★ À maîtriser
📌 Les finances publiques ont une approche large, tandis que le droit budgétaire désigne les règles encadrant l’adoption et la mise en œuvre du budget.
Le droit budgétaire et les finances publiques n’ont pas de date de naissance officielle, car des règles financières, fiscales et budgétaires apparaissent avec les organisations sociales structurées.
La Magna Carta établit le principe selon lequel le roi ne peut lever un impôt sans l’accord des barons réunis en conseil, le magnum concilium.
📌 En France, la règle « le roi doit vivre du sien » limite les ressources royales aux revenus du domaine ; pour lever des impôts, le roi doit convoquer les États généraux.
Compléments
La mise en place du budget comprend trois temps :
La période d’Uruk, en Mésopotamie, est associée à des tablettes de numération recensant les récoltes afin d’établir la fiscalité.
Au XVe siècle, les notions d’utilita publica et de necessita permettent au roi de contourner le consentement des États généraux en cas d’urgence.
En Angleterre, le consentement parlementaire limite le roi ; en France, le roi contourne les États généraux.
★ À maîtriser
📌 L’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen pose la nécessité de l’impôt et distingue les dépenses de force publique des dépenses d’administration.
Compléments
📌 L’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen reconnaît à la société le droit de demander compte à tout agent public de son administration.
★ À maîtriser
📌 De 1957 à 1992, les règles européennes exercent des contraintes budgétaires indirectes, tandis qu’à partir de 1992 elles deviennent directes.
📌 Le TSCG distingue le déficit structurel, sur lequel l’État peut agir, du déficit conjoncturel, lié aux crises et sur lequel il ne peut guère agir.
Compléments
Le Traité de Rome de 1957 ne fixe pas de règles budgétaires ou fiscales particulières, les États souhaitant préserver leur souveraineté.
La libre circulation a indirectement conduit les États à harmoniser leurs taux de TVA afin d’éviter de fortes différences entre pays.
Le Pacte de stabilité et de croissance, issu des critères détaillés dans les traités de Maastricht et d’Amsterdam de 1997, soumet les États participants à une surveillance européenne et à des sanctions possibles.
En 2008, le déficit public français s’élève à 3,4 % du PIB, soit 64,9 milliards d’euros.
En 2009, le déficit public français atteint 7,5 % du PIB, soit plus de 130 milliards d’euros, et la dette publique passe de 60 % à 75 %.
À partir de 2011, cinq règlements et une directive, regroupés sous le nom de Six Pack, renforcent les contraintes budgétaires européennes et instaurent le semestre européen, qui prévoit la transmission des projets de budget à la Commission pendant leur préparation.
En 2012, le Mécanisme européen de stabilité permet d’accorder des prêts aux États en difficulté, tandis que le TSCG vise à maintenir et rendre plus intelligente la contrainte budgétaire.
La réforme de 2024 maintient les critères de Maastricht, prévoit des trajectoires adaptées aux situations des États et permet jusqu’à sept ans pour corriger un déficit important.
★ À maîtriser
L’article 34 de la Constitution confie aux lois de finances la détermination des ressources et des charges de l’État dans les conditions prévues par une loi organique.
L’article 47 de la Constitution fixe le cadre procédural et temporel d’adoption des lois de finances et prévoit des solutions en cas de difficulté d’adoption.
La révision constitutionnelle de 2008 introduit les lois de programmation des finances publiques, qui fixent une trajectoire pluriannuelle visant l’équilibre des comptes des administrations publiques.
📌 La Constitution traite surtout de la procédure d’adoption des lois budgétaires, tandis que la loi organique constitue le texte fondamental en matière budgétaire.
Compléments
La révision constitutionnelle de 1996 crée l’article 47-1 relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.
La révision constitutionnelle de 2003 crée l’article 72-2, qui encadre les ressources des collectivités territoriales.
L’article 47-2 confie à la Cour des comptes l’assistance au Parlement pour contrôler l’action du Gouvernement et au Parlement et au Gouvernement pour contrôler l’exécution des lois financières et évaluer les politiques publiques.
L’article 47-2 prévoit que les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de leur résultat, de leur patrimoine et de leur situation financière.
📌 L’article 40 de la Constitution institue l’irrecevabilité parlementaire en matière financière.
