l’arrêt Société des concerts du conservatoire du 9 mars 1951. - société des concert conservatoire

• Le principe d’égalité n’impose pas un traitement identique : des usagers placés dans des situations différentes peuvent recevoir des traitements différents, à condition que la différenciation ne repose pas sur un motif interdit par l’article 225-1 du Code pénal.

• Un traitement différencié est admis s’il est prévu par la loi, justifié par une différence objective de situation, ou, même entre usagers en situation identique, fondé sur un motif d’intérêt général en rapport avec l’objet du service.

• Les agents publics ne peuvent afficher leurs convictions philosophiques, politiques ou religieuses dans l’exercice de leurs fonctions.

• La loi du 15 mars 2004 interdit dans les écoles, collèges et lycées publics les signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse ; un dialogue doit précéder l’éventuelle procédure disciplinaire.

Compléments

• Les principes généraux du service public, synthétisés par Louis Rolland, s’appliquent aux SPA comme aux SPIC, quel que soit le caractère public ou privé du gestionnaire.

• Dans l’arrêt Chomel du 29 décembre 1911, le Conseil d’État juge que l’administration ne peut écarter un particulier des règles de droit commun du service public qu’en cas de force majeure. - CHOMELL

• Dans l’arrêt Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre du 29 décembre 1987, le Conseil d’État admet des tarifs d’inscription au conservatoire modulés selon les revenus des familles et le nombre de personnes au foyer, afin de permettre l’accès au plus grand nombre ; les tarifs les plus élevés doivent rester inférieurs au coût de fonctionnement par élève. - commune de Gennevilliers et de Nanterre

• L’article L100-2 du Code des relations entre le public et l’administration impose à l’administration une obligation de neutralité et le respect du principe de laïcité.

• Dans l’avis contentieux Mlle Marteaux du 3 mai 2000, le Conseil d’État considère qu’une surveillante d’établissement scolaire qui porte un voile pendant son service commet une faute disciplinaire.

📌 Les élèves de l’enseignement public peuvent porter des signes religieux, sauf notamment lorsque ceux-ci sont ostentatoires et constituent un acte de prosélytisme ou de propagande, ou lorsqu’ils compromettent la santé ou la sécurité ou troublent le fonctionnement du service.

• Le Conseil d’État a jugé le 7 septembre 2023 que les signes religieux discrets restent autorisés dans les collèges et lycées, mais que des tenues non intrinsèquement religieuses peuvent être interdites si le comportement de l’élève manifeste ostensiblement une appartenance religieuse.

• Dans l’arrêt Commune de Grenoble du 21 juin 2022, le Conseil d’État a jugé contraire au principe de neutralité une dérogation au règlement des piscines qui avait pour seul objet d’autoriser le burkini en réponse à une revendication religieuse.

💡 Astuce mémo

Égalité impose un traitement égal des situations égales ; neutralité interdit que les convictions influencent le service.

📖 8. Continuité du service et droit de grève

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de continuité : Exige le fonctionnement régulier des services publics afin que les besoins sociaux restent satisfaits.
• Principe de mutabilité : Impose l’adaptation du service public à l’évolution des besoins sociaux et de l’intérêt général.

★ À maîtriser

• Le Conseil constitutionnel a reconnu valeur constitutionnelle au principe de continuité dans sa décision du 25 juillet 1979 relative au droit de grève à la radiodiffusion française.

• Le septième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 consacre le droit de grève, qui s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent.

📌 Dans l’arrêt Dehaene du 7 juillet 1950, le Conseil d’État juge qu’en l’absence de loi encadrant le droit de grève, le pouvoir réglementaire peut en fixer les limites pour prévenir son usage abusif et préserver l’ordre public.

• Dans l’arrêt Compagnie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen du 10 janvier 1902, le Conseil d’État admet qu’une commune remplace un concessionnaire refusant de substituer l’éclairage électrique à l’éclairage au gaz, moyennant indemnisation du concessionnaire initial. - compagnie nouvelle du gaz de DEVILLE-LES-ROUENS

📌 Les usagers n’ont aucun droit acquis au maintien du régime ou des avantages d’un service public, que la personne publique peut modifier ou supprimer, sauf pour les services publics obligatoires.

Compléments

• Dans l’arrêt Winkell de 1909, le Conseil d’État considère la grève dans un service public comme une faute justifiant la révocation du fonctionnaire sans garanties disciplinaires.

