★ À maîtriser
📌 Les finances publiques sont des opérations financières menées par des personnes publiques, dont les ressources proviennent notamment des contributions obligatoires des citoyens et servent des missions d’intérêt général sans recherche de profit.
Compléments
📌 Les finances privées sont des opérations financières menées par des personnes privées pour des objectifs principalement industriels et commerciaux, et leurs deniers sont soumis aux règles de l’offre et de la demande.
Depuis 2001, la performance publique vise à dépenser l’argent public de la manière la plus pertinente.
La définition classique du budget lui attribue une fonction annuelle de prévision et d’autorisation des recettes et des dépenses, et prévoit la validation parlementaire.
Le droit de la comptabilité publique détermine les autorités compétentes pour engager les dépenses ou prélever les contributions publiques, ainsi que les règles de contrôle comptable de ces autorités.
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances adapte le cadre de la gestion des finances publiques et fait apparaître l’exigence de performance publique et de rentabilité des administrations.
Deniers privés : marché et profit ; deniers publics : contribution et intérêt général.
★ À maîtriser
Les finances ordinaires correspondent aux ressources normales tirées de l’exploitation du domaine par les seigneurs sur leurs fiefs et par le roi sur son domaine.
Le développement de l’agriculture favorise la sédentarisation sur un territoire et crée un besoin de protection des biens et des personnes, auquel répond le pouvoir seigneurial.
La création des impôts extraordinaires est justifiée par le « commun profit », notion à l’origine des idées de bien commun et d’intérêt général, qui fonde la nécessité de l’impôt tout en limitant le pouvoir de l’administration fiscale.
Le développement des finances extraordinaires suscite la revendication d’un contrôle par les représentants des populations imposées et conduit à un partage conflictuel des compétences financières entre pouvoir royal et assemblées représentatives.
Compléments
En contrepartie de la protection et de l’organisation de la circulation, les seigneurs prélèvent des prestations en nature ou en argent sur la population.
Les corvées sont des prestations physiques, notamment l’entretien des chemins, des ports, des rues, des digues, des ruisseaux et du château, ainsi que le guet, la garde et le service de guerre.
Les ressources domaniales royales comprennent : les tailles exigées des roturiers, les péages liés à la circulation des marchandises, les redevances foncières dues pour l’utilisation du domaine royal
Les impôts attribués à Philippe le Bel comprennent :
Au XIVe siècle apparaît une fiscalité d’État présentée comme relevant exclusivement d’une compétence administrative et comme le seul droit exclusivement public de l’État royal en raison de son auctoritas et de son utilitas.
La Chambre des comptes enregistre les ordonnances financières avec un droit de remontrance, tandis que le Parlement de Paris développe au XIVe siècle la pratique des remontrances lors de l’enregistrement des décisions royales.
Les remontrances parlementaires, conçues comme des conseils, peuvent devenir un veto suspendant l’enregistrement des décisions royales jusqu’à la prise en compte des observations, veto que le roi peut briser par un lit de justice.
Le non-respect des perceptions extraordinaires peut entraîner de lourdes sanctions, notamment des réquisitions forcées de biens et, dans certaines provinces, la peine de mort.
Agriculture → sédentarisation et besoin de protection → prélèvements seigneuriaux.
★ À maîtriser
Compléments
À la fin du XIIIe siècle, Édouard Ier admet les chevaliers des comtés, les bourgeois des villes et des membres du bas clergé aux assemblées, formant progressivement une chambre basse face à la chambre haute des barons.
Le renouvellement de l’accord des subsides l’année suivant la Pétition des droits de 1628 donne naissance au principe de l’annualité budgétaire.
★ À maîtriser
Depuis le milieu du XVIIIe siècle, le système fiscal français est désordonné et peu rentable en raison de la superposition des impositions et des pouvoirs du roi et des seigneurs.
La taille, la capitation et la corvée frappent essentiellement le tiers état, tandis que la noblesse est exemptée au nom de l’impôt du sang.
Dans le projet de Necker, le tiers état bénéficie d’une double représentation et les décisions sur la répartition et la levée de l’impôt sont votées par tête plutôt que par ordre.
Les États généraux s’ouvrent le 5 mai 1789 afin notamment de réformer les finances royales, tandis que le tiers état réclame le vote par tête plutôt que le vote par ordre.
Le 17 juin 1789, le tiers état se proclame Assemblée nationale, contestant ainsi la souveraineté politique du roi.
Compléments
Le dixième et le vingtième sont des impôts cédulaires frappant différentes sources de revenus, notamment les revenus de la terre, les offices et les rentes, sans tenir compte des privilèges.
En février 1776, Turgot tente de supprimer la corvée par un édit, mais il démissionne et la corvée est rétablie en juillet 1776.
L’opposition du clergé et de la noblesse aux réformes fiscales conduit le gouvernement à emprunter aux particuliers, aggravant le désastre financier du royaume.
Le projet de Dupont de Nemours s’inspire de la doctrine physiocratique, selon laquelle la terre est la seule source de richesse.
En 1777, Necker devient directeur général des Finances et reprend le projet des assemblées à tous les niveaux, désormais composées de représentants nommés par le roi issus du clergé, de la noblesse et du tiers état.
L’opposition du Parlement de Paris au projet de Dupont de Nemours conduit Louis XVI à se défaire de Turgot, puis l’opposition à la réforme de Necker conduit à son renvoi en 1781.
De février à avril 1787, Calonne convoque à Versailles une assemblée de notables pour faire approuver un impôt unique et une réforme du contrôle financier, mais l’assemblée échoue et Calonne est renvoyé le 8 avril 1787.
Le 8 mai 1788, Louis XVI fait enregistrer un édit qui retire aux parlements l’enregistrement des édits et ordonnances royaux.
Turgot, Necker, Calonne, Brienne : les réformes se succèdent et échouent.
★ À maîtriser
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 pose les premiers principes fiscaux modernes, notamment dans ses articles 13 et 14.
