★ À maîtriser
La notion organique de l’administration désigne les organes administratifs et les agents publics qui agissent pour les personnes publiques.
La notion fonctionnelle définit l’administration par son activité, tandis que la notion organique la définit par ses organes.
La fonction administrative poursuit l’intérêt général, tandis que les activités privées poursuivent un intérêt personnel, qui n’est pas nécessairement lucratif.
La fonction législative édicte les lois, tandis que la fonction administrative les exécute concrètement.
Compléments
La Constitution ne définit pas l’administration publique ; son article 20 indique que le Gouvernement dispose de l’administration.
Les personnes publiques comprennent l’État, les collectivités territoriales — régions, départements et communes — et les établissements publics, qui accomplissent une mission spécialisée comme une université.
📌 La fonction juridictionnelle tranche un litige particulier en appliquant le droit, tandis que la fonction administrative applique les règles de droit de manière générale sans trancher un litige.
L’organique désigne les organes ; le fonctionnel, l’activité.
★ À maîtriser
📌 Les biens de l’administration affectés au service public sont insaisissables et inaliénables.
Compléments
Le CRPA, à l’article L. 100-2, énonce que l’administration agit dans l’intérêt général et respecte le principe de légalité.
Un recours contre une décision administrative n’en suspend pas l’application tant que le juge ne s’est pas prononcé.
L’exécution forcée permet à l’administration de faire exécuter elle-même ses décisions, par exemple en mettant un véhicule en fourrière.
Dans un contrat administratif, l’administration peut modifier ou résilier unilatéralement le contrat sans l’accord de son cocontractant.
Les créances contre l’administration se prescrivent par quatre ans selon la prescription quadriennale.
Dans l’affaire Blanco, les tribunaux judiciaires sont déclarés incompétents au profit du juge administratif pour statuer sur la responsabilité de l’État liée à une activité de service public.
Le système de l’administration-juge confiait aux ministres les litiges concernant l’État et aux préfets les litiges locaux, avec l’appui consultatif du Conseil d’État et des conseils de préfecture.
Administration-juge → justice déléguée en 1872 → Cadot en 1889.
★ À maîtriser
📌 L’État de police ne soumet pas l’exercice du pouvoir à une véritable limitation juridique, tandis que l’État légal limite l’administration par la loi et que l’État de droit soumet aussi la loi à la Constitution.
Dans l’État de droit, la Constitution est la norme suprême et garantit les droits et libertés contre la loi.
Les actes juridiques de l’administration doivent respecter les règles extérieures, comme la loi et la Constitution, ainsi que les actes administratifs qui leur sont supérieurs dans la hiérarchie interne.
L’illégalité d’un acte juridique peut conduire à l’annulation de la décision, tandis que l’illégalité d’une action matérielle peut engager la responsabilité de l’administration pour le dommage causé.
La compétence liée oblige l’administration à prendre la décision déterminée par la règle de droit lorsque les faits prévus sont réunis, tandis que le pouvoir discrétionnaire lui laisse un choix entre plusieurs décisions légalement possibles.
Le pouvoir discrétionnaire porte sur l’appréciation de la situation de fait et ne signifie pas que l’administration peut agir arbitrairement ou s’affranchir de la légalité.
Compléments
📌 Un acte réglementaire établit des règles générales et impersonnelles, tandis qu’une décision individuelle vise une personne identifiée tout en pouvant appliquer des règles générales.
📌 Les actions matérielles de l’administration, comme le versement d’une bourse, doivent elles aussi respecter le principe de légalité.
Lorsque les épreuves de conduite sont réussies, le préfet est tenu de délivrer le permis si la règle applicable prévoit cette délivrance.
Pour un ouvrage jugé dangereux pour la jeunesse, le ministre peut choisir entre interdire sa publication et lui imposer un avertissement.
Acte illégal : contestation ; action matérielle illégale : responsabilité.
★ À maîtriser
Les circonstances exceptionnelles peuvent assouplir les règles de :
Le juge vérifie l’existence et le caractère exceptionnel des circonstances au moment de la décision, ainsi que la nécessité et la proportionnalité de la mesure au regard de l’intérêt général.
Compléments
★ À maîtriser
L’article 36 de la Constitution prévoit l’état de siège en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée, avec une extension des pouvoirs des autorités militaires.
L’article 16 de la Constitution permet au président de la République de prendre les mesures exigées par des circonstances graves, lorsque le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu et qu’une menace grave et imminente pèse sur les institutions, l’indépendance nationale ou l’intégrité du territoire.
