Fiche de révision : Police administrative et ordre public

📋 Plan du Cours

1. Fondements et finalités de la police
2. Composantes traditionnelles de l’ordre public
3. Composantes secondaires de l’ordre public
4. Police générale et polices spéciales
5. Autorités de police administrative
6. Concours des pouvoirs de police
7. Obligation d’agir des autorités de police
8. Limites et contrôle des mesures de police
9. Respect de la concurrence
10. Triple test des mesures de police
11. Référés et limites du contrôle
12. Évolution de la voie de fait
13. Critère finaliste des polices
14. Changement de nature des opérations

📖 1. Fondements et finalités de la police

🔑 Notions clés & Définitions

• Police administrative : Activité de puissance publique destinée à permettre la vie en société, à protéger les personnes et les biens et à maintenir l’ordre public.

★ À maîtriser

📌 Dans sa décision Sécurité et liberté de 1981, le Conseil constitutionnel affirme que la prévention des atteintes à l’ordre public est nécessaire à la sauvegarde des droits et libertés de valeur constitutionnelle.

Compléments

📌 La police est contestée comme service public parce qu’elle ne fournit pas seulement des prestations aux usagers : elle édicte et fait respecter des règles pouvant limiter les libertés, même si elle poursuit un objectif au profit de toute la population.

• Selon Hobbes, les hommes acceptent de renoncer à une partie de leur liberté afin de bénéficier de la protection et de la sécurité assurées par l’État.

• La Constitution de 1848 fait référence à l’ordre public comme élément essentiel de l’organisation de l’État.

💡 Astuce mémo

Libertés individuelles ↔ maintien de l’ordre public

📖 2. Composantes traditionnelles de l’ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordre public : Notion principalement précisée progressivement par le juge administratif, sans définition générale et définitive, et dont les composantes traditionnelles sont la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques.
• Sécurité publique : Maurice Hauriou - Garantie préventive contre les crimes, les délits et les différents risques susceptibles de troubler l’ordre public.
• Tranquillité publique : Prévention des nuisances et des troubles liés à la vie en société, notamment le tapage nocturne.
• Salubrité publique : Prévention des épidémies, des maladies contagieuses et des risques sanitaires liés notamment à l’eau, aux denrées alimentaires, aux animaux et aux déchets.

★ À maîtriser

📌 L’arrêt Benjamin de 1933 impose à l’autorité de police de rechercher des mesures moins attentatoires aux libertés lorsqu’elles suffisent à maintenir l’ordre public. - Conseil d’État

• L’arrêt Daudignac de 1951 interdit au maire d’instaurer une autorisation préalable pour réglementer l’activité des photographes-filmeurs, une telle réglementation relevant du législateur. - Conseil d’État

Compléments

• L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales reprend les composantes traditionnelles de l’ordre public issues de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884.

• Dans l’arrêt de Menton de 1976, l’interdiction de circuler entre 23 heures et 7 heures sur certaines voies, sauf pour les riverains, a été prise afin de préserver le repos des habitants. - Conseil d’État

💡 Astuce mémo

STS : sécurité, tranquillité, salubrité

📖 3. Composantes secondaires de l’ordre public

🔑 Notions clés & Définitions

• Moralité publique : Composante secondaire de l’ordre public qui permet de prévenir les troubles liés à des comportements choquant la conscience collective, sous réserve de circonstances particulières ou d’un risque matériel sérieux.
• Dignité de la personne humaine : Composante de l’ordre public dont l’atteinte peut, à elle seule, justifier une mesure de police, même sans circonstances locales particulières.

★ À maîtriser

• L’esthétique ne constitue pas en principe une composante autonome de l’ordre public permettant à elle seule de justifier une mesure de police administrative générale.

• Les considérations économiques ne suffisent pas en principe à justifier une mesure de police, mais elles peuvent être prises en compte lorsqu’elles se rattachent à la sécurité, à la tranquillité ou à la salubrité publiques.