📌 Dans l’arrêt Syndicat Sud RATP du 11 juin 2010, le Conseil d’État juge que l’existence d’une loi sectorielle n’empêche pas le chef de service d’adopter les mesures nécessaires contre un usage abusif du droit de grève ou contraire aux nécessités de l’ordre public.

• La loi du 21 août 2007 encadre l’exercice du droit de grève dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, et la loi du 20 août 2008 impose un service minimum d’accueil dans les écoles primaires les jours de grève.

📌 Le législateur peut interdire la grève aux agents dont la présence est indispensable au fonctionnement d’éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays.

• Dans l’arrêt Compagnie générale française des tramways du 11 mars 1910, le Conseil d’État admet que l’autorité impose une augmentation du nombre de tramways pour répondre à la fréquentation, tout en reconnaissant au concessionnaire un droit à réparation du surcoût.

💡 Astuce mémo

La continuité garantit le fonctionnement du service, mais doit être conciliée avec le droit de grève.

📖 9. Création des services publics

★ À maîtriser

• Les services publics obligatoires doivent être pris en charge par l’État ou les collectivités territoriales lorsque la Constitution ou la loi l’impose ; ils peuvent être réorganisés mais non supprimés.

• Les services publics facultatifs ne peuvent être créés par une personne publique que dans le champ de sa compétence, dans l’intérêt général et, pour une activité marchande, sous réserve des règles conciliant le service avec l’initiative privée.

• L’arrêt Nevers admet l’intervention d’une personne publique sur un marché lorsque des circonstances particulières de temps et de lieu révèlent un intérêt public à créer l’activité.

• Dans l’arrêt Nevers, la carence de l’initiative privée était quantitative, tandis que l’arrêt Ville de Nanterre du 20 novembre 1964 admet une carence qualitative lorsque l’offre privée existe mais ne satisfait pas concrètement les besoins sociaux.

• Dans l’arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris du 31 mai 2006, le Conseil d’État fait de l’intérêt général de l’activité la condition centrale de l’intervention publique et rend facultative la carence de l’initiative privée.

Compléments

• Dans sa décision Privatisation du 26 juin 1986, le Conseil constitutionnel estime que la nécessité de certains services nationaux découle de règles ou principes de valeur constitutionnelle.

• L’alinéa 11 du préambule de 1946 fonde la prise en charge de services publics de santé et d’aide sociale, tandis que son alinéa 13 prévoit un enseignement public, laïque et gratuit.

• Dans l’arrêt Bayrou du 27 septembre 2006, le Conseil d’État juge que l’entretien et la gestion des autoroutes ne constituent pas un service public constitutionnel.

• Les communes disposent d’une clause générale de compétence leur permettant de prendre en charge toute activité de service public présentant un intérêt public communal, tandis que la loi NOTRe de 2015 a supprimé cette clause pour les départements et les régions.

• Dans l’arrêt Casanova du 29 mars 1901, le Conseil d’État annule la création par une commune d’un service médical gratuit pour les indigents, faute de circonstances exceptionnelles alors que deux cabinets médicaux existaient déjà sur la commune.

• Dans l’arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers de 1930, le Conseil d’État affirme que les entreprises ayant un caractère commercial sont en principe réservées à l’initiative privée.

• Dans l’arrêt Corrèze du 3 mars 2010, le Conseil d’État juge légal le service départemental de téléassistance aux personnes âgées en raison de l’intérêt général de leur maintien à domicile, sans vérifier la carence de l’initiative privée.

📌 Une personne publique qui prend en charge une activité marchande doit respecter le droit de la concurrence, notamment l’ordonnance de décembre 1986 codifiée dans le code de commerce et les articles 101 et suivants du TFUE.

📌 Pour éviter qu’un SPIC bénéficie de prix artificiellement bas grâce aux financements d’un SPA, la personne publique gestionnaire doit tenir une comptabilité séparée.

📖 10. Modes de gestion du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Établissement public : Personne morale de droit public distincte de la personne publique qui l’a créé et soumise au principe de spécialité, qui limite ses compétences à son objet.
• Concession de service : Contrat qui confie à un opérateur économique l’exécution d’un service public et les investissements nécessaires, en échange notamment des redevances des usagers, tandis que le concessionnaire supporte le risque d’exploitation.

★ À maîtriser

📌 Les personnes publiques disposent d’une liberté de choix entre la gestion en régie et la gestion déléguée d’un service public.