Sous l’Ancien Régime, l’impôt est un prélèvement temporaire et exceptionnel, principalement destiné à financer des situations particulières comme les guerres, tandis que la Révolution en fait une contribution permanente et obligatoire pour tous les citoyens.
L’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 reconnaît aux citoyens le droit de constater la nécessité de la contribution publique, de la consentir, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.
L’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen pose qu’une contribution commune est indispensable aux dépenses publiques et qu’elle doit être répartie entre les citoyens selon leurs facultés.
L’égalité des citoyens devant l’impôt met fin au principe selon lequel les roturiers supportaient essentiellement la charge fiscale sous l’Ancien Régime.
L’article 13 impose une contribution à proportion des facultés contributives, quelle que soit la condition sociale, afin de combattre les privilèges fiscaux de l’Ancien Régime.
Compléments
La permanence de l’impôt fonde sa légitimité sur le financement de l’État et la réponse aux aspirations de la nation.
La permanence de l’impôt implique celle de l’État.
Le consentement des citoyens à l’impôt est présenté comme une conséquence de l’affirmation de la souveraineté nationale.
La Révolution supprime des impôts de l’Ancien Régime, notamment la taille, la corvée et la gabelle, et fonde de nouveaux impôts sur la propriété foncière.
La gabelle frappait inégalement les territoires : la France était divisée en six régions, certaines presque exemptées, tandis que certaines villes échappaient à l’impôt et que d’autres étaient lourdement imposées.
Vauban défend dans son projet de dîme royale l’obligation pour les sujets de toutes conditions de contribuer aux besoins de l’État à proportion de leur revenu ou de leur industrie.
La Constitution de 1793 affirme que nul citoyen n’est dispensé de l’obligation de contribuer aux charges publiques.
Le cours présente aussi le consentement à l’impôt comme lié à une conception autoritaire du pouvoir.
L’article 16 de la Constitution de l’an III prévoit que toute contribution doit être répartie entre les contribuables selon leurs facultés.
L’impôt devient permanent → l’État devient permanent.
★ À maîtriser
📌 L’article 17 de la Charte prévoit que la proposition de loi sur l’impôt doit être adressée d’abord à la chambre des députés, ce qui fonde la compétence parlementaire pour discuter et voter les lois de finances.
📌 La préparation et l’exécution de la loi de finances relèvent du gouvernement, tandis que son adoption et le contrôle de son exécution relèvent du Parlement.
Compléments
La Charte de 1814 confie au roi la souveraineté et les compétences réglementaire et législative, tandis que la chambre des pairs et la chambre des députés siègent comme assemblées parlementaires.
La chambre des députés ne dispose initialement que du pouvoir de supplier le roi de prendre des dispositions législatives, sans initiative législative ni mécanisme de contrôle du gouvernement.
La loi de règlement, apparue en 1818, clôt le budget annuel et permet au Parlement de vérifier la sincérité de son exécution.
Dans la loi de finances pour 1817, le baron Louis pose la nécessité d’autoriser les dépenses par le Parlement.
En 1829, la spécialisation des crédits par sections de ministère est posée.
La loi du 29 janvier 1831 consacre la spécialisation budgétaire par chapitre.
Le gouvernement prépare et exécute ; le Parlement adopte et contrôle.
L’annualité budgétaire implique que la prévision des ressources et des dépenses, l’autorisation parlementaire et l’exécution de la loi de finances s’inscrivent dans l’année civile.
L’annualité budgétaire permet au Parlement de contrôler régulièrement les finances de l’État et prolonge le consentement annuel des citoyens à l’impôt.
La Constitution de 1791 pose le principe d’un budget établi pour un an.
L’ordonnance de 1959 prévoyait que la loi de finances annuelle autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
La LOLF prévoit que les lois de finances déterminent, pour un exercice d’une année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État.
L’annualité peut entraver la prévision administrative à long terme et ralentir l’action gouvernementale en imposant un nouveau vote annuel des ressources et des dépenses.
Après la Seconde Guerre mondiale, l’extension du rôle de l’État et les investissements d’équipement ou de grands travaux à moyen et long termes multiplient les aménagements de l’annualité.
La réforme de 2008 institue les lois de programmation des finances publiques, qui établissent des dépenses sur plusieurs années pour des travaux importants.
En 1934, Gaston Doumergue propose de permettre au gouvernement d’engager des dépenses au-delà de l’année si le budget n’est pas voté à temps, mais cette proposition n’aboutit pas.
L’annualité cadre le contrôle ; la pluriannualité porte les investissements longs.
★ À maîtriser
📌 L’article 6, alinéa 3, de la LOLF de 2001 prévoit que toutes les recettes et dépenses sont retracées sur un compte unique intitulé budget général.
📌 La règle de l’unité budgétaire a une justification politique, qui permet le contrôle parlementaire d’un document unique, et une justification technique, qui permet d’apprécier l’équilibre du budget et, en cas de déficit, son ampleur.
Les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor aménagent la règle de l’unité sans la violer, car ils sont intégrés dans la loi de finances de l’année.
La LOLF distingue quatre catégories de comptes spéciaux du Trésor :
Compléments
L’unité budgétaire vise à éviter la dispersion des données entre plusieurs textes afin de permettre au Parlement de contrôler efficacement les dépenses du gouvernement.
Issue du droit budgétaire classique et apparue sous la Restauration, l’unité budgétaire est consacrée textuellement par le décret du 31 mai 1862.
Le décret du 19 juin 1956 énonce que le budget englobe la totalité des charges et des ressources de l’État.
Il ne subsiste que deux budgets annexes : celui de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) et celui des publications légales, notamment le Journal officiel.
Un seul document rassemble recettes et dépenses pour rendre le budget lisible au Parlement.
★ À maîtriser
📌 Le principe de non-contraction interdit de présenter seulement le solde obtenu après soustraction d’une dépense à une recette : chacune doit apparaître pour son montant intégral.
