Fiche de révision : Service public et droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Administration et activité administrative
2. Construction et fondements du droit administratif
3. Évolutions du droit administratif
4. Personnes publiques territoriales
5. Personnes administratives spéciales
6. Évolutions de la décentralisation
7. Formation du juge administratif
8. Répartition des compétences juridictionnelles
9. Compétences réservées au juge judiciaire
10. Voie de fait et emprise irrégulière
11. Compétences judiciaires et Tribunal des conflits
12. Citoyen et démocratie administrative
13. Pouvoir réglementaire et ordonnances
14. Obligation réglementaire et droit souple
15. Droit souple et contrôle juridictionnel
16. Définition et critères du service public
17. Distinction entre SPA et SPIC
18. Création, suppression et gestion du service public

📅 Repères chronologiques

1. 16-24 août 1790La loi sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit au juge judiciaire de s’immiscer dans les affaires de l’administration.
2. 24 mai 1872La loi met fin à la justice retenue en confiant au Conseil d’État le pouvoir de rendre la justice.
3. 24 mai 1872La loi instaure la justice déléguée et consacre l’indépendance du Conseil d’État à l’égard de l’administration active.
4. 13 décembre 1889L’arrêt Cadot abandonne la théorie du ministre-juge.
5. 30 avril 1932La loi permet au Tribunal des conflits de trancher au fond un litige lorsque des décisions définitives des deux ordres, portant sur le même objet, provoquent un déni de justice.
6. 1935L’arrêt d’assemblée Établissements Vezia a reconnu qu’une activité d’aide agricole exercée par des sociétés privées pouvait relever de l’intérêt général. - Conseil d’État, 1935
7. 17 juillet 1978La loi organise l’amélioration des relations entre l’administration et le public, notamment par l’accès aux documents administratifs.
8. 22 février 2007Dans l’arrêt APREI, le Conseil d’État a admis qu’une personne privée puisse exercer une mission de service public sans prérogatives de puissance publique, au regard de l’intérêt général de sa mission et des conditions de sa création, de son organisation
9. 6 avril 2007Dans l’arrêt Commune d’Aix-en-Provence, le Conseil d’État a reconnu qu’une activité d’intérêt général créée par une personne privée pouvait devenir un service public lorsque la personne publique porte un regard sur son organisation et son fonctionnement.
10. 12 juin 2020Dans l’arrêt de section GISTI, le Conseil d’État a admis le recours pour excès de pouvoir contre les documents de portée générale émanant d’autorités publiques susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation de personnes autres que les agents chargés de les appliquer.

📖 1. Administration et activité administrative

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Discipline du droit public qui rassemble les règles applicables à l’activité de l’administration ainsi qu’aux organes et institutions qui l’exercent.
• Administration : Au sens organique, l’administration désigne les institutions dotées de la personnalité morale qui exercent une activité administrative.
• Personnalité morale : La personnalité morale est une fiction juridique qui donne à un groupement une existence propre, distincte des individus qui le composent, afin de poursuivre un intérêt collectif commun.

★ À maîtriser

📌 Les personnes administratives comprennent des personnes morales de droit public territoriales ou spéciales, ainsi que certaines personnes morales de droit privé chargées d’un service public ou dont l’État détient la majorité des actions.

• L’activité administrative poursuit une finalité d’intérêt général, dont le contenu évolue et peut être déterminé par les pouvoirs publics ou apprécié par le juge lorsque leur choix est imprécis.

Compléments

• La personnalité morale confère une capacité juridique permettant notamment à une université d’édicter des actes, de disposer d’un budget et d’employer des agents.

💡 Astuce mémo

Organique : qui agit ; fonctionnelle : quelle activité ?

📖 2. Construction et fondements du droit administratif

★ À maîtriser

• La loi des 16-24 août 1790 sépare les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges de troubler les opérations des corps administratifs.

• Dans l’arrêt Blanco, le Tribunal des conflits juge que la responsabilité de l’État pour les dommages causés par les agents du service public obéit à des règles spéciales et relève du juge administratif.

• La théorie de la puissance publique justifie le droit administratif par les prérogatives de l’administration, tandis que la théorie du service public l’explique par les missions d’intérêt général dont l’État a la charge.

• Le droit administratif classique est principalement jurisprudentiel : le juge a élaboré ses notions fondamentales et ses principes généraux, notamment en l’absence de texte.

Compléments

• L’édit de Moulins consacre l’inaliénabilité du domaine de la Couronne, tandis que l’édit de Saint-Germain limite le droit de remontrance des parlements et interdit aux juges judiciaires de connaître des affaires de l’État.