📌 La régie directe mobilise les moyens propres de la personne publique, tandis que la régie indirecte individualise le service au sein de ses services et lui donne notamment un budget propre.

• Dans l’arrêt Commune d’Aix-en-Provence du 6 avril 2007, le Conseil d’État admet l’habilitation unilatérale d’une personne privée lorsque celle-ci n’est pas un opérateur économique, apprécié notamment au regard de sa création, de son objet statutaire et du contrôle exercé sur elle.

Compléments

• Dans l’arrêt Unipain du 29 avril 1970, le Conseil d’État juge que la liberté du commerce et de l’industrie n’empêche pas l’État de répondre aux besoins de ses services par ses propres moyens.

• Dans l’arrêt Association pour la promotion du droit à l’image du 26 octobre 2011, le Conseil d’État confirme que les personnes publiques peuvent accomplir leurs missions de service public par leurs propres moyens.

📌 L’article L2221-4 du CGCT impose l’individualisation budgétaire d’un SPIC local géré par une collectivité locale.

📌 La délégation porte sur la gestion et l’exécution matérielle du service public, mais la personne publique conserve son organisation et les principes d’égalité, de continuité et de mutabilité s’appliquent quel que soit le mode de gestion.

💡 Astuce mémo

En régie, la personne publique gère ; en délégation, un tiers exécute la gestion

📖 11. Finalité et ordre public

★ À maîtriser

📌 La police administrative vise à prévenir les troubles à l’ordre public, tandis que la police judiciaire vise à rechercher et réprimer les infractions.

• Les composantes classiques de l’ordre public sont :

  • le bon ordre
  • la sûreté
  • la sécurité publique
  • la salubrité publique

• Dans sa conception traditionnelle, l’ordre public est matériel et extérieur, s’apprécie dans l’espace public à partir de faits tangibles et ne concerne pas les consciences ou l’état d’esprit des individus.

• L’arrêt Société des films Lutétia de 1959 admet qu’un maire interdise un film pour immoralité si son caractère immoral et des circonstances locales particulières sont réunis.

• Depuis l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge du 27 octobre 1995, le respect de la dignité de la personne humaine est une composante de l’ordre public dont la protection peut justifier une interdiction même sans circonstances locales particulières et malgré le consentement de la personne concernée.

Compléments

• La police administrative peut prévenir un trouble par des opérations matérielles, comme l’encadrement d’une manifestation, ou par des actes juridiques qui réglementent l’exercice des libertés.

• L’article 12 de la DDHC affirme que la garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique.

• La tranquillité publique constitue également une composante de l’ordre public, distincte de la sécurité publique.

• Dans son Précis de droit administratif de 1919, Maurice Hauriou décrit l’ordre public comme un ordre matériel et extérieur, état de paix opposé à l’état de trouble.

• Le Conseil d’État a admis que la dignité humaine puisse protéger les personnes décédées dans l’arrêt Syndicat mixte de la vallée de l’Oise du 6 novembre 2008.

📌 Dans son arrêt Alliance générale contre le racisme et pour le respect de l’identité française chrétienne du 9 novembre 2015, le Conseil d’État affirme que la police administrative peut prévenir des infractions pénales susceptibles de troubler l’ordre public sans porter une atteinte excessive aux libertés fondamentales.

• Dans l’affaire Dieudonné de 2014, le Conseil d’État a retenu un risque d’atteinte à la dignité humaine et de commission d’infractions pour justifier l’interdiction d’un spectacle.

📖 12. Polices générales et spéciales

★ À maîtriser

📌 La police administrative générale prévient les troubles généraux à l’ordre public sans expertise technique particulière, tandis que la police administrative spéciale encadre des activités ou des risques spécifiques et est prévue par un texte.

• Le préfet exerce la police administrative générale départementale et peut prendre des mesures dont le champ dépasse une commune lorsque les circonstances locales concernent les communes visées, conformément à l’article L2215-1 du CGCT.

• Le maire est chargé de la police municipale et de la préservation de l’ordre public dans sa commune en vertu de l’article L2212-1 du CGCT.

Compléments

📌 Une police administrative spéciale peut se distinguer de la police générale par l’autorité compétente ou par l’intérêt public particulier qu’elle protège, comme l’esthétique, l’environnement ou la protection des espèces.