📌 L’article 49, alinéa 3, permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement sur un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, sauf adoption d’une motion de censure déposée dans les 24 heures.
Depuis la révision de 2008, le recours à l’article 49, alinéa 3, pour les lois de finances n’est plus soumis à une limite par session.
L’ordonnance de 1959 a été critiquée parce qu’elle avait été prise sans Parlement et sans contrôle préalable du Conseil constitutionnel, qui n’existait pas encore.
Les parlementaires ont tenté de réformer l’ordonnance organique à 37 reprises.
La LOLF s’applique uniquement au budget de l’État.
★ À maîtriser
La transition vers la LOLF a duré quatre ans et le texte est véritablement entré en vigueur en 2005.
La LOLF associe à chaque programme des objectifs et des indicateurs pour mesurer la performance de la dépense publique, puis confronte les résultats aux objectifs dans un rapport annuel de performance.
Compléments
📌 La LOLF adopte une approche plus libérale que l’ordonnance de 1959, décrite comme plutôt neutre ou interventionniste, et introduit des règles techniques présentées comme plus modernes et effectives.
1959 : nature comptable ; LOLF : destination et performance
★ À maîtriser
📌 La révision de 2021 a incorporé dans la LOLF les dispositions de la loi organique de 2012, sans instaurer de hiérarchie entre les lois de programmation des finances publiques et les lois de finances, qui restent hermétiques l’une à l’autre.
Compléments
La révision de 2021 a renommé la loi de règlement « loi relative au résultat de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » (GACA) et a créé la loi de finances de fin de gestion comme nouveau type de loi de finances rectificative.
La révision de 2021 prévoit un rapport sur la soutenabilité de la dette débattu au Parlement et l’état des prévisions d’endettement public dans un article liminaire de la loi de finances.
★ À maîtriser
📌 La LOLF distingue l’autorisation d’engagement (AE), qui marque le commencement de l’exécution d’une dépense, du crédit de paiement (CP), qui correspond à l’achèvement de la procédure.
Compléments
La LOLF a limité et encadré les exceptions au principe d’unité, notamment les budgets annexes et les comptes spéciaux, en particulier par son article 18.
Il subsiste deux budgets annexes : « contrôle et exploitation aériens », qui retrace les recettes et dépenses de l’aviation civile et représente environ 2 milliards d’euros, et « publications officielles et information administrative », qui représente 150 millions d’euros.
Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations financées par des recettes particulières affectées à leurs dépenses, en dérogeant ainsi à la règle de non-affectation.
📌 L’article 6 de la LOLF encadre les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne ou des collectivités territoriales, que le Conseil constitutionnel a jugés compatibles avec la non-compensation.
📌 L’article 15 de la LOLF autorise le report de crédits sur l’année suivante dans la limite de 3 % des crédits de l’année précédente.
Unité = contenant ; universalité = contenu
Depuis 2002, le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré une loi de finances pour contrariété au principe de sincérité.
La LOLF a remplacé près de 850 chapitres budgétaires par une trentaine de missions et plus d’une centaine de programmes.
📌 La fongibilité asymétrique interdit au gestionnaire d’augmenter les dépenses de personnel en utilisant des crédits d’autres catégories, car le titre 2 constitue un maximum.
Le traité de Maastricht de 1992 a posé un critère de déficit public inférieur ou égal à 3 % du PIB, mis en application à partir de 1997 avec le traité d’Amsterdam.
L’article 1er de la LOLF prévoit que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État en respectant notamment l’équilibre budgétaire et financier.
★ À maîtriser
📌 L’équilibre budgétaire se renforce sans constituer un principe budgétaire à part entière, mais il guide de plus en plus la construction des lois de finances.
Compléments
Déficits importants → renforcement du principe d’équilibre
★ À maîtriser
L’article 1er de la LOLF distingue cinq catégories de lois de finances :
Parmi les cinq catégories de lois de finances, quatre sont prévisionnelles et la loi relative aux résultats de la gestion intervient après l’exécution de l’année concernée.
Une loi de finances rectificative modifie les prévisions ou le contenu de la loi de finances de l’année et peut se substituer à certaines de ses dispositions.