Compléments
★ À maîtriser
📌 L’état d’urgence est déclaré par décret présidentiel pour douze jours ; sa prolongation au-delà doit être autorisée par la loi.
Compléments
📌 L’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret présidentiel pour un mois ; sa prolongation doit être autorisée par la loi, qui en fixe la durée.
État d’urgence : péril pour l’ordre public ou calamité ; état sanitaire : catastrophe mettant en péril la santé.
★ À maîtriser
Le Conseil d’État a admis en référé en 2021 que le Premier ministre puisse utiliser la théorie des circonstances exceptionnelles liées au Covid même lorsqu’un régime législatif d’urgence sanitaire existe.
La théorie des circonstances exceptionnelles et les régimes législatifs d’exception peuvent s’appliquer simultanément, car les pouvoirs prévus par les textes ne couvrent pas nécessairement toutes les mesures susceptibles d’être nécessaires.
Compléments
📌 Les sources formelles résultent d’institutions et de procédures établies, tandis que les sources informelles, comme la coutume, résultent d’une pratique constante sans procédure unique de production.
📌 Les sources internes sont propres à un État, comme sa Constitution, tandis que les sources externes proviennent de l’extérieur de cet État, comme le droit international.
Les sources du droit se distinguent aussi par leur objet et leur vocation, par exemple l’organisation des pouvoirs publics pour la Constitution ou les relations entre États souverains pour le droit international.
Le droit international régit principalement les relations entre États souverains et peut aussi régir la situation des individus, notamment par la CEDH.
Hans Kelsen, théoricien autrichien du XXe siècle, a théorisé la hiérarchie des normes dans son œuvre Théorie pure du droit, datée de 1934.
Une pyramide : les normes administratives se trouvent à sa base et respectent celles du sommet.
★ À maîtriser
📌 Les textes du bloc de constitutionnalité ont une valeur constitutionnelle uniforme, sans hiérarchie interne, malgré leur origine à des périodes différentes et leurs possibles contradictions.
Compléments
Le Conseil d’État a progressivement imposé à l’administration le respect de principes issus du Préambule de 1946, notamment par les arrêts Dehaene de 1950, relatif au droit de grève, et Condamine de 1957, relatif à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
En juin 2008, le Conseil constitutionnel juge que l’ensemble des dispositions de la Charte de l’environnement a valeur constitutionnelle et applique son article 5.
Le 3 octobre 2008, dans l’arrêt Annecy, le Conseil d’État reconnaît la valeur constitutionnelle des droits et devoirs définis par la Charte de l’environnement et applique son article 7.
Les principes à valeur constitutionnelle cités comprennent la continuité de l’État, la dignité humaine et la fraternité ; les objectifs à valeur constitutionnelle, comme le maintien de l’ordre public, peuvent justifier des limites aux droits et libertés.
★ À maîtriser
Le droit international originaire comprend les traités, accords et conventions conclus entre États, tandis que le droit international dérivé comprend les normes produites par les institutions d’une organisation internationale.
Selon l’article 55 de la Constitution, les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés et publiés ont une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de leur application par l’autre partie.
En droit interne français, la Constitution demeure supérieure aux traités, tandis qu’en droit international les États doivent respecter leurs engagements même si leur Constitution s’y oppose, selon le principe pacta sunt servanda inscrit à l’article 26 de la Convention de Vienne et confirmé par son article 27.
Le droit de l’Union européenne est intégré aux ordres juridiques des États membres, et son droit dérivé fait partie du droit interne français.
📌 Les directives fixent un objectif que les États doivent atteindre en choisissant leurs moyens, les règlements s’appliquent comme des lois européennes dans l’ordre interne et les décisions s’imposent aux États auxquels elles s’adressent.
Compléments
🔄 L’insertion d’un traité dans l’ordre interne suppose les étapes suivantes. :
Dans l’arrêt Sarran Levacher de 1998, le Conseil d’État affirme que la suprématie des engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions constitutionnelles.
Les institutions européennes citées sont :
En droit interne, la Constitution prime ; dans l’ordre international, les engagements internationaux doivent être respectés.
★ À maîtriser
📌 La conception initiale de 1958 définit organiquement la loi comme l’acte voté par le Parlement et matériellement par les matières relevant de son domaine, notamment selon l’article 34 de la Constitution.
📌 Avant ratification, une ordonnance est un acte administratif, mais ses dispositions ne peuvent être modifiées que par la loi ; ratifiée, elle acquiert valeur législative ; si le projet de loi de ratification n’est pas déposé dans le délai, elle devient caduque.