📌 Le principe de non-affectation interdit de réserver une recette au financement d’une dépense particulière, afin de préserver une vue d’ensemble des ressources et dépenses de l’État.
Compléments
L’ordonnance du 26 mars 1817 a appliqué le principe d’universalité aux recettes, puis l’ordonnance du 14 septembre 1822 l’a étendu aux dépenses.
Dans sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 sur la loi de finances pour 1983, le Conseil constitutionnel a estimé que l’universalité assure la clarté des comptes et un contrôle rigoureux du Parlement.
Non-contraction : tout montrer ; non-affectation : ne rien réserver d’avance.
★ À maîtriser
📌 L’article 7-I de la LOLF regroupe les crédits par mission, une mission réunissant plusieurs programmes concourant à une politique publique définie.
Compléments
Avant la LOLF de 2001, les chapitres ministériels constituaient les unités budgétaires de base auxquelles étaient rattachées les catégories de dépenses.
La spécialité budgétaire constitue un instrument de contrôle parlementaire de l’utilisation des deniers publics par le pouvoir exécutif pendant l’exécution budgétaire.
📌 La règle de l’impôt minimum limite les ressources fiscales au financement des dépenses nécessaires au fonctionnement des services publics et écarte notamment le recours à l’emprunt.
Mission → programmes → crédits affectés à une destination précise.
★ À maîtriser
📌 Les libertariens veulent écarter l’État de l’économie et lui attribuent un effet nuisible, tandis que les libéraux se méfient de son intervention sans nécessairement vouloir sa disparition.
Compléments
L’État-providence se développe à partir de la fin de la Première Guerre mondiale et son modèle s’enracine dans les finances publiques jusqu’aux années 1970.
La crise de 1929 contribue à institutionnaliser l’interventionnisme étatique, tandis qu’après la Seconde Guerre mondiale la dette sert aussi à financer l’État-providence.
Les crises pétrolières de 1973 et de 1979 contribuent à la critique des politiques keynésiennes de relance, notamment aux États-Unis et en Grande-Bretagne.
Keynes mise sur la relance par la demande ; les libertariens rejettent l’intervention économique de l’État.
★ À maîtriser
Le Trésor public exerce exclusivement les opérations de caisse, de banque et de comptabilité nécessaires à la gestion des finances publiques, ainsi que la gestion de l’émission des bons du Trésor.
Le financement par bons du Trésor consiste pour l’État à emprunter auprès d’acteurs économiques ou politiques en émettant des titres remboursables à court ou à long terme.
Compléments
Les bons royaux apparaissent sous la Restauration monarchique en 1814 et promettent au public un remboursement avec intérêts.
Après la guerre de 1870, Léon Say utilise largement les bons du Trésor pour financer les dépenses du conflit franco-prussien.
Pendant la guerre de 1914-1918, les bons de la Défense nationale sont diffusés auprès du public, avec des échéances très courtes, un paiement anticipé et des intérêts exonérés d’impôts.
Les émissions comprennent : les Bons des Pensions de guerre, les Bons de la Caisse autonome de Défense nationale, les Bons d’armement à partir de 1939
En 1964, près de 14 milliards de francs de bons sont en circulation, mais leur caractère inflationniste conduit à la suppression de leur émission par le décret du 22 octobre 1964.
Face à l’ampleur du découvert budgétaire en 1975 et 1976, le gouvernement reprend l’émission des bons du Trésor, qui constituent ensuite l’essentiel de la dette publique.
Les obligations assimilées du Trésor (OAT), créées en 1985, sont des emprunts à long terme de 5 à 30 ans.
Les bons du Trésor en compte courant à taux fixe et intérêts annuels (BTAN) sont des emprunts à moyen terme de 2 à 5 ans.
Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des emprunts à court terme d’une durée trimestrielle, semestrielle ou annuelle, dont les intérêts sont précomptés.
Aujourd’hui, les emprunts publics mentionnés sont les OAT et les BTF, et l’Agence France Trésor, créée en 2001, gère la dette et la trésorerie de l’État sans avoir remplacé le Trésor public dans l’ensemble de ses fonctions.
Sous la IVe République, les bons à intérêt progressif sont remboursables à vue après 3 mois.
Au 31 décembre 1994, le montant des bons du Trésor émis atteint 1001 milliards de francs.
★ À maîtriser
Le droit européen impose une discipline budgétaire aux États afin d’éviter une hausse inconsidérée de leur dette publique.
Selon l’article 1 du protocole sur les déficits excessifs annexé au traité de Maastricht, le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le PIB ne doit pas dépasser 3 %.
Depuis 1979, l’équilibre budgétaire est présenté comme un principe fondamental à valeur constitutionnelle, sans que l’équilibre effectif ait été durablement atteint.
Une meilleure note de crédit permet à un État d’emprunter à des taux plus bas, tandis qu’une économie plus fragile accroît le risque et les taux demandés aux investisseurs.
Compléments
Le traité de Maastricht entre en vigueur en 1992 et est ratifié par la France en 1993, faisant de l’équilibre budgétaire une question qui dépasse la seule politique interne.
Le Pacte de stabilité et de croissance est confirmé par les traités d’Amsterdam du 17 juin 1997 et de Nice du 26 février 2001, et son socle est un règlement communautaire du 7 juillet 1997.
Le Pacte de stabilité et de croissance connaît des réformes en 2005, 2011 et 2013, qui renforcent la coordination et la discipline budgétaire par le Conseil et la Commission.
📌 L’article 126 TFUE prévoit un volet préventif et un volet correctif dans la procédure concernant les déficits excessifs.
📌 Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’article 34 de la Constitution prévoit que les orientations pluriannuelles des finances publiques s’inscrivent dans un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.
La financiarisation de la dette publique correspond au financement de l’État par des emprunts émis sur les marchés financiers, souscrits notamment par des multinationales, des compagnies d’assurances et des banques nationales.