La loi de finances de fin de gestion, officialisée par la révision de 2021, rectifie les prévisions de fin d’année mais ne peut comporter de nouvelles dispositions fiscales.
Les lois de finances spéciales prévues à l’article 45 de la LOLF assurent la continuité budgétaire lorsque la loi de finances de l’année ne peut être promulguée avant le début de l’exercice.
Compléments
La révision de 2021 de la LOLF a ajouté la loi de finances de fin de gestion comme troisième catégorie.
La loi de finances de l’année comprend deux parties : les « Conditions générales de l’équilibre financier » et les « Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales ».
L’article liminaire, créé en 2012, présente des éléments de contexte sur les déficits et des informations concernant l’ensemble des administrations publiques, même si la loi de finances porte sur l’État.
📌 Une loi de finances rectificative ne peut être adoptée que pendant l’année sur laquelle elle porte et peut répondre à des motifs politiques, techniques ou juridiques.
📌 Selon l’article 47, alinéa 4, de la Constitution, si la loi de finances n’a pas été déposée à temps pour être promulguée avant le début de l’exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits correspondant aux services votés.
Depuis 2022, la loi de règlement est désignée comme la « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année », sans changement de contenu ni de vote lié à ce nouvel intitulé.
La LOLF impose le dépôt de la loi de règlement avant le 1er juin de l’année suivant l’exécution, ce qui permet de disposer du bilan de l’année précédente lors de la préparation de la loi de finances suivante.
★ À maîtriser
Le Gouvernement est l’acteur principal de la préparation budgétaire, avec le soutien de l’administration ; le chef de l’État peut également intervenir dans les arbitrages.
🔄 La préparation budgétaire suit généralement cette séquence : orientations ministérielles en janvier, réunions techniques en février, échanges de performance en mars, transmission des trajectoires à l’Union européenne en avril, conférences budgétaires et arbitrages en juin, finalisation en juillet, contrôle et dépôt en septembre ou début octobre
Compléments
La Direction générale des finances publiques, désignée comme « Bercy », contribue à la préparation par la prévision économique et l’information sur les recettes fiscales et la fraude fiscale.
Le Parlement est informé des orientations budgétaires notamment par le débat d’orientation des finances publiques, sans être consulté comme acteur de la préparation gouvernementale.
Le programme de stabilité transmettait à l’Union européenne les orientations budgétaires françaises à moyen terme ; il a été instauré en 1997 dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance et a été remplacé en 2024 par le plan budgétaire et structurel national à moyen terme.
Le Haut Conseil des finances publiques, créé en 2012 et présidé par le premier président de la Cour des comptes, rend un avis sur le réalisme des prévisions macroéconomiques et budgétaires ainsi que sur leur soutenabilité financière.
★ À maîtriser
📌 L’article 40 de la Constitution rend irrecevables les propositions et amendements parlementaires qui diminuent les ressources publiques ou créent ou aggravent une charge publique.
📌 La LOLF interprète la charge au niveau de la mission, ce qui permet aux parlementaires de faire varier les dépenses à l’intérieur d’une même mission.
Compléments
Article 40 : augmenter une ressource ou réduire une charge est possible, les diminuer ou les aggraver ne l’est pas
★ À maîtriser
L’Assemblée nationale doit se prononcer en première lecture sur le projet de loi de finances dans les 40 jours suivant son dépôt, le Sénat dispose de 15 jours et le Parlement doit l’adopter dans un délai global de 70 jours.
Le projet de loi de finances doit être déposé devant l’Assemblée nationale, au plus tard le premier mardi d’octobre.
La procédure accélérée s’applique de plein droit au projet de loi de finances et limite l’examen à une lecture dans chaque chambre ; en cas de désaccord après cette lecture, le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire.
En séance publique, la seconde partie du projet de loi de finances ne peut être discutée avant le vote de la première partie, consacrée aux ressources ; après le vote des deux parties, l’ensemble du texte est soumis au vote.
La LOLF prévoit les modalités de vote suivantes : un vote par mission pour les dépenses, qu’il s’agisse de services votés ou de mesures nouvelles, un vote des plafonds d’autorisation d’emplois, un vote par budget annexe, un vote par compte spécial
Compléments
📌 Avant la LOLF, les recettes faisaient l’objet d’un vote d’ensemble et les dépenses distinguaient les services votés des mesures nouvelles, chacune de ces dernières nécessitant un vote spécifique.