• Le Conseil d’État reconnaît au chef du gouvernement un pouvoir de police administrative générale applicable à l’ensemble du territoire depuis l’arrêt Labonne de 1919.

💡 Astuce mémo

Police générale : ordre public commun ; police spéciale : activité ou risque spécifique

📖 13. Exercice du pouvoir de police

★ À maîtriser

• Selon l’arrêt Sieur Doublet de 1959, une autorité de police doit agir lorsque son inaction laisse subsister un péril grave résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public.

• Le pouvoir de police administrative ne peut pas être délégué à une personne privée, comme l’illustre l’arrêt Castelnaudary du 17 juin 1932.

• L’article 12 de la DDHC fonde l’interdiction de confier à des personnes privées des missions de police administrative, car la garantie des droits nécessite une force publique.

Compléments

📌 Une autorité de police doit appliquer la réglementation existante et prendre les mesures nécessaires à son exécution.

• Le refus d’agir d’une autorité de police peut être contesté par un recours pour excès de pouvoir et engager la responsabilité de l’administration si cette carence cause un dommage.

• L’interdiction de déléguer la police administrative à des personnes privées repose sur l’indisponibilité des pouvoirs publics et sur l’interdiction de déléguer des missions de souveraineté.

• Dans sa décision du 26 juillet 2003, le Conseil constitutionnel a mobilisé l’interdiction de déléguer des missions de souveraineté comme norme de contrôle de constitutionnalité.

• La mission confiée aux compagnies aériennes de réacheminer les ressortissants étrangers refusés à l’entrée vers leur lieu de départ consiste à les transporter hors du territoire.

• La loi MAPTAM a dépénalisé la verbalisation du stationnement et transféré cette compétence aux communes, dont certaines, comme Paris, l’ont déléguée au secteur privé.

• Pour les voitures radars, les forces de police déterminent les trajets et les conducteurs privés n’ont accès ni au matériel de contrôle ni aux données de constatation des infractions.

💡 Astuce mémo

Force publique, non privée

📖 14. Combinaison des mesures de police

🔑 Notions clés & Définitions

• Concours de police administrative : La superposition, sur un même objet, de mesures prises par différentes autorités de police administrative.

★ À maîtriser

• Les combinaisons de mesures concernent soit plusieurs polices administratives générales, soit une police administrative générale et une police administrative spéciale, soit plusieurs polices administratives spéciales.

• Sauf texte spécial, une autorité de police administrative générale inférieure ne peut pas alléger une mesure de l’autorité supérieure, mais elle peut l’aggraver si des circonstances locales l’exigent.

• En principe, une autorité de police administrative générale ne peut pas prendre de mesure empiétant sur le domaine d’une police administrative spéciale, sauf carence de l’autorité spéciale et péril imminent, conditions cumulatives.

Compléments

• La police spéciale des communications électroniques est confiée à trois autorités étatiques, qui décident de l’implantation des antennes relais.

💡 Astuce mémo

L’autorité inférieure aggrave, mais n’allège pas

📖 15. Contrôle des mesures de police

★ À maîtriser

📌 Les mesures de police administrative générale ne peuvent poursuivre que la préservation de l’ordre public, tandis que les mesures de police spéciale peuvent aussi viser d’autres buts prévus par leurs régimes.

📌 Une mesure de police doit être strictement nécessaire et proportionnée au trouble à l’ordre public redouté, afin de limiter autant que possible l’atteinte aux libertés.

• En 1933, dans l’arrêt Benjamin, le Conseil d’État a jugé excessive l’interdiction d’une conférence lorsque le maire pouvait prévenir les troubles en déployant les forces de l’ordre.

📌 Une liberté ne peut être soumise à un régime préventif de déclaration ou d’autorisation préalable sans fondement légal.

📌 Une interdiction générale et absolue n’est légale que si aucune mesure moins rigoureuse ne permet de prévenir les risques de trouble à l’ordre public.

Compléments

• En 1910, dans l’arrêt Abbé Olivier, le Conseil d’État a jugé illégale l’interdiction des convois funèbres en l’absence de risque avéré dans la commune.

• En 2015, dans l’affaire Commune de Cournon, le Conseil d’État a considéré que les représentations antérieures du spectacle à Nantes, Pau et Toulouse, sans plainte ni condamnation pénale, ainsi que le contexte des attentats, ne caractérisaient pas un risque justifiant son interdiction.