Les agences de notation évaluent la santé financière des États et leur capacité à rembourser leurs emprunts, ce qui contribue à déterminer les taux auxquels ils empruntent.
John Moody crée en 1909 un système de notation de la dette après la faillite de son entreprise de diagnostic du crédit, survenue lors de la crise de 1907.
Dans l’échelle décrite, AAA indique une capacité de remboursement jugée sûre et permet d’obtenir des fonds à taux très bas, tandis que D correspond à la faillite et à l’incapacité de rembourser.
La France est indiquée comme ayant été dégradée de AA- à A+, et sa dette représente plus de 100 % de son PIB.
La société Poor’s est créée en 1916 et donne naissance à l’agence Standard and Poor’s.
Une économie fragile accroît le risque, ce qui renchérit les emprunts.
★ À maîtriser
📌 Le décret du 31 mai 1862 définit le budget par les recettes et dépenses permanentes de l’État, tandis que le décret de 1956 retient l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
L’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, portant loi organique relative aux lois de finances, fixe jusqu’à la LOLF de 2001 le cadre juridique de mise en œuvre de la loi de finances de l’année.
La LOLF du 1er août 2001, préparée à l’instigation de Laurent Fabius par une réflexion confiée à Didier Migaud, réforme en profondeur le droit des finances publiques.
La LOLF poursuit deux objectifs : moderniser la gestion publique par l’évaluation et la performance, et renforcer le rôle du Parlement dans le processus budgétaire.
Compléments
Le décret n° 56-601 du 19 juin 1956 modernise la conception du budget en l’inscrivant dans son contexte économique et financier, au-delà de son cadre juridique classique.
La conception de 1956 permet d’inclure dans le budget des ressources et dépenses liées aux besoins économiques et sociaux, ainsi que des mouvements de fonds temporaires ou futurs.
Après la réforme de 1956, la loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
L’ordonnance de 1959 consacre la conception extensive des ressources et des charges et traduit financièrement le renforcement du pouvoir budgétaire du gouvernement et du président sous la Constitution de 1958.
L’ordonnance de 1959 est qualifiée de « constitution financière de la France » et instaure une domination gouvernementale sur le travail budgétaire au détriment du Parlement.
📌 L’article 7 de la LOLF organise les crédits selon des missions composées de programmes, afin de budgétiser les crédits par objectifs plutôt que par moyens.
📌 La LOLF renforce le pouvoir d’amendement parlementaire lors de l’adoption de la loi de finances et le contrôle de l’exécution budgétaire, avec l’appui de la Cour des comptes lors de la loi de règlement.
★ À maîtriser
📌 Selon l’article 1er de la LOLF, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
📌 L’article 34 de la Constitution prévoit que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
📌 La première partie de la loi de finances doit être votée avant que la discussion et l’adoption de la seconde partie puissent commencer.
Compléments
📌 Les lois de finances tiennent compte d’un équilibre économique défini ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent.
La loi organique du 28 décembre 2021 consolide dans la LOLF les dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012 et ajuste le cadre organique de la pluriannualité budgétaire suivant les recommandations de la MILOLF.
La loi organique du 28 décembre 2021 institue un objectif d’évolution de la dépense des administrations publiques et renforce les informations présentées dans l’article liminaire des lois financières.
L’article 47 de la Constitution de 1958 donne à la loi de finances sa nature de texte législatif et fixe ses modalités d’adoption.
📌 L’article 34 de la Constitution confie à la loi la fixation des règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, ainsi que le régime d’émission de la monnaie.
La loi de finances de l’année comprend un exposé général des motifs et un article liminaire présentant notamment la prévision du solde structurel.
La seconde partie de la loi de finances porte sur les moyens des politiques publiques et les dispositions spécifiques, répartis en quatre titres : autorisations budgétaires, plafonds des autorisations d’emploi, reports de crédits et dispositions permanentes.
Les documents d’accompagnement comprennent les états législatifs annexés, qui ont la même valeur juridique que la loi de finances, ainsi que les annexes du projet de loi de finances, notamment le rapport économique, social et financier, le rapport sur l’évaluation des voies et moyens et les évaluations préalables des articles.
L’article 34 de la Constitution prévoit que des lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État.
★ À maîtriser
Le 22 juillet 1996, une loi organique a organisé la présentation au vote du Parlement des recettes, des dépenses et de l’équilibre financier de la sécurité sociale.
La révision constitutionnelle du 22 février 1996 a inscrit à l’article 34 que les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et fixent ses objectifs de dépenses compte tenu de leurs prévisions de recettes.
Compléments
📌 Aucun texte ne fixe la fréquence des lois de finances rectificatives : le gouvernement peut n’en présenter aucune, une seule ou plusieurs selon les circonstances économiques ou politiques.
📌 Le régime juridique des lois de finances rectificatives est aligné sur celui des lois de finances, et leurs dispositions sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de l’année.
Les lois de finances rectificatives entraînent toujours une augmentation des dépenses et peuvent aggraver le déficit budgétaire.
La LOLF de 2001 pose le principe des lois de finances rectificatives dans son article 1er et les définit dans son article 35.
La loi relative aux résultats de la gestion remplit une fonction de règlement des comptes en prenant acte de l’exécution et du résultat des opérations financières de l’État tels qu’ils figurent au compte général de l’administration des finances.
La loi relative aux résultats de la gestion permet d’apprécier l’exécution réelle des lois d’autorisation et l’écart entre les opérations prévues et autorisées et celles effectivement réalisées. - M. Bouvier
En tant que règlement du budget, la loi relative aux résultats de la gestion autorise rétroactivement des opérations financières correspondant à des ouvertures et à des annulations de crédits.
Le 28 décembre 2021, l’article 2 de la loi organique a renommé la « loi de règlement » en « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » pour accroître la visibilité de l’évaluation des résultats de la gestion gouvernementale.