Les services votés représentaient environ 95 % du budget, contre 5 % pour les mesures nouvelles.
L’article 49, alinéa 3, peut être utilisé autant de fois que nécessaire pour un projet de loi de finances, bien qu’il soit limité à un seul texte par session pour les autres textes.
Ressources d’abord, dépenses ensuite, puis vote d’ensemble.
★ À maîtriser
📌 La responsabilité financière des gestionnaires publics est distincte des responsabilités administrative, pénale et politique, et peut se cumuler avec elles.
Compléments
📌 En l’absence d’utilisation de l’article 49, alinéa 3, le Gouvernement peut recourir à un projet de loi de finances spéciale afin d’obtenir du Parlement l’autorisation de percevoir les impôts ou de voter les lois de finances, mais le Parlement doit voter au moins la première partie ou autoriser cette loi spéciale.
📌 L’article 16 de la Constitution permet au Président de la République de faire adopter la loi de finances par ordonnance.
Après la dissolution de juin 2024, le Président de la République ne pouvait pas dissoudre à nouveau l’Assemblée nationale avant le 9 juin 2025.
Le déficit public de 2023 a été annoncé à 5,5 % du PIB par l’INSEE en mars 2024, contre 4,8 % du PIB en 2022, soit un écart de 21 milliards d’euros par rapport à la prévision gouvernementale de décembre 2023.
L’exécution budgétaire est soumise à des contrôles de régularité pouvant conduire à la mise en cause des acteurs, notamment par le juge administratif et les juridictions financières telles que la Cour des comptes.
La réforme de la responsabilité des gestionnaires publics a revalorisé la responsabilité financière à partir de 2022.
La responsabilité financière s’ajoute aux responsabilités pénale et politique, sans les remplacer.
★ À maîtriser
📌 La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, fondée sur l’article 60 de la loi du 23 février 1963, était objective et liée aux comptes plutôt qu’à une faute personnelle.
L’ordonnance du 23 mars 2022 a supprimé la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, unifié en partie la responsabilité des gestionnaires publics et supprimé la CDBF.
Depuis 2023, la Cour des comptes juge les gestionnaires publics en première instance, tandis que la Cour d’appel financière est compétente en appel et que le Conseil d’État demeure le juge de cassation.
L’article L.131-1 du Code des juridictions financières détermine les justiciables de la nouvelle responsabilité, notamment les fonctionnaires et les membres des cabinets ministériels, tandis que les membres du Gouvernement et les élus locaux sont en principe exclus par l’article L.131-2, sous réserve d’exceptions.
📌 L’infraction générale de l’article L.131-9 exige cumulativement une faute grave et un préjudice financier significatif, apprécié au regard du budget de l’entité ou du service concerné.
Compléments
L’ancien système de responsabilité financière des gestionnaires publics remontait à la création de la Cour des comptes en 1807.
L’arrêt Nicolle du Conseil d’État du 12 juillet 1907 a consacré la formule selon laquelle la Cour des comptes juge les comptes et non les comptables. - Conseil d'Etat
Créée en 1948, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) pouvait sanctionner les gestionnaires publics pour des fautes dans l’exécution des recettes et des dépenses publiques.
Environ 70 % des affaires devant la CDBF étaient classées sans suite avant jugement, et la Cour rendait en moyenne 3 à 4 arrêts par an.
Avant 2008, la procédure de jugement des comptes comportait un arrêt provisoire puis un arrêt définitif, mécanisme du double arrêt supprimé après l’intervention de la Cour européenne des droits de l’homme sur le fondement de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme.
L’ancien système permettait au ministre d’accorder une remise gracieuse effaçant le débet du comptable, et le comptable pouvait s’assurer et se cautionner contre cette responsabilité.
📌 Selon l’article L.131-5 du Code des juridictions financières, le justiciable qui agit conformément aux instructions préalables de son supérieur hiérarchique ou d’une personne habilitée n’est pas sanctionné, la responsabilité se substituant à celle de son supérieur ou de la personne habilitée.