• Le Conseil d’État est créé en l’an VIII et la loi du 28 pluviôse an VIII crée les conseils de préfecture.

• Duguit rattache le service public à la solidarité et à l’interdépendance entre les individus, tandis que Hauriou critique le caractère réducteur de cette théorie.

💡 Astuce mémo

Séparation des fonctions, juge administratif, droit autonome

📖 3. Évolutions du droit administratif

★ À maîtriser

• L’essor des textes et de la codification renforce le droit écrit sans supprimer le caractère jurisprudentiel du droit administratif.

• Le droit administratif conserve une double fonction : protéger les citoyens en soumettant l’administration au droit et garantir à celle-ci les moyens d’accomplir ses missions d’intérêt général.

Compléments

• La conception de Gaston Jèze décrit l’autonomie du droit administratif comme une répudiation complète du droit privé, conception ensuite remise en cause au profit d’une autonomie relative.

• Le juge administratif peut emprunter au droit privé des règles qu’il transforme en principes généraux du droit, comme dans l’arrêt Dame Pené de 1973 sur la protection de l’agente enceinte contre le licenciement.

• La LOLF adoptée en 2001 promeut une logique de performance et de rendement dans la gestion publique.

• La loi de 1979 impose à l’administration de motiver certaines décisions, afin que leurs destinataires puissent en comprendre les raisons.

💡 Astuce mémo

Autonomie juridique, mais convergence avec le droit privé

📖 4. Personnes publiques territoriales

🔑 Notions clés & Définitions

• Déconcentration : Transfère des pouvoirs de décision, au sein d’une même personne morale, des autorités hiérarchiques supérieures vers des autorités territoriales subordonnées.
• Décentralisation : Transfère des attributions à des institutions juridiquement distinctes de l’État, dotées d’une autonomie et agissant en leur propre nom sans lien hiérarchique avec l’État.

★ À maîtriser

• Les collectivités territoriales de droit commun sont la commune, le département et la région ; le cours indique qu’il existe 35 000 communes, 101 départements et 13 régions.

• L’article 1er de la Constitution qualifie la France de République indivisible dont l’organisation est décentralisée.

Compléments

• Le pouvoir hiérarchique permet au supérieur d’adresser des instructions, d’annuler les décisions subordonnées et de les réformer.

• L’article 72 de la Constitution confie au représentant de l’État le contrôle administratif des collectivités territoriales et le respect des lois ; en cas de doute sur un acte, l’État peut saisir le juge administratif.

💡 Astuce mémo

Déconcentration dans l’État ; décentralisation hors de l’État

📖 5. Personnes administratives spéciales

🔑 Notions clés & Définitions

• Établissement public : Personne morale de droit public à vocation fonctionnelle, créée pour exercer une mission spécialisée.
• Établissement public : Personne morale de droit public chargée, sous le contrôle d’une collectivité publique de rattachement, d’une mission spécialisée de service public.
• Groupement d’intérêt public : Personne morale de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière, constituée par convention approuvée par l’État pour mener sans but lucratif des activités d’intérêt général en mettant des moyens en commun.

★ À maîtriser

📌 Le principe de spécialité interdit à un établissement public d’exercer une activité sans rapport direct avec la mission qui lui a été confiée.

• Selon l’article 34 de la Constitution, le législateur crée les catégories d’établissements publics et détermine leurs règles constitutives essentielles.

📌 Les établissements publics sont distingués selon la nature du service public géré : SPA ou SPIC, ce dernier relevant d’un régime juridique de droit privé et, en principe, du juge judiciaire selon la décision Bac d’Eloka de 1921. - TdC

Compléments

• Les universités et les centres hospitaliers universitaires sont des exemples d’établissements publics, respectivement chargés notamment de l’enseignement supérieur et de la recherche, et de missions hospitalières.

• Le Tribunal des conflits reconnaît en 1997 que la Banque de France est une personne publique, et le Conseil d’État précise en 1999 qu’elle est une personne publique sui generis, non un établissement public.

💡 Astuce mémo

Établissement public spécialisé, société privée liée à l’administration

📖 6. Évolutions de la décentralisation

★ À maîtriser

• La révision constitutionnelle de 2003 affirme l’organisation décentralisée de la République et le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales.

• Les réformes territoriales ont supprimé la clause générale de compétence des départements et des régions en 2010, l’ont rétablie en 2013-2014, puis l’ont de nouveau supprimée en 2015.

