Fiche de révision : Identité des institutions administratives

📋 Plan du Cours

1. Définition de l’administration
2. Personnes et autorités administratives
3. Subordination de l’administration
4. Déconcentration et décentralisation
5. Circonscriptions administratives
6. Premier ministre et ministres
7. Administrations indépendantes et déconcentrées
8. Administrations d’accompagnement
9. Indivisibilité de la République
10. Collectivités territoriales et décentralisation
11. Organisation des collectivités de droit commun
12. Fonctionnement des collectivités territoriales
13. Collectivités territoriales particulières
14. Organisation de la juridiction administrative
15. Identité des institutions administratives
16. Subordination et déconcentration
17. Circonscriptions territoriales de l’État
18. Administrations centrales et indépendantes

📅 Repères chronologiques

1. 16 février et 4 mars 1790La loi a créé les départements, d’abord au nombre de 83.
2. 16 février et 4 mars 1790Les départements ont été créés pour diviser la France en territoires égaux.
3. 1953Les tribunaux administratifs ont été créés pour juger les litiges administratifs en première instance, le Conseil d'État cessant principalement d'intervenir comme juge d'appel.
4. 2 mars 1982La loi a profondément renforcé la décentralisation et limité la tutelle préfectorale.
5. 6 février 1992 et 1er juillet 1992La loi et le décret ont fait de la déconcentration le principe d’action de l’État.
6. 6 février 1992 et 7 mai 2015La loi du 6 février 1992 et le décret du 1er juillet 1992 ont fait de la déconcentration le principe d'action de l'État, tandis que le décret du 7 mai 2015 a renforcé les compétences territoriales des préfets.
7. 16 janvier 2015La loi a réduit le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13 à compter du 1er janvier 2016.
8. 7 mai 2015Le décret a accru les compétences des préfets de région et de département.

📖 1. Définition de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Institutions administratives : Constructions humaines et juridiques, distinctes de ce qui relève de la nature, qui organisent l’action administrative.

★ À maîtriser

📌 L’administration a un sens fonctionnel lorsqu’elle désigne les missions et activités administratives, et un sens organique lorsqu’elle désigne l’ensemble des organes et services administratifs.

Compléments

📌 L’Administration est distincte des institutions politiques et juridictionnelles, même si elle peut être exercée par des organismes publics ou privés participant à une mission de service public.

• L’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 emploie l’administration au sens fonctionnel, tandis que l’article 20, alinéa 2, de la Constitution l’emploie au sens organique.

💡 Astuce mémo

Administration fonctionnelle = activité ; Administration organique = ensemble d’organes

📖 2. Personnes et autorités administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne morale : Entité abstraite dotée de la personnalité juridique, de la capacité juridique, de droits et d’obligations, notamment la possibilité de contracter, de posséder un patrimoine et d’ester en justice.
• Autorité administrative : Personne physique ou organe habilité à accomplir les actes juridiques d’une personne morale, notamment à conclure ses contrats et à prendre des décisions en son nom.

★ À maîtriser

• Les personnes morales se répartissent en personnes morales de droit public et personnes morales de droit privé, les premières étant soumises à un régime juridique particulier.

• Une même autorité peut agir au nom de plusieurs personnes morales : cette situation constitue un dédoublement fonctionnel, comme lorsqu’un maire agit tantôt au nom de la commune, tantôt au nom de l’État.

• Une personne privée relève de l’Administration lorsqu’elle est chargée d’une mission de service public et peut alors prendre, pour l’exécuter, des actes administratifs relevant du juge administratif.

• Les principales personnes publiques sont:

  • l’État
  • les communes
  • les départements
  • les régions
  • les collectivités à statut particulier
  • les collectivités d’outre-mer
  • les établissements publics

Compléments

📌 Les biens des personnes publiques relevant du domaine public ou privé sont insaisissables et ne peuvent faire l’objet d’une procédure collective ni être cédés à un prix inférieur à leur valeur.