Les infractions spéciales portent sur trois situations :
Une mairie qui fait payer des tickets de cantine sans organiser de régie constitue un exemple de gestion de fait dans le recouvrement de recettes.
Avant 2022, le comptable répondait objectivement des comptes ; depuis 2022, la responsabilité est subjective.
★ À maîtriser
Depuis le 1er janvier 2023, les administrations peuvent structurer leur démarche de responsabilisation par l’identification des risques, leur cartographie, la mise en place du contrôle interne et l’instauration d’un contrôle de gestion.
Au sens étroit, trois juridictions sont spécialement financières :
Depuis la réforme de 2022, les chambres régionales des comptes ne jugent plus les gestionnaires publics, compétence attribuée à la Cour des comptes.
Compléments
📌 La réforme distingue les fautes graves susceptibles de sanctions juridictionnelles des fautes de gestion pouvant entraîner une responsabilisation managériale.
Repérer les risques → les cartographier → contrôler en interne → suivre la gestion.
★ À maîtriser
📌 Parmi les quatre missions de la Cour des comptes, juger est juridictionnel, tandis que contrôler, certifier et évaluer sont des missions non juridictionnelles.
📌 La Cour des comptes contrôle la régularité et la performance de la gestion des entités utilisant de l’argent public, mais ne se prononce pas sur l’opportunité des politiques publiques.
📌 L’évaluation des politiques publiques mesure leur efficacité, contrairement au contrôle qui porte aussi sur la régularité.
Compléments
Les contrôles peuvent être déclenchés : à l’initiative de la Cour des comptes, à la demande du Parlement, à la demande des citoyens depuis le lancement d’une plateforme en 2023
🔄 Le contrôle suit ces étapes : une instruction, une délibération provisoire et une phase contradictoire, une publication, éventuellement suivie du suivi des recommandations
📌 Lorsque ses contrôles révèlent des éléments de nature pénale, la Cour des comptes saisit le procureur de la République.
La Cour des comptes peut émettre quatre opinions :
Depuis 2006, la Cour des comptes n’a jamais certifié les comptes sans réserve et formule désormais trois ou quatre réserves, contre une dizaine au départ.
📌 L’évaluation a priori estime ce qu’une politique publique peut produire et se retrouve notamment dans les études d’impact accompagnant les projets de loi depuis 2008, tandis que l’évaluation a posteriori mesure son efficacité après sa mise en œuvre.
★ À maîtriser
📌 La Cour des comptes s’occupe des politiques de l’État et des administrations déconcentrées, tandis que les chambres régionales des comptes s’occupent des organisations décentralisées.
Compléments
Les chambres régionales des comptes ont été créées en 1982.
Il existe 13 chambres régionales des comptes en métropole et 4 chambres régionales et territoriales des comptes outre-mer.
📌 Les chambres régionales des comptes sont autonomes et indépendantes de la Cour des comptes, sans lien de subordination, même si leurs présidents sont des magistrats de la Cour des comptes.
La Cour des comptes traite les politiques de l’État ; les chambres régionales traitent les organisations décentralisées.
| Principe | Objet | Règles principales |
|---|---|---|
| Unité | Contenant budgétaire | Toutes les recettes et dépenses dans un seul document |
| Universalité | Contenu budgétaire | Non-compensation et non-affectation |
| Critère | Ordonnance de 1959 | LOLF |
|---|---|---|
| Classement | Par titre, chapitre et ministère | Par mission et programme |
| Logique | Nature comptable de la dépense | Destination de la dépense |
| Finalité | Présentation comptable | Objectifs et mesure de la performance |
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1. Quelle définition correspond aux finances publiques ?
2. Une étude examine les recettes, les charges et les mécanismes économiques de l’État, tandis qu’un juriste analyse les règles d’adoption et d’exécution du budget. Comment distinguer ces deux approches ?
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Que désignent les finances publiques selon Larousse ?
L’ensemble des charges et ressources publiques, des règles qui les régissent et des mécanismes économiques et politiques associés.
Qu’encadre le droit budgétaire, contrairement à l’approche large des finances publiques ?
L’adoption et la mise en œuvre du budget.
Qu’est-ce que le droit budgétaire ?
Les règles encadrant l’adoption et la mise en œuvre du budget, acte de prévision et d’autorisation financière pour l’exercice à venir.
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