• Le 13 mai 1927, dans l’arrêt Carrier, le Conseil d’État a jugé illégal un arrêté municipal soumettant les promenades en montagne à déclaration préalable.

• En 1951, dans l’arrêt Daudignac, le Conseil d’État a jugé illégale l’obligation d’obtenir une autorisation municipale préalable pour exercer l’activité de photographe-filmeur sur l’ensemble du territoire.

• Le 7 juin 1995, dans l’affaire Commune de Pau, le Conseil d’État a censuré l’interdiction de mendier sur l’ensemble du territoire communal sans limite de temps ni de lieu.

• Le 18 octobre 2023, le Conseil d’État a jugé qu’un message ministériel invitant les préfets à interdire les manifestations pro-palestiniennes ne valait pas lui-même interdiction et n’a donc pas annulé cette instruction. - Comité action Palestine

📖 16. Actes administratifs et validité des décisions

🔑 Notions clés & Définitions

• Acte administratif unilatéral : Manifestation de volonté d’une autorité administrative destinée à produire des effets de droit.

★ À maîtriser

• Un acte administratif unilatéral est décisoire lorsqu’il modifie ou maintient l’ordonnancement juridique ; un acte non décisoire n’a pas vocation à modifier l’état du droit.

• Une décision réglementaire pose une règle générale applicable à toutes les personnes entrant dans son champ, tandis qu’une décision individuelle applique une règle générale à une ou plusieurs personnes désignées.

• La compétence de l’auteur d’une décision administrative est une habilitation à adopter des normes juridiques et constitue un moyen d’ordre public que le juge doit relever d’office s’il n’est pas invoqué.

• Une irrégularité dans la consultation d’un organisme ne justifie l’annulation d’une décision que si elle a pu influencer son sens ou priver les intéressés d’une garantie.

• Les décisions individuelles défavorables ou prises en considération de la personne doivent en principe respecter une procédure contradictoire permettant à l’intéressé de présenter des observations écrites et, sur demande, orales.

• Une sanction administrative ne peut pas entraîner une privation de liberté, et le législateur doit prévoir des garanties protégeant les droits et libertés des personnes sanctionnées.

• L’administration n’est tenue de motiver une décision que lorsqu’un texte l’exige ; le CRPA impose notamment la motivation de certaines décisions individuelles défavorables.

Compléments

• Une décision ni individuelle ni réglementaire concrétise une règle générale pour un cas particulier sans nommer les personnes concernées, comme le classement d’un site ou l’ouverture d’un concours administratif.

• Les actes faisant grief, notamment les décisions administratives, peuvent être contestés par un recours pour excès de pouvoir, contrairement aux actes dépourvus de caractère décisoire en principe.

📌 L’article 21 de la Constitution confie en principe le pouvoir réglementaire au Premier ministre, tandis que le président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres.

• En 1936, l’arrêt Jamart a reconnu aux ministres, en qualité de chefs de service, un pouvoir réglementaire d’organisation interne de leur administration. - Conseil d’État

📌 Les personnes privées chargées d’un service public peuvent prendre des actes administratifs unilatéraux lorsqu’elles sont habilitées à cette fin.

• En 1942, dans l’arrêt Monpeurt, le Conseil d’État a reconnu le caractère administratif des actes pris par un organisme privé chargé d’une mission de service public.

• En 2017, dans l’affaire Bail à part, le Conseil d’État a retenu les effets produits par une annonce orale du ministre pour identifier une décision administrative relative à l’expérimentation de l’encadrement des loyers à Paris et à Lille.

• La compétence administrative dépend de :

  • la matière
  • le moment où la décision est prise
  • le territoire concerné

📖 17. Entrée en vigueur des décisions

★ À maîtriser

• L’article L211-2 du CRPA impose la motivation des décisions défavorables suivantes : les actes qui restreignent une liberté publique ou une liberté de police, les actes qui infligent une sanction, les actes qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits, les actes qui refusent un avantage constituant un droit pour les personnes remplissant les conditions légales, les actes qui refusent une autorisation

• Les décisions réglementaires entrent en vigueur après leur publication, tandis que les décisions individuelles nécessitent une notification aux intéressés.

• Le principe général du droit de non-rétroactivité des règlements, consacré par l’arrêt Société du journal L’Aurore de 1948, interdit aux actes réglementaires de produire des effets pour le passé.