Le 7 janvier 1988, le Conseil constitutionnel a refusé le projet de lois de finances sociales, estimant qu’il créait une nouvelle catégorie de loi et une nouvelle procédure relevant du pouvoir constituant.
📌 Selon l’article 47-1 de la Constitution, si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans les 20 jours suivant le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le gouvernement saisit le Sénat, qui dispose de 15 jours pour statuer.
📌 Si le Parlement ne s’est pas prononcé sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale dans un délai de 50 jours, ses dispositions peuvent être mises en œuvre par ordonnance.
★ À maîtriser
📌 La préparation budgétaire relève exclusivement du pouvoir exécutif, qui détient les moyens administratifs et la décision politique nécessaires à l’élaboration du budget.
Le ministre chargé des finances est l’acteur principal de la préparation budgétaire et porte devant le Parlement la responsabilité politique de ce travail.
La direction du budget, qui compte environ 300 agents, est l’administration principale de la préparation budgétaire.
Le décret du 20 novembre 2017 confie à la direction du budget la proposition d’une stratégie soutenable des finances publiques, la préparation du budget de l’État et l’élaboration des projets de lois de finances, en recherchant des marges de manœuvre pour financer les priorités gouvernementales.
La première sous-direction élabore la stratégie budgétaire et sa synthèse, construit les documents de la loi de finances et alimente ses annexes.
L’administration du Trésor fournit des informations à la direction du budget, engage les dépenses, perçoit les ressources et observe les opérations de l’État pour en apprécier l’efficacité.
Compléments
Sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances conduit la préparation budgétaire conformément à l’article 38 de la LOLF de 2001.
Le ministre chargé des finances exerce une influence politique supérieure à celle des autres ministres parce qu’il est l’architecte de la loi de finances et détermine les finances de l’année.
L’administration des finances soutient le ministre chargé des finances et assure notamment la distribution des crédits dans les ministères.
📌 Les sous-directions de la direction du budget se distinguent selon la nature des dépenses publiques qu’elles suivent.
La deuxième sous-direction gère les budgets de rémunération des fonctionnaires et la masse salariale de l’État.
La direction générale des douanes évalue les recettes douanières inscrites aux ressources de la loi de finances, tandis que la direction générale des impôts renseigne sur la contribution des contribuables aux recettes de l’État.
La direction des études et des prévisions financières éclaire le ministre des finances sur l’économie nationale et internationale, les prévisions financières et leur rapport avec l’équilibre budgétaire.
Créée en 1965, la direction de la prévision du ministère des finances aide à choisir des dépenses efficaces et rentables.
L’arrêté du 18 décembre 2019 modernise la direction du budget.
★ À maîtriser
L’article 21 de la Constitution de 1958, selon lequel le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement, fonde son rôle d’impulsion et de définition des orientations budgétaires.
L’article 39 de la Constitution de 1958 confère au Premier ministre un pouvoir d’initiative politique qui lui permet de proposer les projets de loi de finances.
Le Premier ministre fixe la stratégie et arbitre la répartition des crédits entre ministères, tandis que le ministre des finances prend en charge la traduction technique des orientations dans la loi de finances.
La loi organique du 17 décembre 2012 crée le Haut Conseil des finances publiques afin d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques des textes financiers et la cohérence de la trajectoire des finances publiques avec les engagements européens de la France.
Les ministres dépensiers participent indirectement à l’élaboration du budget en demandant des crédits à partir des prévisions établies par les services financiers de leur ministère.
📌 L’article 20 de la Constitution de 1958 confie au Gouvernement la conduite de la politique de la nation et ne donne pas au président de la République de compétence budgétaire spéciale ou directe.
Compléments
La loi organique du 28 décembre 2021 réforme le Haut Conseil des finances publiques, renforce ses compétences d’information et prévoit de nouveaux outils pour aider le Premier ministre à corriger les écarts entre prévisions et réalité.
Le président de la République exerce en pratique une influence sur la politique budgétaire et un rôle d’arbitre suprême, variables selon sa personnalité et la conjoncture politique.
📌 En période de concordance des majorités présidentielle et législative, le président participe activement à la politique budgétaire suivie par le Gouvernement, sans être responsable devant le Parlement.
📌 En période de cohabitation, le président se montre plus discret sur le budget qu’en période de concordance des majorités.
Antoine Pinet en 1954 et Raymond Barre de 1976 à 1978 sont cités comme Premiers ministres ayant aussi exercé les fonctions de ministre des finances.
La « cagnotte » évoquée par Jacques Chirac en 2001 est citée comme exemple de remarque présidentielle sur les perspectives budgétaires en période de cohabitation.
Les ministres demandent des crédits ; le président influence sans compétence budgétaire directe.
★ À maîtriser
📌 Le traité de Maastricht fixe pour les États membres des plafonds de déficit public de 3 % du PIB et de dette publique de 60 % du PIB.
La préparation budgétaire de l’année n-1 commence par la définition d’une stratégie d’ensemble en janvier, suivie de conférences budgétaires et d’économies structurelles en février-mars, d’arbitrages et de lettres plafonds en avril-juin, puis de la finalisation du projet en été.
La lettre de cadrage du Premier ministre fixe les orientations budgétaires et sert de référence aux ministères pour déterminer les crédits qu’ils demanderont.
Les conférences d’économies structurelles recherchent des réformes permettant des économies, tandis que les conférences budgétaires permettent aux services financiers ministériels d’exposer leurs besoins.
Les lettres plafonds fixent le montant maximal des crédits par mission et le nombre maximal d’emplois par ministère.
L’article 39 de la LOLF impose le dépôt du projet de loi de finances et de ses documents annexes au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année n-1.
Compléments
La préparation budgétaire prévoit une réflexion sur l’évolution des finances publiques sur trois années, engagée au début de l’année n-2.
Le programme de stabilité transmis à la Commission européenne présente les dépenses anticipées de l’État sur une période de trois à cinq ans.