• 🔄 Le juge recherche successivement: l’origine de l’organisme, le but de son activité, ses rapports avec l’autorité publique, l’existence de prérogatives de puissance publique

💡 Astuce mémo

Personne publique = entité ; autorité administrative = organe qui agit en son nom

📖 3. Subordination de l’administration

🔑 Notions clés & Définitions

• Subordination administrative : Signifie que l’Administration agit dans un cadre fixé par une autorité supérieure, tant dans ses rapports avec le pouvoir politique et le juge que dans ses rapports internes.

★ À maîtriser

📌 Le pouvoir hiérarchique s’exerce au sein d’une même personne morale, de plein droit et pour des raisons de légalité ou d’opportunité, tandis que la tutelle concerne des personnes morales distinctes, doit être prévue par un texte et porte principalement sur la légalité.

📌 Un agent doit désobéir à un ordre seulement si cet ordre est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public, ces deux conditions étant cumulatives selon l’article 28 de la loi du 11 juillet 1983.

• L’article 20 de la Constitution dispose que le Gouvernement dispose de l’Administration, tandis que le contrôle juridictionnel de l’action administrative relève du juge administratif organisé en tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et Conseil d’État.

• Le pouvoir hiérarchique comprend:

  • le pouvoir d’instruction
  • le pouvoir d’annulation rétroactive
  • le pouvoir de réformation non rétroactive

Compléments

• Le Conseil d’État a consacré le pouvoir hiérarchique comme principe général du droit dans l’arrêt Quéralt de 1950.

💡 Astuce mémo

Hiérarchie au sein d’une personne morale ; tutelle entre personnes morales distinctes

📖 4. Déconcentration et décentralisation

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Consiste, pour une même personne morale de droit public, à transférer l’exercice de certaines compétences à des autorités locales qui agissent en son nom, sans créer de nouvelle personne morale.
• Décentralisation : Consiste à transférer des attributions d’une personne morale à une autre personne morale distincte, dotée d’une certaine autonomie.
• Déconcentration : Mode d’organisation dans lequel l’État confie l’exercice de compétences à des autorités locales qui restent soumises au pouvoir hiérarchique des autorités centrales.
• Décentralisation : Transfert d’attributions entre deux personnes morales distinctes, notamment de l’État vers les communes, les départements ou les régions.

★ À maîtriser

📌 La délocalisation déplace géographiquement une administration centrale sans transférer ses compétences, tandis que la déconcentration transfère l’exercice d’une compétence à une autorité locale de la même personne morale.

📌 Dans un État unitaire décentralisé, les compétences des collectivités sont déterminées par la loi, tandis que dans un État fédéral les compétences des États fédérés sont garanties par la Constitution fédérale.

• La loi du 6 février 1992 et le décret du 1er juillet 1992 font de la déconcentration le principe d’action de l’État, les administrations centrales ne conservant que les missions nationales qui ne peuvent être déléguées localement.

• La loi du 2 mars 1982 a créé les régions comme collectivités territoriales, généralisé le principe électif, allégé la tutelle préfectorale et élargi les compétences locales.

Compléments

• La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a poursuivi le renforcement de la démocratie locale, de l’autonomie administrative et financière des collectivités et de l’adaptation de l’organisation ultramarine.

• La loi du 16 janvier 2015 a réduit le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13 à compter du 1er janvier 2016.

💡 Astuce mémo

Déconcentration : même personne morale ; décentralisation : personne morale différente

📖 5. Circonscriptions administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Circonscription administrative : Cadre géographique d’intervention qui détermine la zone de compétence d’une administration déconcentrée ou d’une collectivité territoriale.
• Arrondissement : Subdivision interne du département depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, dans laquelle est implantée une sous-préfecture dirigée par un sous-préfet.