• Le retrait efface rétroactivement une décision, réputée n’avoir jamais existé, tandis que l’abrogation ne produit d’effet que pour l’avenir.

• À la demande d’un tiers, le retrait ou l’abrogation d’un acte créateur de droits n’est possible que si l’acte est illégal et si la demande intervient dans un délai de quatre mois.

• À la demande du bénéficiaire, l’administration doit retirer ou abroger dans les quatre mois une décision créatrice de droits illégale, conformément à l’article L242-3 du CRPA.

• Selon l’article L242-4 du CRPA, l’administration peut, à la demande du bénéficiaire et sans condition de délai, retirer ou abroger une décision, légale ou illégale, créatrice ou non de droits, si cela ne porte pas atteinte aux droits des tiers et si la décision initiale est remplacée par une décision plus favorable au bénéficiaire.

Compléments

📌 Une décision individuelle défavorable ne peut entrer en vigueur si elle n’a pas été notifiée à l’intéressé.

• Les décisions individuelles favorables entrent en vigueur dès leur signature.

• Le Conseil d’État consacre, sauf circonstances particulières, l’obligation de publier les actes administratifs réglementaires, publication aujourd’hui dématérialisée.

• Le retrait et l’abrogation d’une décision se matérialisent par une nouvelle décision administrative.

• Le régime du retrait et de l’abrogation diffère selon que l’acte crée ou non des droits.

• Le délai de quatre mois pour le retrait d’une décision créatrice de droits illégale est associé aux arrêts Ternon de 2001 et Coulibaly de 2009.

📌 À la demande d’un tiers, l’abrogation peut intervenir sans délai si l’une des conditions auxquelles est subordonnée une décision créatrice de droits n’est plus remplie. - CE, Soulier, 6 novembre 2022

📌 Une décision attribuant une subvention peut être retirée lorsque les conditions d’octroi de la subvention n’ont pas été respectées.

• Un arrêté ministériel de 1947 augmentant le prix de l’électricité à compter du premier relevé postérieur au 1er janvier 1948 a été appliqué en tenant compte de consommations antérieures au 30 décembre.

💡 Astuce mémo

Règlement publié, décision individuelle notifiée

📖 18. Actes non créateurs de droit

🔑 Notions clés & Définitions

• Sécurité juridique : Vise la stabilité et la prévisibilité des situations juridiques et s’oppose aux changements réglementaires trop soudains ou trop fréquents.

★ À maîtriser

📌 Lorsque l’application immédiate d’une réglementation nouvelle porterait une atteinte excessive aux intérêts des administrés ou ne pourrait pas être appliquée immédiatement, l’administration doit prévoir des mesures transitoires conformément au CRPA.

📌 Selon l’arrêt Compagnie ALITALIA de 1999, l’autorité compétente saisie d’une demande doit abroger un règlement illégal, qu’il ait été illégal dès l’origine ou qu’il le soit devenu ultérieurement à la suite d’un changement de circonstances de droit ou de fait.

Compléments

• Un acte réglementaire légal peut être abrogé partiellement ou totalement en raison de sa portée générale, selon l’arrêt Compagnie des chemins de fer de l’Est de 1907.

📌 Un acte réglementaire peut prévoir une durée limitée et être abrogé à l’expiration de cette durée.

• Les mesures transitoires peuvent prendre trois formes :

  • une date d’entrée en vigueur différée
  • la précision des conditions d’application de la nouvelle réglementation aux situations en cours
  • des règles particulières organisant la transition entre l’ancienne et la nouvelle réglementation

• Selon l’arrêt Despujol de 1930, l’administration doit abroger un règlement devenu illégal après un changement de circonstances de fait qui bouleverse ses conditions d’exécution.

• L’administration n’est pas tenue d’abroger un règlement qui était illégal mais est devenu légal après un changement de circonstances.

• L’administration doit abroger les actes non réglementaires non créateurs de droits devenus illégaux.

• Le retrait d’une décision légale non créatrice de droits est impossible, sauf si elle n’a reçu aucun commencement d’application, auquel cas le retrait produit les effets d’une abrogation.

• Une décision non créatrice de droits illégale peut être retirée dans un délai de quatre mois, tandis qu’une mesure ayant le caractère d’une sanction peut être retirée sans délai.

💡 Astuce mémo

Illégalité → abrogation obligatoire

📊 Tableaux de synthèse

Modes de gestion du service public

Entrée en vigueur selon la décision