• La diversification se manifeste par : des collectivités territoriales à statut dérogatoire, de nouveaux modèles d’EPCI, la métropole de Lyon, les communes nouvelles

Compléments

• La réforme territoriale de 2015 fait passer le nombre de régions de 27 à 13.

• La loi de 2019 crée les communes nouvelles.

📖 7. Formation du juge administratif

★ À maîtriser

• Le Conseil constitutionnel reconnaît en 1980 l’indépendance de la juridiction administrative comme principe fondamental reconnu par les lois de la République, puis consacre en 1987 un bloc de compétence au juge administratif pour l’annulation et la réformation des actes de puissance publique.

• L’ordre administratif comprend les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel créées en 1987 et le Conseil d’État au sommet de l’ordre.

Compléments

• La loi du 8 février 1995 confère au juge administratif le pouvoir de prononcer des injonctions, et la loi du 30 juin 2000 crée des procédures de référé d’urgence.

💡 Astuce mémo

1790 séparation, 1872 justice déléguée, 1889 fin du ministre-juge

📖 8. Répartition des compétences juridictionnelles

★ À maîtriser

📌 La compétence du juge administratif est d’ordre public : le juge doit vérifier d’office sa compétence et peut soulever l’incompétence à tout moment de la procédure.

• Le Conseil constitutionnel décide le 23 janvier 1987 que, hors matières réservées par nature au juge judiciaire, l’annulation et la réformation des actes de puissance publique relèvent du juge administratif.

📌 La compétence du juge administratif s’apprécie notamment selon la présence d’une personne publique, le but de l’action et les moyens employés, sans qu’aucun de ces critères soit toujours suffisant à lui seul.

Compléments

• Selon la clause générale de compétence doctrinale, la juridiction compétente suit le droit applicable au litige : le juge administratif pour le droit public et le juge judiciaire pour le droit privé.

• Dans l’arrêt Blanco de 1873, le Tribunal des conflits rattache la compétence administrative aux litiges mettant en cause l’État agissant comme puissance publique et le fonctionnement des services publics.

📖 9. Compétences réservées au juge judiciaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Action administrative gravement irrégulière qui porte atteinte à la liberté individuelle ou aboutit à l’extinction du droit de propriété et qui entraîne la compétence du juge judiciaire.

★ À maîtriser

📌 L’article 66 de la Constitution confie au juge judiciaire la protection de la liberté individuelle contre la détention arbitraire.

• Dans l’arrêt Bergoend de 2013, le Tribunal des conflits resserre la voie de fait en exigeant une atteinte à la liberté individuelle ou l’extinction du droit de propriété, et non une simple atteinte à la liberté de propriété.

• Le référé-liberté de l’article L521-2 du code de justice administrative permet au juge administratif d’ordonner les mesures nécessaires face à une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale causée par une personne publique ou un organisme chargé d’un service public dans l’exercice de ses pouvoirs.

Compléments

📌 L’exécution forcée administrative est régulière si un texte l’autorise ou, à défaut, si l’urgence la justifie ; en l’absence de ces conditions, elle peut être admise si aucune sanction pénale ne remédie à la situation, si l’exécution réalise l’opération prescrite et si celle-ci trouve sa source dans un texte de loi.

💡 Astuce mémo

Voie de fait hors des pouvoirs administratifs ; référé-liberté dans leur exercice

📖 10. Voie de fait et emprise irrégulière

★ À maîtriser

📌 Depuis la décision Bergoend de 2013, une atteinte à la propriété privée ne constitue une voie de fait que si elle aboutit à l’extinction du droit de propriété, tandis qu’une atteinte à une liberté doit concerner la liberté individuelle.

• En cas de voie de fait, le juge judiciaire peut réparer les dommages et ordonner les mesures utiles pour y mettre fin.

📌 Le référé-liberté permet au juge administratif d’ordonner les mesures nécessaires contre une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dans l’exercice d’un pouvoir administratif, tandis que la voie de fait suppose une action administrative hors de ses pouvoirs.

📌 Depuis la décision du Tribunal des conflits de 2013, l’emprise irrégulière sur une propriété immobilière suppose une dépossession entraînant l’extinction du droit de propriété.

Compléments

• La décision Gibbon du Tribunal des conflits de 1966 reconnaît au juge judiciaire, concurremment avec le juge administratif, le pouvoir de constater les faits à l’origine d’une voie de fait.