★ À maîtriser

• Les circonscriptions communes sont:

  • le département
  • la commune
  • la région

• Les régions sont devenues des collectivités territoriales avec la loi du 2 mars 1982, après avoir d’abord servi de circonscriptions de l’administration d’État puis d’établissements publics territoriaux à partir de la loi du 5 juillet 1972.

Compléments

📌 Le canton est une subdivision de l’arrondissement principalement utilisée comme circonscription électorale, tandis que les circonscriptions spécialisées accueillent certains services particuliers de l’État, comme les académies ou les régions militaires.

• Les communes ont été créées par la loi municipale du 14 décembre 1789 et leur nombre est passé d’environ 44 000 à environ 36 000.

💡 Astuce mémo

Département → commune → région ; arrondissement → canton → circonscriptions spécialisées

📖 6. Premier ministre et ministres

🔑 Notions clés & Définitions

• Ministre délégué : placé auprès du Premier ministre ou d’un ministre et chargé d’un secteur précis de l’action gouvernementale, sans diriger un département ministériel

★ À maîtriser

• Le Premier ministre n’est pas le supérieur hiérarchique des autres membres du gouvernement, mais il peut leur adresser des instructions par voie de circulaire (CE Sect., 12 novembre 1965, Compagnie marchande de Tunisie ; CE, 26 décembre 2012, Association « Libérez les Mademoiselles »).

• Le Premier ministre est le titulaire de principe du pouvoir réglementaire national, sous réserve des compétences du président de la République fondées sur l’article 13 de la Constitution.

• Le Premier ministre nomme aux emplois publics qui ne sont pas pourvus par le président de la République, sous réserve de l’article 13 de la Constitution.

• Les ministres disposent d’un pouvoir réglementaire uniquement si le Premier ministre leur en délègue une partie, si un texte leur attribue expressément ce pouvoir ou s’ils agissent comme chefs de service selon la jurisprudence Jamart de 1936.

Compléments

• Selon le Conseil d’État, un décret non délibéré en Conseil des ministres signé par le président puis contresigné par le Premier ministre émane de ce dernier, la signature présidentielle étant surabondante (CE, 27 avril 1962, Sicard).

💡 Astuce mémo

Premier ministre : pouvoir réglementaire de principe ; ministres : pouvoir réglementaire d’exception

📖 7. Administrations indépendantes et déconcentrées

🔑 Notions clés & Définitions

• Préfet de département : le représentant de l’État chargé des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois, conformément à l’article 72, alinéa 6, de la Constitution

★ À maîtriser

• Le maire agit comme agent de la commune pour ses compétences locales et comme agent de l’État lorsqu’il publie et exécute les lois, délivre des titres ou agit comme officier de police judiciaire et officier d’état civil.

• Les autorités administratives et publiques indépendantes ne sont soumises ni à la tutelle ni à la subordination hiérarchique des administrations centrales, et leur création relève du législateur.

• Le préfet ne peut plus annuler de son propre chef un acte local qu’il estime illégal, mais il peut le déférer au juge administratif par un déféré préfectoral spontané ou provoqué.

Compléments

• La CNIL, créée par la loi du 6 janvier 1978, est la première administration française qualifiée d’autorité administrative indépendante.

💡 Astuce mémo

Manque d’impartialité de l’administration classique → création d’autorités indépendantes

📖 8. Administrations d’accompagnement

🔑 Notions clés & Définitions

• Conseil d’État : à la fois le principal conseil du gouvernement et la plus haute juridiction administrative, ce qui lui confère un dualisme fonctionnel
• Avis conforme : Doit être sollicité et suivi par le décideur qui souhaite agir dans le domaine concerné.
• Cour des comptes : Créée en 1807, juge les comptes des comptables publics et contrôle sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses publiques.

★ À maîtriser

📌 L’avis simple peut être sollicité et suivi librement, l’avis obligatoire doit être sollicité sans devoir être suivi, tandis que l’avis conforme doit être sollicité et respecté pour que la décision puisse être prise.