📌 La préparation du projet de loi de finances doit s’achever avant septembre de l’année n-1 pour permettre son examen parlementaire.
📌 La loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que le Gouvernement saisisse le Haut Conseil des finances publiques des prévisions macroéconomiques servant à construire le budget.
Les conférences de performance établissent et évaluent les objectifs et indicateurs associés aux missions en vue de préparer les projets annuels de performances, annexés au projet de loi de finances.
Le débat d’orientation budgétaire informe le Parlement des perspectives et orientations budgétaires du Gouvernement et lui permet de formuler des critiques, recommandations et conseils.
📌 L’article 48 de la LOLF 2001 institutionnalise le débat d’orientation budgétaire, mais sa tenue reste facultative et dépend du Premier ministre.
Cadrage, conférences, arbitrages, plafonds, finalisation, dépôt.
★ À maîtriser
📌 La préparation du projet de loi de finances relève principalement de l’exécutif, tandis que son adoption par discussion et vote appartient au Parlement.
📌 L’article 47 de la Constitution de 1958 prévoit que, si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans les 40 jours suivant le dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement saisit le Sénat, qui dispose de 15 jours pour statuer.
Compléments
L’adoption de la loi de finances de l’année se déroule durant les trois derniers mois de l’année n-1, d’octobre à décembre.
Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours, l’article 47 de la Constitution de 1958 permet la mise en vigueur des dispositions du projet de loi de finances par ordonnance.
Si le projet de loi de finances n’a pas été déposé à temps pour être promulgué avant le début de l’exercice, le Gouvernement demande d’urgence l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits correspondant aux services votés.
Les délais parlementaires prévus par l’article 47 de la Constitution sont suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session.
L’encadrement du pouvoir de discussion budgétaire vise à empêcher le Parlement d’utiliser l’adoption de la loi de finances pour paralyser l’action du Gouvernement par des chantages politiques.
Pouvoir de discussion parlementaire → risque de paralysie gouvernementale
★ À maîtriser
Le projet de loi de finances est déposé par le Gouvernement sur le bureau de l’Assemblée nationale le premier mardi d’octobre.
La LOLF de 2001 ne modifie pas les délais de dépôt du projet de loi de finances ni de ses annexes, mais impose que les annexes générales soient déposées cinq jours francs avant l’examen du texte par l’Assemblée nationale.
Si le projet de loi de finances n’est pas déposé à temps, l’article 47 de la Constitution autorise le Gouvernement à demander d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et à ouvrir par décret les crédits correspondant aux services votés.
En cas de retard, l’article 45 de la LOLF permet au Gouvernement de demander à l’Assemblée nationale un vote sur l’ensemble de la première partie avant le 11 décembre, puis de soumettre le texte au Sénat selon la procédure d’urgence.
En cas de retard, l’article 45 de la LOLF permet aussi au Gouvernement de demander à l’Assemblée nationale, avant le 19 décembre, un vote sur un projet de loi de finances spécial autorisant la perception des impôts et taxes, avant sa soumission urgente au Sénat.
Le délai global d’adoption du projet de loi de finances par les deux chambres est de 70 jours et la première lecture commence à l’Assemblée nationale.
Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet de loi de finances par ordonnance, sans autorisation ni ratification parlementaire.
L’Assemblée nationale dispose de 40 jours après le dépôt pour se prononcer en première lecture sur l’ensemble du projet de loi de finances.
Si l’Assemblée nationale ne se prononce pas dans les 40 jours, le Gouvernement saisit le Sénat du texte initial, éventuellement modifié par les amendements adoptés par l’Assemblée nationale et acceptés par lui, et le Sénat dispose alors de 15 jours pour statuer.
Le Sénat dispose de 20 jours si l’Assemblée nationale a statué dans les 40 jours, mais de 15 jours si elle a dépassé ce délai.
La seconde partie de la loi de finances ne peut être discutée avant l’adoption de la première partie, afin de préserver le sens de l’article d’équilibre.
Compléments
📌 Selon la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001, le non-respect de la date de dépôt n’empêche pas l’examen du projet, sauf si les parlementaires ne disposent pas des informations nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause.
Les deux procédures de retard peuvent être combinées et n’exemptent pas le Gouvernement de faire voter la loi de finances dans les meilleurs délais.
La procédure exceptionnelle de l’article 44 de l’ordonnance de 1959 a été déclenchée en 1962 et en 1979.
En 1979, le Conseil constitutionnel a censuré la loi de finances pour 1980 parce que sa deuxième partie avait été votée avant sa première partie, puis le Gouvernement a utilisé une loi de finances spéciale à l’invitation du Conseil constitutionnel.
★ À maîtriser
📌 Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la discussion en séance porte généralement sur le texte adopté par la commission, mais cette évolution ne s’applique pas aux lois de finances, dont le texte gouvernemental revient en séance sans modification par la commission.
La discussion budgétaire en séance comprend une discussion générale, une discussion et un vote article par article, puis un vote global du texte.
L’article 45 de la Constitution prévoit que tout projet ou proposition de loi est examiné par les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique.
Compléments
Les commissions des finances des deux chambres sont saisies au fond du projet de loi de finances, tandis que les autres commissions sont saisies pour avis dans leurs domaines de compétence.
La commission des finances examine le projet et ses documents, mène des auditions et des échanges avec les administrations et les ministères, peut solliciter la Cour des comptes, puis consigne ses travaux dans des rapports.
Le rapport du rapporteur général de la commission des finances comprend trois tomes consacrés au contexte économique et aux grandes lignes du projet, à la première partie et à la deuxième partie de la loi de finances.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié l’article 48 de la Constitution, mais l’examen des projets de loi de finances demeure inscrit à l’ordre du jour par priorité à la demande du Gouvernement.
📌 Les délais constitutionnels de six semaines avant la discussion en première lecture devant la première assemblée et de quatre semaines avant la discussion devant la seconde assemblée ne s’appliquent pas aux projets de loi de finances.