💡 Astuce mémo

Voie de fait : liberté individuelle ; emprise : propriété immobilière

📖 11. Compétences judiciaires et Tribunal des conflits

★ À maîtriser

📌 Le juge judiciaire peut interpréter les actes administratifs réglementaires, mais il ne peut ni interpréter les actes administratifs individuels ni apprécier la légalité des actes administratifs, sauf exceptions jurisprudentielles.

📌 Le juge judiciaire doit renvoyer au juge administratif une question accessoire de légalité si sa résolution est indispensable au litige et si elle est sérieuse, sauf lorsqu’une jurisprudence établie permet de la trancher lui-même.

• Le Tribunal des conflits, créé en 1848 et rétabli par la loi du 24 mai 1872, détermine l’ordre juridictionnel compétent sans trancher le fond et rend des décisions sans recours.

Compléments

📌 La loi du 5 juillet 2011 confie au juge judiciaire le contentieux des décisions d’admission et de maintien en soins psychiatriques sans consentement.

• L’article 111-5 du code pénal autorise le juge pénal à interpréter les actes administratifs et à en apprécier la légalité lorsque cette appréciation conditionne l’issue du procès.

• En cas de conflit positif, le préfet saisit le juge judiciaire d’un déclinatoire de compétence ; si le juge le rejette, il sursoit à statuer pendant 15 jours, délai durant lequel le préfet peut prendre un arrêté de conflit.

• En cas de conflit négatif, lorsque les deux ordres se déclarent incompétents sur le même litige, le second juge saisi doit renvoyer directement l’affaire au Tribunal des conflits.

📖 12. Citoyen et démocratie administrative

★ À maîtriser

• L’information administrative repose notamment sur l’accès aux documents, la diffusion des données publiques et la motivation de certaines décisions administratives.

📌 La motivation des décisions administratives individuelles défavorables est exigée lorsqu’un texte le prévoit, notamment pour les décisions refusant un avantage, restreignant une liberté publique ou subordonnant une autorisation, et elle expose par écrit les considérations de droit et de fait.

• L’article L121-1 du CRPA soumet à une procédure contradictoire préalable les décisions individuelles devant être motivées et celles prises en considération de la personne, sauf urgence ou risque pour l’ordre public.

📌 La consultation permet au public d’exprimer son avis avant une décision administrative, mais ne lui confère pas de pouvoir décisionnel.

Compléments

• La loi de 1973 institue le médiateur de la République, chargé d’améliorer les relations entre les citoyens et l’administration ; il est remplacé en 2011 par le Défenseur des droits.

• La loi du 9 décembre 2016 protège les lanceurs d’alerte dans tous les domaines, à condition qu’ils aient personnellement eu connaissance des faits dénoncés, et encadre les canaux de signalement.

💡 Astuce mémo

Information : savoir ; participation : faire savoir

📖 13. Pouvoir réglementaire et ordonnances

🔑 Notions clés & Définitions

• Pouvoir réglementaire : Compétence des autorités administratives pour prendre unilatéralement des actes exécutoires comportant des dispositions générales et impersonnelles.

★ À maîtriser

📌 L’article 21 de la Constitution attribue au Premier ministre le pouvoir réglementaire de droit commun, tandis que l’article 13 confie au président de la République la signature des ordonnances et des décrets délibérés en conseil des ministres.

📌 Les ministres ne détiennent pas de pouvoir réglementaire général, mais peuvent recevoir de la loi un pouvoir réglementaire limité à un domaine précis et à des mesures de portée limitée.

• Selon l’arrêt Jamart de 1936, tout chef de service peut prendre, même sans texte, les mesures nécessaires au bon fonctionnement du service placé sous son autorité.

Compléments

• Depuis l’arrêt Meyet du 10 septembre 1992, tous les décrets délibérés en conseil des ministres relèvent de la compétence du président de la République, même si cette délibération n’est pas imposée par un texte.

• La décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2002 sur la Corse encadre le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, ensuite inscrit à l’article 72 de la Constitution par la révision de 2003.

📖 14. Obligation réglementaire et droit souple

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit souple : Ensemble d’instruments administratifs destinés à orienter les comportements, sans créer de droits ou d’obligations, mais présentant une formalisation et une structuration proches de celles d’une règle de droit.

★ À maîtriser

📌 Une ordonnance de l’article 38 est prise dans le domaine de la loi sur habilitation législative, qui précise la matière concernée ainsi que les délais d’intervention et de dépôt du projet de loi de ratification.