• Les trois types d’avis sont:

  • l’avis simple, facultatif et non contraignant
  • l’avis obligatoire, qui doit être sollicité mais n’a pas à être suivi
  • l’avis conforme, qui doit être sollicité et suivi

• Les projets de loi doivent être délibérés après avis du Conseil d’État en vertu de l’article 39 de la Constitution, et les ordonnances sont également soumises obligatoirement à cet avis.

• Le Conseil d’État cumule une fonction consultative de conseil du gouvernement et une fonction juridictionnelle de plus haute juridiction administrative.

• Les organismes d’inspection contrôlent généralement les services sur pièces et sur place, rédigent un rapport, puis transmettent leurs constats et propositions à l’autorité administrative compétente.

Compléments

• Les projets de loi sont obligatoirement délibérés après avis du Conseil d’État en vertu de l’article 39 de la Constitution, tandis que les propositions de loi peuvent lui être soumises pour avis depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

💡 Astuce mémo

Informer → consulter → inspecter

📖 9. Indivisibilité de la République

🔑 Notions clés & Définitions

• Indivisibilité de la République : L’indivisibilité de la République comprend l’indivisibilité du territoire, l’indivisibilité de la souveraineté de l’État et l’indivisibilité du peuple français.

★ À maîtriser

📌 Les collectivités territoriales ne disposent que d’un pouvoir normatif secondaire : leurs compétences viennent de la loi et elles ne peuvent normalement édicter que des normes administratives.

Compléments

• Le Conseil constitutionnel a censuré la reconnaissance d’un « peuple corse, composante du peuple français », car la Constitution ne connaît que le peuple français (décision n° 91-290 DC).

💡 Astuce mémo

TSP : territoire, souveraineté, peuple

📖 10. Collectivités territoriales et décentralisation

🔑 Notions clés & Définitions

• Libre administration : le fait que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus, conformément à l’article 72, alinéa 3, de la Constitution

📝 Points essentiels

• Les domaines principaux des collectivités sont:
  • la région : développement économique et social, aménagement, formation professionnelle et lycées
  • le département : solidarité, action sociale, voirie et collèges
  • la commune : urbanisme, écoles et action sociale locale

📌 La clause générale de compétence permet aux collectivités d’intervenir dans les questions d’intérêt public local au-delà des compétences attribuées par les textes, mais depuis la loi NOTRe du 7 août 2015 elle ne concerne plus que les communes.

• Le contrôle de l’État comprend: le contrôle administratif du préfet, le contrôle budgétaire des chambres régionales des comptes, le contrôle de gestion des chambres régionales des comptes

💡 Astuce mémo

Libre administration des collectivités, mais surveillance de l’État

📖 11. Organisation des collectivités de droit commun

🔑 Notions clés & Définitions

• Budget local : l’acte par lequel une collectivité territoriale prévoit et autorise ses recettes et ses dépenses annuelles

📝 Points essentiels

📌 Les assemblées délibérantes locales se réunissent au moins une fois par trimestre, leurs séances sont normalement publiques et leurs délibérations sont adoptées à la majorité des suffrages exprimés.

• Le maire est élu à bulletin secret par le conseil municipal parmi ses membres pour un mandat de 6 ans ; à défaut de majorité absolue après deux tours, l’élection a lieu à la majorité relative au troisième tour.

💡 Astuce mémo

Élire → délibérer → décider

📖 12. Fonctionnement des collectivités territoriales

🔑 Notions clés & Définitions

• Attributions des assemblées délibérantes : Traitent les affaires relevant de la compétence de leur collectivité, notamment le vote du budget, la mise en œuvre des moyens, la création et l'organisation des services publics et les aides aux entreprises.

📝 Points essentiels

• Les autorités exécutives exercent, sous le contrôle des assemblées, la préparation et l'exécution de leurs décisions ainsi que les compétences déléguées, mais disposent aussi d'attributions propres en matière de fonction publique locale, de police et, pour les maires concernés, d'urbanisme.

• Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales se réunissent périodiquement, au moins une fois par trimestre, sur convocation comportant un ordre du jour, et leurs séances sont normalement publiques.

• Une assemblée délibérante ne peut délibérer valablement que si le quorum est atteint, et ses décisions sont généralement adoptées à la majorité des suffrages exprimés, avec voix prépondérante du président en cas de partage.

💡 Astuce mémo

Assemblée délibérante : décide ; autorité exécutive : prépare et exécute

📖 13. Collectivités territoriales particulières

🔑 Notions clés & Définitions

• Collectivité territoriale de Corse : Collectivité territoriale à statut particulier, dotée de l'Assemblée de Corse, du Conseil exécutif et du Conseil économique, social et culturel, avec des compétences particulières en matière d'identité culturelle, d'aménagement, d'équipement et de développement économique.

★ À maîtriser

📌 Les collectivités régies par l'article 73 appliquent en principe les textes métropolitains selon le principe d'assimilation, tandis que les collectivités régies par l'article 74 peuvent relever de la spécialité législative ou de l'identité législative selon leur statut.

• Paris constitue deux collectivités territoriales distinctes, la commune de Paris et le département de Paris, dont les affaires sont délibérées par le conseil de Paris, tandis que les pouvoirs de police du maire sont exercés par le préfet de police de Paris.

Compléments

📌 Le passage d'une collectivité ultramarine du régime de l'article 73 à celui de l'article 74, ou inversement, est décidé par une loi organique après consultation du consentement des électeurs concernés.

• Les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille sont respectivement au nombre de 20, 9 et 16, et constituent des unités administratives sans personnalité juridique, dotées chacune d'un conseil et d'un maire.

💡 Astuce mémo

Article 73 : assimilation adaptée ; article 74 : spécialité ou identité législative

📖 14. Organisation de la juridiction administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridictionnel : Existence de deux ordres de juridictions distincts, l'ordre administratif et l'ordre judiciaire, issus de la séparation des autorités administratives et judiciaires.

📝 Points essentiels

• Le Conseil d'État peut statuer en premier et dernier ressort, en appel dans de rares hypothèses et en cassation des arrêts rendus par les cours administratives d'appel.

• En cas de conflit positif, le préfet adresse un déclinatoire de compétence au juge judiciaire, puis, si celui-ci le rejette, prend un arrêté de conflit qui saisit le Tribunal des conflits et impose au juge de surseoir à statuer.

💡 Astuce mémo

1800 conseils de préfecture → 1872 Conseil d’État juge → 1953 tribunaux administratifs → 1987 cours administratives d’appel

📖 15. Identité des institutions administratives

📝 Points essentiels

📌 Les personnes publiques comprennent l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics, tandis que les personnes privées peuvent relever de l'Administration lorsqu'elles gèrent une mission de service public.

📌 Les dettes des personnes publiques soumises à la comptabilité publique se prescrivent par quatre ans, le délai courant du 1er janvier de l'année suivant la naissance de la créance jusqu'au 31 décembre de la quatrième année, sous réserve d'une inaction complète du créancier.

• Le juge examine quatre indices:
  • L'origine de l'organisme
  • Le but de l'activité
  • Les rapports avec l'autorité publique
  • L'existence de prérogatives de puissance publique

💡 Astuce mémo

Personne morale : titulaire des droits ; autorité administrative : agit en son nom

📖 16. Subordination et déconcentration

📝 Points essentiels

📌 Le pouvoir hiérarchique s'exerce au sein d'une même personne morale, tandis que le contrôle de tutelle concerne des personnes morales différentes.

📌 Le supérieur hiérarchique peut donner des instructions, annuler rétroactivement les décisions du subordonné et les réformer sans effet rétroactif, tandis que l'autorité de tutelle ne dispose que des pouvoirs prévus par un texte.