Pour les lois de finances, l’article 47 de la Constitution prévoit une procédure spécifique de discussion en première lecture.
Le dépôt gouvernemental du texte devant l’Assemblée nationale en fait la première assemblée saisie, puis le Sénat l’examine en deuxième lecture.
Commission → discussion générale → articles → vote global
★ À maîtriser
En matière de loi de finances, le Premier ministre peut convoquer une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque chambre, au lieu d’attendre deux lectures, en raison de l’urgence de la procédure budgétaire.
La commission mixte paritaire comprend 7 députés et 7 sénateurs et cherche un compromis sur les dispositions restant en discussion, y compris les amendements introduits pour la première fois au Sénat.
Si la commission mixte paritaire élabore un compromis accepté par le Gouvernement, celui-ci est soumis aux deux chambres pour adoption en termes identiques; le Gouvernement peut le modifier, mais les amendements parlementaires ne sont admis qu’avec son accord.
Si le compromis est adopté en termes identiques par les deux chambres, le projet devient une loi de finances et est promulgué par le président de la République dans les 15 jours, après un éventuel examen du Conseil constitutionnel.
Si le compromis n’est pas adopté en termes identiques, le Gouvernement peut accorder le dernier mot à l’Assemblée nationale.
L’article 44, alinéa 3, de la Constitution permet au Gouvernement de demander à l’assemblée de voter en un seul vote tout ou partie du texte, en ne retenant que les amendements qu’il propose ou accepte.
La réserve permet au Gouvernement de retirer temporairement de la discussion un article contesté, de faire passer l’assemblée à l’article suivant, puis de soumettre les articles réservés au vote bloqué à la fin de la discussion.
📌 L’article 49, alinéa 3, permet au Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur un texte, qui est adopté sauf si une motion de censure déposée dans les 24 heures est votée.
📌 Depuis la révision constitutionnelle du 28 juillet 2008, le Gouvernement peut recourir à l’article 49, alinéa 3, sans limite pour un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, mais pour un seul autre projet ou une proposition de loi par session.
Compléments
Après la réunion de la commission mixte paritaire, soit elle élabore un compromis, soit elle échoue à en élaborer un.
Après la réunion de la commission mixte paritaire, aucune adjonction ne peut être apportée au texte soumis aux assemblées et les dispositions déjà votées en termes identiques avant la réunion ne peuvent être modifiées, selon la décision du Conseil constitutionnel du 27 décembre 2001 « LFR 2001 ».
Si le compromis n’est pas adopté en termes identiques, le Premier ministre peut attendre l’expiration du délai de 70 jours puis mettre en vigueur les dispositions du projet de loi de finances par ordonnances, procédure qui n’a jamais été appliquée.
Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à élaborer un compromis, les dispositions litigieuses sont examinées en deuxième lecture par l’Assemblée nationale et le Sénat; en cas de désaccord persistant, le Gouvernement peut attendre l’expiration du délai de 70 jours pour recourir aux ordonnances ou accorder le dernier mot à l’Assemblée nationale.
Le vote bloqué de l’article 44, alinéa 3, s’applique en matière budgétaire devant l’Assemblée nationale comme devant le Sénat et ne permet pas aux parlementaires de modifier le texte soumis au vote unique.
Le Gouvernement n’est pas limité dans l’utilisation de la technique de la réserve.
📌 Après le déclenchement de l’article 49, alinéa 3, l’Assemblée nationale peut soit laisser le texte être adopté, soit déposer une motion de censure susceptible de renverser le Gouvernement.
Désaccord après première lecture → CMP → compromis ou reprise des lectures → dernier mot de l’Assemblée nationale
★ À maîtriser
La constitutionnalisation du droit signifie que les différentes disciplines juridiques, notamment les finances publiques, trouvent dans la Constitution les principes qui les déterminent.
La constitutionnalisation des finances publiques repose notamment sur l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui consacre le consentement des citoyens ou de leurs représentants à l’impôt.
Elle repose aussi sur la lecture conjuguée de l’article 34 de la Constitution et de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, qui a remplacé l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Compléments
Le contrôle de constitutionnalité des lois est rétabli par la Constitution de 1958 afin notamment de vérifier le respect de la Constitution et le partage des compétences entre les acteurs publics.
La suprématie de la Constitution se développe dans le débat juridique français à partir de la reconnaissance de la valeur juridique du Préambule par le Conseil constitutionnel le 16 juillet 1971.
La révision de 1974 a ouvert à l’opposition parlementaire la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel pour contester une loi votée.
En 1994, le Conseil constitutionnel a censuré une loi budgétaire pour violation du principe de sincérité budgétaire, avant que la LOLF de 2001 ne consacre ce principe dans ses articles 27 et 32.
Le contrôle de constitutionnalité impose le respect de la Constitution → les finances publiques se constitutionnalisent.
★ À maîtriser
📌 La non-affectation des recettes interdit de réserver une recette à une dépense particulière, tandis que la spécialité des crédits affecte les crédits ouverts à une catégorie de dépenses déterminée, répartie par chapitres.
La constitutionnalisation des principes budgétaires vise à renforcer le rôle de contrôle du Parlement.
En matière financière, le Conseil constitutionnel considère que le gouvernement doit fournir au Parlement les indications substantielles sur l’orientation de sa politique générale afin qu’il puisse contrôler les crédits de l’année suivante (décision 73 DC).
La constitutionnalisation du droit financier vise à améliorer la qualité démocratique du pouvoir financier dans son organisation, par la séparation des pouvoirs, et dans sa nature, par le respect des droits fondamentaux.
Compléments
Dans sa décision n° 328 DC du 16 décembre 1993, dite « Loi quinquennale », le Conseil constitutionnel a donné une valeur constitutionnelle à l’universalité et à la non-affectation des recettes aux dépenses.