• Selon l’arrêt Société des films Lutetia de 1959, l’interdiction locale d’un film immoral est possible si des circonstances locales particulières existent, tandis qu’un risque matériel sérieux permet l’intervention même sans caractère immoral du film. - Conseil d’État

• Dans l’arrêt d’Assemblée Commune de Morsang-sur-Orge de 1995, le Conseil d’État a admis l’interdiction du lancer de nain parce que cette activité porte atteinte à la dignité humaine.

Compléments

• Dans l’arrêt Loubat de 1970, le Conseil d’État a refusé qu’un maire ordonne l’enlèvement d’un dépôt de véhicules sur le seul fondement de l’esthétique.

💡 Astuce mémo

Moralité et dignité peuvent justifier la police, l’esthétique et l’économie non autonomes

📖 4. Police générale et polices spéciales

★ À maîtriser

📌 La police administrative générale a pour objectif principal la protection de l’ordre public, tandis que les polices administratives spéciales poursuivent un objectif particulier pouvant dépasser le maintien de l’ordre public.

Compléments

• Les polices administratives spéciales peuvent être confiées par les textes à un préfet, un ministre ou une autre autorité administrative spécialement désignée et obéissent parfois à des procédures techniques particulières.

💡 Astuce mémo

Police générale = ordre public ; police spéciale = objectif particulier

📖 5. Autorités de police administrative

★ À maîtriser

📌 Le pouvoir de police est une prérogative de puissance publique que les autorités administratives doivent exercer elles-mêmes et ne peuvent pas déléguer à des personnes privées.

• L’arrêt Labonne de 1919 reconnaît au Président de la République un pouvoir de police administrative générale propre, indépendant d’une délégation législative. - Conseil d’État

• L’arrêt d’Assemblée SARL Nicolas de 1960 reconnaît au Premier ministre un pouvoir réglementaire en matière de police administrative générale. - Conseil d’État

• Lorsque le préfet se substitue à un maire défaillant, il doit en principe le mettre en demeure d’agir, puis prendre lui-même les mesures nécessaires si la mise en demeure reste sans effet.

Compléments

• Dans une commune relevant de la police étatisée, une partie des pouvoirs de police du maire est transférée au préfet, notamment la tranquillité publique et la police des manifestations et rassemblements occasionnels.

• La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a organisé une police administrative spéciale permettant notamment au Premier ministre de prendre certaines mesures.

• Dans l’arrêt Association 40 millions d’automobilistes de 2019, le Conseil d’État a admis l’intervention d’opérateurs privés conduisant des véhicules-radars parce qu’ils ne détenaient pas eux-mêmes le pouvoir de police et agissaient dans un cadre contrôlé par l’État.

💡 Astuce mémo

Président, Premier ministre, préfet, maire : du central au local

📖 6. Concours des pouvoirs de police

★ À maîtriser

• Selon l’arrêt Commune de Néris-les-Bains du 18 avril 1902, l’autorité de police générale inférieure peut aggraver une mesure prise par l’autorité supérieure seulement si des circonstances locales particulières le justifient. - Conseil d’État

• Une autorité de police administrative générale peut intervenir dans le domaine d’une police spéciale lorsque le texte n’attribue pas une compétence exclusive à l’autorité spéciale, sous réserve des conditions de la jurisprudence Néris-les-Bains.

• Lorsqu’une police spéciale attribue une compétence exclusive à une autorité, aucune autre autorité de police ne peut en principe intervenir dans le même domaine, sauf en cas de péril imminent et d’extrême urgence.

Compléments

📌 Lorsqu’un concours entre deux polices administratives spéciales est possible, l’autorité qui intervient en dernier ne peut en principe qu’aggraver les mesures déjà prises si les conditions de cette aggravation sont réunies. - Conseil d’État, Nungesser, 1977

💡 Astuce mémo

Compétence supérieure → aggravation locale seulement si circonstances particulières

📖 7. Obligation d’agir des autorités de police

★ À maîtriser

📌 Les autorités de police doivent agir lorsqu’une intervention est nécessaire pour prévenir un trouble à l’ordre public, et leur abstention fautive peut engager la responsabilité de la collectivité.