Compléments
Le parlementarisme rationalisé de 1958 vise à encadrer l’action du Parlement après l’instabilité gouvernementale des IIIe et IVe Républiques.
L’article 41 de la Constitution permet à l’exécutif de s’opposer, pendant le débat parlementaire, aux propositions de loi ou amendements étrangers au domaine de la loi ou irrecevables au regard des règles budgétaires.
L’article 61 organise le contrôle a priori de constitutionnalité des lois avant leur promulgation.
Selon l’article 37, alinéa 2, le Gouvernement peut demander au Conseil constitutionnel de constater qu’une disposition législative relève du domaine réglementaire et peut être modifiée par l’exécutif.
L’article 34 distingue les matières dans lesquelles la loi fixe les règles de celles où elle détermine les principes fondamentaux, mais la pratique a conduit la loi à intervenir dans le détail des matières.
En 1971, la décision Liberté d’association transforme le Conseil constitutionnel en juge de la constitutionnalité et gardien des droits et libertés.
📌 La révision constitutionnelle de 2008 introduit à l’article 61-1 le contrôle a posteriori de constitutionnalité par la question prioritaire de constitutionnalité, portant notamment sur les droits et libertés.
📌 Le référendum d’initiative partagée prévu par l’article 11 exige l’initiative d’un cinquième des parlementaires soutenue par un dixième des électeurs inscrits.
Le Conseil constitutionnel refuse de contrôler la constitutionnalité des lois référendaires, car il ne veut pas s’opposer à la voix du peuple.
Les décisions prises par le Président de la République sur le fondement de l’article 16 de la Constitution peuvent avoir valeur législative lorsqu’elles portent sur des matières relevant normalement de la loi.
L’adoption d’une ordonnance selon l’article 38 suppose une loi d’habilitation préalable, puis une loi de ratification dans les délais prévus.
★ À maîtriser
📌 Le juge administratif peut dégager des normes qui s’imposent à l’administration, mais ne peut pas édicter des normes s’imposant au législateur ou au constituant.
📌 Les principes généraux du droit ont une valeur supra-décrétale et infra-législative : ils s’imposent aux actes administratifs, mais le législateur peut y déroger.
Compléments
Montesquieu présente le juge comme « la bouche qui prononce les paroles de la loi » dans De l’esprit des lois.
En 1944, l’arrêt Trompier-Gravier consacre le droit de la défense des administrés comme principe général du droit.
★ À maîtriser
La hiérarchie organique des actes administratifs découle de la hiérarchie entre leurs auteurs : les décisions de l’autorité supérieure s’imposent à celles de l’autorité subordonnée.
Un acte réglementaire est général et impersonnel, tandis qu’une décision individuelle concerne une personne ou un groupe identifié.
Un acte réglementaire s’impose aux décisions individuelles, même lorsque le règlement émane d’une autorité subordonnée à celle qui prend la décision individuelle.
En France, le contrôle de légalité est juridictionnel et relève en principe du juge administratif pour les actes administratifs.
Le contrôle administratif est principalement a posteriori, concret et exercé par voie de recours.
Compléments
📌 La relation hiérarchique permet à l’autorité supérieure d’annuler les décisions de l’autorité subordonnée, tandis que la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales est limitée à des compétences déterminées.
En matière budgétaire, la tutelle peut permettre à l’autorité de l’État de décider à la place de la collectivité ; dans les autres domaines, le préfet peut saisir le juge administratif par un déféré préfectoral.
En 1931, l’arrêt Ville de Clamart établit qu’un Président de la République doit respecter le règlement municipal applicable lorsqu’il prend une décision individuelle concernant un agent communal.
En 2008, l’arrêt Val-de-Marne rappelle qu’une autorité administrative doit respecter les dispositions réglementaires, même si elle en est l’auteur ou si elles émanent d’une autorité subordonnée.
Le contrôle a posteriori s’explique notamment par le privilège du préalable : les décisions administratives sont en principe immédiatement exécutoires sans autorisation préalable d’un juge.
📌 Un contrôle diffus peut être exercé par plusieurs juridictions, tandis qu’un contrôle concentré est confié à une juridiction spécialisée.
Le lien entre autorités fonde la hiérarchie organique ; la nature des actes fait primer le règlement sur la décision individuelle.
★ À maîtriser
📌 La voie d’action attaque directement un acte devant le juge compétent afin d’en obtenir l’annulation, tandis que la voie d’exception conteste la légalité d’une norme à l’occasion d’un autre litige afin qu’elle ne soit pas appliquée.
Compléments
La loi du 24 mai 1872 consacre historiquement le REP en confiant au Conseil d’État une véritable fonction juridictionnelle.