Le Conseil constitutionnel a reconnu le caractère fondamental du principe d’équilibre budgétaire, notamment dans ses décisions n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, n° 298 DC du 24 juillet 1991 et n° 92-309 DC du 9 juin 1992.
Dans ses décisions du 21 juin 1993 et du 29 décembre 1994, le Conseil constitutionnel a considéré que la débudgétisation était contraire au principe de sincérité budgétaire.
📌 Le contrôle de la sincérité est plus rigoureux lors de l’examen de la loi de règlement, qui porte sur l’exécution réalisée, que lors du contrôle de la loi de finances de l’année, qui ne peut être que théorique.
Le Conseil constitutionnel reconnaît au Parlement le pouvoir de prévoir dans les lois de finances des mesures de contrôle sur la gestion des finances publiques et sur les comptes des établissements et entreprises fonctionnant avec des fonds publics (décision 27 DC).
Le contrôle de constitutionnalité des lois de finances est relatif et contraint par des impératifs politiques liés à la suprématie du pouvoir exécutif sur le Parlement.
La LOLF consacre le principe de sincérité budgétaire dans ses articles 27 et 32, et le Conseil constitutionnel l’a rappelé dans sa décision du 29 décembre 2009 sur la loi de finances pour 2010.
Les recettes ne sont pas affectées aux dépenses ; les crédits, eux, sont spécialisés par destination.
★ À maîtriser
📌 Les ordonnateurs décident l’exécution des recettes et des dépenses, tandis que les comptables réalisent matériellement ces opérations et manient les fonds publics.
📌 Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatibles ; leur séparation facilite l’exécution budgétaire et permet un meilleur contrôle de sa régularité.
📌 Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses et sont seuls compétents pour engager les dépenses de l’État.
📌 L’ordonnateur ne peut prélever que les impôts et les montants prévus par la loi de finances, et doit affecter les ressources aux dépenses qu’elle établit.
📌 Si le comptable constate une irrégularité lors de son contrôle, il suspend immédiatement le paiement et en informe l’ordonnateur afin qu’il rectifie l’opération.
Compléments
La séparation des fonctions, instaurée pour les recettes par des décrets du Directoire en 1795, a été progressivement généralisée par l’ordonnance royale de 1822, l’ordonnance du 31 mai 1838 et le décret du 31 mai 1862.
Les ordonnateurs titulaires comprennent les ordonnateurs principaux et secondaires ; les ministres et le Premier ministre sont ordonnateurs principaux de l’État, tandis que les préfets agissent comme ordonnateurs secondaires sous l’autorité des ministres.
Les ordonnateurs délégués, notamment des membres de cabinets ministériels ou des fonctionnaires, peuvent recevoir une délégation de signature et se substituer aux ordonnateurs titulaires empêchés d’agir.
Les comptables publics comprennent les comptables en deniers et les comptables d’ordre ; parmi les comptables en deniers figurent les comptables du Trésor.
Institué par décret du 21 novembre 1865, le trésorier-payeur général représente le ministre des Finances dans chaque département, dirige les services extérieurs du Trésor et est nommé par décret sur rapport du ministre des Finances.
L’engagement juridique d’une dépense prend généralement la forme d’un acte administratif, tel qu’un marché, un décret de nomination, une commande ou une décision attributive de subvention.
En matière de dépenses, le comptable effectue un contrôle préalable de la validité du paiement, puis procède à l’exécution comptable ; en matière de recettes, il assure le recouvrement.
L’ordonnateur décide, le comptable manie les fonds
★ À maîtriser
📌 Depuis le 1er janvier 2023, les ordonnateurs relèvent d’un régime de responsabilité pour faute grave contrôlé par la chambre du contentieux de la Cour des comptes, qui a remplacé la Cour de discipline budgétaire et financière.
📌 Depuis le 1er janvier 2023, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable est supprimée au profit d’un régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, qui sanctionne notamment une faute grave dans l’exécution des recettes et des dépenses ou la gestion des biens publics ayant causé un préjudice financier significatif à l’organisme concerné.
Le contrôle administratif de l’exécution financière est exercé par des agents du ministère des Finances, notamment l’Inspection générale des finances, qui vérifient sur le terrain l’exécution par les administrations.
La Cour des comptes exerce un contrôle juridictionnel des infractions financières commises par les gestionnaires publics, ordonnateurs ou comptables, vérifie leur qualification juridique et peut engager leur responsabilité financière.
Compléments
Jusqu’au 1er janvier 2023, la responsabilité politique des ministres ordonnateurs principaux pouvait être engagée en cas de dépense sans crédits, au-delà des crédits ou irrégulière.
La responsabilité politique des ministres pouvait conduire à leur révocation ou à la mise en cause collective du gouvernement par une motion de censure, mais cette sanction était jugée disproportionnée par rapport à un dépassement de crédits.
Avant 2023, la responsabilité des comptables publics reposait notamment sur le déficit de caisse et l’omission de recette et pouvait entraîner leur responsabilité personnelle et pécuniaire.
L’ordonnance du 23 mars 2022 a engagé l’évolution du régime de responsabilité des comptables publics, applicable depuis le 1er janvier 2023.
La Cour des comptes collabore avec le Parlement au contrôle de l’exécution lorsque la loi de finances est soldée.
Avant 2023, responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ; depuis 2023, faute grave
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1. Quelle branche du droit étudie les règles et les opérations relatives aux deniers publics maniés par des agents publics ?
2. Une collectivité finance un service de santé destiné à la population grâce à des contributions obligatoires, sans rechercher de profit. À quelle catégorie ces opérations appartiennent-elles ?
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Quelle branche du droit étudie les deniers publics maniés par des agents publics ?
Les finances publiques.
À quelles missions les ressources des finances publiques sont-elles destinées ?
Aux missions d’intérêt général.
Que désignent les finances ordinaires seigneuriales et royales ?
Les ressources normales tirées de l’exploitation des domaines.
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