• Dans l’arrêt Doublet de 1959, le refus du maire n’a pas constitué une carence parce qu’un arrêté préfectoral existant suffisait déjà à assurer le maintien de l’ordre public. - Conseil d’État

Compléments

📌 L’obligation d’agir peut concerner les règlements de police, les mesures individuelles de police et les dispositions matérielles nécessaires à l’intervention rapide des secours.

• Dans l’arrêt Commune de Moissy-Cramayel de 2003, l’absence de mesures contre les nuisances sonores d’un terrain de sport a constitué une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune. - Conseil d’État

💡 Astuce mémo

Carence nécessaire → faute possible → responsabilité de la collectivité

📖 8. Limites et contrôle des mesures de police

★ À maîtriser

📌 Le juge administratif vérifie qu’une mesure de police est justifiée, adaptée et proportionnée aux circonstances de temps et de lieu, en privilégiant la mesure la moins contraignante suffisante.

📌 Le triple test impose qu’une mesure de police soit nécessaire, adaptée et proportionnée : elle doit être indispensable, apte à atteindre l’objectif et ne pas porter une atteinte excessive aux libertés.

• Dans l’arrêt Baldy de 1917, le commissaire du gouvernement Corneille formule le principe selon lequel la liberté est la règle et la restriction de police l’exception.

Compléments

• Dans une ordonnance de 2016 relative au burkini, le juge a considéré qu’une interdiction municipale n’était légale qu’en présence de risques suffisamment établis pour l’ordre public.

💡 Astuce mémo

Nécessaire, adaptée, proportionnée

📖 9. Respect de la concurrence

★ À maîtriser

📌 Selon l’avis contentieux Société L&P Publicité de 2000, une mesure de police susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services doit respecter les règles de concurrence. - Conseil d’État

📌 Une mesure de police ne doit pas avoir pour conséquence de créer ou de favoriser une position dominante sur un marché au profit d’un opérateur privé.

Compléments

• Dans l’arrêt Société Ryanair de 2005, le Conseil d’État a considéré qu’une réglementation interdisant la circulation des avions à certaines heures ne faussait pas la concurrence sur le marché.

📖 10. Triple test des mesures de police

🔑 Notions clés & Définitions

• Mesure nécessaire : Lorsqu’aucune mesure moins attentatoire aux libertés ne permet d’assurer une protection aussi efficace de l’ordre public.
• Mesure adaptée : Lorsqu’elle est effectivement de nature à atteindre l’objectif d’ordre public poursuivi.
• Mesure proportionnée : Lorsque l’atteinte portée aux libertés n’est pas excessive au regard de l’intensité du trouble à l’ordre public que l’autorité cherche à prévenir.

★ À maîtriser

📌 Les atteintes portées aux libertés fondamentales pour protéger l’ordre public doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées.

📌 Les interdictions générales et absolues sont en principe interdites en matière de police, sauf lorsqu’elles constituent le seul moyen d’assurer efficacement la protection de l’ordre public.

Compléments

• Dans l’ordonnance Ligue des droits de l’Homme de 2016 relative au port du burkini, le juge a rappelé qu’un maire devait démontrer un risque réel pour l’ordre public et ne pouvait fonder une restriction sur de simples considérations générales.

💡 Astuce mémo

NAP : nécessaire, adaptée, proportionnée

📖 11. Référés et limites du contrôle

🔑 Notions clés & Définitions

• Référé-suspension : Permet à une personne ayant introduit un recours en annulation de demander la suspension provisoire de l’exécution d’un acte administratif dans l’attente du jugement au fond.
• Référé-liberté : Permet au juge d’ordonner rapidement des mesures nécessaires pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale en situation d’urgence.

★ À maîtriser

📌 Les référés exigent une urgence caractérisée par une atteinte suffisamment grave et immédiate aux droits ou intérêts du requérant.

• Dans le référé-liberté, le juge statue en principe sous 48 heures.