Le REP est un recours contentieux porté devant le juge administratif, un recours en annulation et un recours objectif centré sur la légalité de l’acte plutôt que sur l’indemnisation.
L’annulation prononcée par le juge dans le cadre d’un REP produit en principe un effet erga omnes et supprime l’acte de l’ordre juridique à l’égard de tous.
Une personne qui conteste une facture d’eau fondée sur un tarif réglementaire peut exciper de l’illégalité du règlement pour demander que la décision prise sur son fondement ne soit pas appliquée.
Le contrôle de constitutionnalité des lois avant leur promulgation relève notamment du Conseil constitutionnel dans les conditions de l’article 61 de la Constitution.
Action : attaquer directement l’acte ; exception : contester la norme à l’occasion d’un autre litige.
★ À maîtriser
La décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, reconnaît comme PFRLR la compétence de la juridiction administrative pour annuler ou réformer les décisions prises par les autorités administratives dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.
Les actes de gouvernement sont aujourd’hui limités aux relations entre les pouvoirs publics constitutionnels et à la conduite des relations internationales de la France.
Dans l’arrêt Arrighi du 6 novembre 1936, le Conseil d’État refuse de contrôler la constitutionnalité d’une loi qui sert de fondement à un acte administratif ; la loi fait alors écran entre la Constitution et cet acte.
Depuis 2010, la QPC permet de contester, à l’occasion d’une instance, la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution d’une disposition législative, sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation au Conseil constitutionnel.
Dans l’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, le Conseil d’État accepte de contrôler la compatibilité d’une loi avec un traité international, même si la loi est postérieure au traité.
Le contrôle de conventionnalité permet au juge administratif d’écarter une loi incompatible avec un traité, sans l’annuler.
Compléments
Dans l’arrêt Dame Kirkwood du 30 mai 1952, le Conseil d’État accepte de contrôler la légalité d’un acte administratif au regard d’un traité international.
Dans l’arrêt Aquarone du 6 juin 1997, le Conseil d’État admet la prise en compte de la coutume internationale, mais refuse de lui reconnaître en droit interne une autorité supérieure à la loi sur le fondement de l’article 55 de la Constitution.
Le 2 mars 1962, dans l’arrêt Rubin de Servens, le Conseil d’État juge que la décision du Président de la République de recourir à l’article 16 de la Constitution est un acte de gouvernement insusceptible de recours devant le juge administratif.
Dans sa décision IVG du 15 janvier 1975, le Conseil constitutionnel considère qu’il ne lui appartient pas de contrôler la conformité d’une loi aux engagements internationaux dans le cadre du contrôle de constitutionnalité.
Dans l’arrêt Société des cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975, la Cour de cassation accepte d’écarter l’application d’une loi contraire à un traité international.
Dans l’arrêt Boisdet du 24 septembre 1990, le Conseil d’État reconnaît la supériorité d’un règlement communautaire sur une loi nationale incompatible.
Dans l’arrêt Rothmans International France et Philip Morris France du 28 février 1992, le Conseil d’État contrôle la compatibilité de dispositions nationales avec une directive européenne et écarte celles qui sont incompatibles.
★ À maîtriser
📌 Une disposition d’une directive non transposée peut être invoquée par un particulier contre l’administration lorsque le délai de transposition est expiré et que la disposition est précise et inconditionnelle.
📌 Avant sa ratification, une ordonnance de l’article 38 est un acte administratif susceptible en principe d’un REP, tandis qu’après sa ratification elle acquiert une valeur législative et relève des mécanismes de contrôle applicables aux lois.
Compléments
Dans l’arrêt Perreux du 30 octobre 2009, le Conseil d’État reconnaît qu’un particulier peut invoquer contre un acte administratif les dispositions précises et inconditionnelles d’une directive après l’expiration du délai de transposition.
L’arrêt Perreux abandonne sur ce point la jurisprudence antérieure Cohn-Bendit de 1978.
Après l’expiration du délai d’habilitation, les dispositions non ratifiées d’une ordonnance qui relèvent du domaine de la loi sont regardées comme législatives pour l’application de la QPC.
Le 28 mai 2020, dans la décision Association Force 5, le Conseil constitutionnel juge que les dispositions d’une ordonnance non ratifiée relevant du domaine de la loi sont des dispositions législatives pour l’application de l’article 61-1 de la Constitution après l’expiration du délai d’habilitation.
★ À maîtriser
📌 L’administration doit prendre dans un délai raisonnable les mesures réglementaires nécessaires à l’application d’une loi lorsque celle-ci ne peut s’appliquer sans elles.