💡 Astuce mémo

Hiérarchie : même personne morale ; tutelle : personnes morales différentes

📖 17. Circonscriptions territoriales de l’État

📝 Points essentiels

• Les académies et les régions militaires sont des circonscriptions dérogatoires spécialisées qui accueillent respectivement des services de l’Éducation nationale et des services des armées.

💡 Astuce mémo

Département → arrondissement → canton, avec des circonscriptions spécialisées.

📖 18. Administrations centrales et indépendantes

🔑 Notions clés & Définitions

• Indivisibilité de la République : affirmée par l’article 1er de la Constitution de 1958, comprend l’indivisibilité du territoire, de la souveraineté étatique et du peuple français.

📝 Points essentiels

• Les autorités administratives indépendantes agissent au nom de l’État sans personnalité juridique distincte, tandis que les autorités publiques indépendantes disposent de la personnalité juridique et répondent sur leur propre patrimoine.

• Le préfet ne peut plus annuler lui-même un acte local qu’il estime illégal, mais il peut le déférer au juge administratif dans le cadre du déféré préfectoral.

• Le préfet de région coordonne l’action de l’État et peut donner des instructions aux préfets de département, mais les recours hiérarchiques contre les décisions de ces derniers doivent être adressés au ministre.

• Le maire agit comme agent de la commune lorsqu’il exerce les compétences communales, mais comme agent de l’État lorsqu’il publie et exécute les lois, délivre certains titres ou exerce les fonctions d’officier d’état civil.

• Le contrôle administratif des administrations est exercé par l’administration elle-même, par opposition aux contrôles politique et juridictionnel, soit par la hiérarchie administrative, soit par des organismes spécialisés d’inspection.

• Les collectivités territoriales tiennent leurs compétences de la loi et n’exercent qu’un pouvoir normatif secondaire, tandis que les États fédérés tiennent leurs compétences directement de la Constitution et disposent d’un pouvoir législatif.

• Les collectivités territoriales sont des administrations générales parce qu’elles satisfont les besoins généraux de la population de leur territoire, et des administrations décentralisées parce qu’elles disposent d’une personnalité juridique et d’une autonomie relative à l’égard de l’État.

• Les organismes d’inspection rédigent des rapports d’information, d’évaluation et de proposition, mais ils ne disposent d’aucun pouvoir décisionnel : les décisions sont prises par les autorités administratives.

• L’article 53 de la Constitution interdit toute cession, tout échange ou toute adjonction de territoire sans le consentement des populations intéressées.

• Le principe de subsidiarité impose de rechercher l’échelon territorial le mieux adapté pour mettre en œuvre chaque compétence.

• Le président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des ministres et les ordonnances de l’article 38 de la Constitution, tandis que le Premier ministre est le titulaire de principe du pouvoir réglementaire national en vertu de l’article 21.

• Les ministres ne disposent pas en principe du pouvoir réglementaire, sauf en cas de délégation du Premier ministre, d’attribution expresse par un texte ou en qualité de chef de service selon la jurisprudence Jamart de 1936.

• Depuis la réforme de l’administration territoriale de l’État de 2009, les directions départementales interministérielles sont principalement organisées autour de la DDT et de la DDCSPP, placées sous l’autorité du préfet de département.

• Le Conseil constitutionnel considère que la Constitution ne connaît que le peuple français, composé de citoyens français sans distinction d’origine, de race ou de religion, tout en reconnaissant les populations d’outre-mer au sein de ce peuple.

• Les organismes d’inspection enquêtent sur pièces et sur place, soit systématiquement au cours de tournées, soit circonstanciellement lorsqu’une mission ponctuelle leur est confiée.

💡 Astuce mémo

AAI sans personnalité juridique ; API avec personnalité juridique.

📊 Tableaux de synthèse

Hiérarchie et tutelle

Types d’autorités indépendantes