Compléments

• Dans l’arrêt Ville de Dieppe de 1976, le Conseil d’État a admis une interdiction générale de stationnement dans une rue lorsqu’aucune liberté fondamentale n’était en jeu.

• Avec l’arrêt Ekin de 1997, le Conseil d’État a accepté d’exercer un contrôle plus complet sur les interdictions de publications étrangères, après avoir longtemps exercé un contrôle restreint.

💡 Astuce mémo

Référé-suspension : attendre le fond ; référé-liberté : faire cesser l’atteinte

📖 12. Évolution de la voie de fait

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Une intervention administrative d’une gravité particulière qui relève traditionnellement du juge judiciaire lorsqu’elle porte sur les droits exigés par cette notion.

★ À maîtriser

📌 La voie de fait par manque de procédure résultait d’une exécution forcée menée dans des conditions gravement irrégulières, tandis que la voie de fait par manque de droit résultait d’une décision manifestement insusceptible d’être rattachée aux pouvoirs de l’administration.

📌 Depuis l’arrêt Bergoend de 2013, la voie de fait suppose principalement l’extinction du droit de propriété ou une atteinte à la liberté individuelle.

Compléments

• L’arrêt Action française de 1935 du Tribunal des conflits constitue l’arrêt de principe historique sur la voie de fait.

• L’article 66 de la Constitution confie à l’autorité judiciaire la garde de la liberté individuelle.

• Dans l’ordonnance Commune de Chirongui de 2013, le juge administratif a reconnu sa compétence pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, même dans une situation susceptible de relever de la voie de fait.

💡 Astuce mémo

Référés administratifs efficaces → restriction de la voie de fait

📖 13. Critère finaliste des polices

★ À maîtriser

• La police administrative a principalement une finalité préventive de protection de l’ordre public, tandis que la police judiciaire a principalement une finalité répressive de constatation des infractions, de recherche de leurs auteurs et de remise à la justice.

• La compétence juridictionnelle dépend de la finalité réelle de l’opération au moment où l’agent agit : le juge administratif connaît en principe de la police administrative et le juge judiciaire de la police judiciaire.

• Une opération peut relever de la police judiciaire même si l’infraction soupçonnée n’a finalement pas été commise par la personne interpellée.

Compléments

• Dans l’arrêt Consorts Baud de 1951, l’appréhension d’individus signalés comme malfaiteurs constituait une opération de police judiciaire relevant du juge judiciaire.

• Dans la décision Dame Noualek du 7 juin 1951, le Tribunal des conflits a retenu la compétence du juge administratif car le tir de la police visait à prévenir des troubles à l’ordre public.

• Dans l’arrêt Société Frampar de 1960, la saisie de journaux ordonnée pour empêcher des troubles a été qualifiée de police administrative malgré le fondement apparent tiré de la police judiciaire.

💡 Astuce mémo

Prévenir un trouble : police administrative ; constater une infraction : police judiciaire

📖 14. Changement de nature des opérations

★ À maîtriser

• Dans la décision Société Le Profil du 12 juin 1978, le Tribunal des conflits a retenu la compétence du juge administratif pour l’ensemble du litige, car le préjudice trouvait principalement son origine dans l’organisation administrative de la mission d’escorte et de protection.

• Une opération de police peut passer de la police judiciaire à la police administrative lorsque sa finalité change au cours de ses étapes.

• Dans l’arrêt Ferran de 1981, l’enlèvement d’un véhicule supposé en stationnement irrégulier relevait de la police judiciaire, tandis que sa garde en fourrière relevait de la police administrative.

• Dans l’arrêt Demoiselle Motsch de 1977, un barrage routier préventif est devenu une opération de police judiciaire lorsque le policier a poursuivi le conducteur pour l’arrêter après la commission d’infractions.

Compléments

📌 Le simple franchissement d’un barrage ne transforme pas automatiquement une opération administrative en opération judiciaire : le juge recherche la finalité concrète de l’action des agents.

💡 Astuce mémo

Prévenir → constater ou réprimer → conserver ou protéger

📊 Tableaux de synthèse

Composantes de l’ordre public

Police administrative et police judiciaire