Compléments
Dans l’arrêt Association France Nature Environnement du 28 juillet 2000, le Conseil d’État affirme que le pouvoir réglementaire implique l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures nécessaires à l’application de la loi.
L’inaction fautive de l’administration dans l’exécution d’une loi ou d’un règlement peut engager la responsabilité de l’État si elle cause un préjudice.
📌 Le principe général du droit de sécurité juridique, consacré dans l’arrêt Société KPMG du 24 mars 2006, peut imposer des mesures transitoires lors d’un changement de réglementation, mais ne fonde pas directement l’obligation générale d’exécuter les lois.
L’inaction administrative dans un délai raisonnable peut conduire à l’annulation du refus, une injonction et une astreinte.
★ À maîtriser
📌 Selon l’article L. 243-2 du CRPA, l’administration doit abroger un acte réglementaire illégal dès l’origine ou devenu illégal, ainsi qu’un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal après son édiction.
📌 Selon l’article L. 242-1 du CRPA, l’administration peut abroger une décision individuelle créatrice de droits illégale uniquement dans les quatre mois suivant son adoption.
Compléments
Dans l’arrêt Despujol de 1930, le Conseil d’État impose l’abrogation d’un règlement devenu illégal après son édiction.
L’arrêt Association Les Verts de 1990 étend l’obligation d’abrogation aux actes non réglementaires illégaux qui ne créent pas de droits.
★ À maîtriser
📌 Une sanction administrative doit être prévue par un texte et respecter les garanties constitutionnelles applicables en matière pénale, notamment les droits de la défense ; elle ne peut comporter de peine privative de liberté.
Compléments
L’administration doit motiver sa décision de sanction en exposant les motifs de droit et de fait qui la justifient.
L’administration doit poursuivre dans certains domaines, notamment pour protéger les espaces naturels et le domaine public maritime ou fluvial, mais conserve en principe un pouvoir d’appréciation dans les autres cas.
Lorsque l’administration s’abstient fautivement de sanctionner et que cette abstention cause un dommage, sa responsabilité pour faute peut être engagée pour réparer ce dommage.
★ À maîtriser
📌 L’administration doit exécuter les décisions de justice rendues contre elle, notamment en versant les indemnités dues ou en prenant les mesures qu’implique l’annulation d’un acte.
📌 L’administration doit prêter le concours de la force publique à l’exécution des décisions de justice contre un administré, sauf si l’exécution forcée risque de porter atteinte à l’ordre public.
Compléments
Après l’annulation de la révocation illégale d’un fonctionnaire, l’administration doit le réintégrer et reconstituer sa carrière ; le fonctionnaire peut obtenir une indemnisation du préjudice effectivement subi, et non le versement automatique des traitements non perçus.
Les articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative permettent au juge d’adresser des injonctions à l’administration et de les assortir d’astreintes pour assurer l’exécution de ses décisions.
Le refus fautif de prêter le concours de la force publique engage la responsabilité de l’administration, sous réserve du risque d’atteinte à l’ordre public illustré par les arrêts Couitéas de 1923 et La Cartonnerie et imprimerie Saint-Charles de 1938.
| Fonction | Rôle | Distinction |
|---|---|---|
| Législative | Faire les lois | La fonction administrative les exécute |
| Juridictionnelle | Trancher un litige particulier | La fonction administrative agit de manière générale |
| Administrative | Mettre en œuvre les choix politiques | Elle exécute sans légiférer ni trancher les litiges |
| Contrôle | Objet | Effet |
|---|---|---|
| Voie d’action | Acte directement attaqué | Annulation possible |
| Voie d’exception | Norme contestée dans un autre litige | Norme écartée pour le litige |
| Contrôle de conventionnalité | Loi confrontée à un traité | Loi écartée, non annulée |
| QPC | Disposition législative confrontée aux droits et libertés constitutionnels | Saisine du Conseil constitutionnel sur renvoi |
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1. Pour décrire l’administration au sens organique, quel aspect faut-il examiner ?
2. Une entreprise privée mène une activité qui répond à un besoin collectif, mais agit pour un intérêt personnel qui n’est pas nécessairement lucratif. Comment qualifier cet intérêt au regard de la distinction entre fonction administrative et activité privée ?
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Quels organes et agents vise la notion organique de l’administration ?
Les organes administratifs et les agents publics agissant pour les personnes publiques.
Quelles sont les deux missions propres à l’administration ?
Assurer l’ordre public et les services publics.
Qu’indique l’article 20 de la Constitution au sujet de l’administration ?
Le Gouvernement dispose de l’administration.
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