📌 Selon le Conseil d’État dans l’arrêt France Nature Environnement du 28 juillet 2000, le pouvoir réglementaire implique l’obligation de prendre, dans un délai raisonnable, les mesures nécessaires à l’application d’une loi.

Compléments

📌 Depuis la révision de 2008, la ratification d’une ordonnance doit être expresse ; si le projet de loi de ratification n’est pas déposé dans le délai prévu, l’ordonnance devient caduque.

• Dans sa décision Association Force 5 du 28 mai 2020, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions d’une ordonnance non ratifiée sont des dispositions législatives, au sens de l’article 61-1 de la Constitution, à l’expiration du délai d’habilitation.

• Le juge administratif peut annuler le refus de prendre un règlement d’application, engager la responsabilité de l’État si un préjudice est établi et, depuis 2003, enjoindre à l’administration d’agir éventuellement sous astreinte.

💡 Astuce mémo

La loi nécessite un règlement → le Premier ministre doit agir dans un délai raisonnable

📖 15. Droit souple et contrôle juridictionnel

★ À maîtriser

• Le droit souple répond à trois conditions cumulatives :
  • il vise à modifier ou orienter les comportements
  • il ne crée ni droit ni obligation
  • son contenu et son mode d’élaboration présentent une formalisation et une structuration proches d’une règle de droit

Compléments

• Les instruments de droit souple remplissent deux fonctions : l’interprétation et l’accessibilité, d’une part, et la régulation, d’autre part.

📖 16. Définition et critères du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Activité d’intérêt général gérée par une personne publique et soumise à un régime de droit public, selon la définition classique.

★ À maîtriser

• Pour Duguit, le service public est « l’activité que les gouvernants doivent exercer dans l’intérêt des gouvernés » et fonde le rôle de l’État sur la prise en charge des missions indispensables à l’interdépendance sociale.

• Dans l’arrêt Narcy du 28 juin 1963, le Conseil d’État retient l’intérêt général de l’activité, la détention de prérogatives de puissance publique et le contrôle exercé par la personne publique pour identifier une mission de service public confiée à une personne privée.

Compléments

📌 Le critère fonctionnel du service public repose sur l’intérêt général, tandis que les critères organique et matériel reposent respectivement sur la personne gestionnaire et le régime juridique applicable.

💡 Astuce mémo

Intérêt général constant, critères organique et matériel ébranlés

📖 17. Distinction entre SPA et SPIC

★ À maîtriser

📌 La décision Bac d’Eloka du 22 janvier 1921 distingue les services publics administratifs (SPA) des services publics industriels et commerciaux (SPIC), ces derniers pouvant être soumis au droit privé et au juge judiciaire en raison de leur ressemblance avec des activités privées. - Tribunal des conflits, Société commerciale de l’Ouest africain

📌 En l’absence de qualification textuelle, un service public est présumé administratif, sauf si les indices jurisprudentiels conduisent à le qualifier de SPIC.

• Les trois indices jurisprudentiels sont : (Conseil d’État, 16 novembre 1956) :
  • l’objet du service
  • son mode de financement
  • ses modalités d’organisation et de fonctionnement

Compléments

📌 Le financement par l’impôt ou la taxe oriente vers la qualification de SPA, tandis que le financement par des redevances payées par les usagers oriente vers celle de SPIC.

📌 Un objet semblable à une activité privée et un fonctionnement comparable à celui d’une entreprise orientent vers le SPIC, tandis qu’une fonction administrative et une organisation comparable à l’administration orientent vers le SPA.

💡 Astuce mémo

SPA : impôt et administration ; SPIC : redevances et entreprise

📖 18. Création, suppression et gestion du service public

🔑 Notions clés & Définitions

• Continuité du service public : Exigence d’un fonctionnement normal et régulier, permanent pour certains services et assuré à des horaires réguliers pour d’autres.
• Mutabilité du service public : Nécessité d’adapter son fonctionnement et son organisation à l’évolution des besoins des usagers.

📝 Points essentiels

• Les fonctions de souveraineté citées sont :

  • la justice
  • la monnaie
  • la défense nationale
  • les relations extérieures
  • la police

• Depuis la Constitution de 1958, la création d’un service public étatique relève du législateur dans les matières prévues à l’article 34, et du pouvoir réglementaire dans les autres cas.

• La création d’un service public marchand doit respecter la liberté d’entreprendre, la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que le droit de la concurrence, et répondre à un intérêt public relevant de la compétence de la personne publique.

• Nul ne dispose d’un droit acquis au maintien d’un service public, et l’autorité publique compétente peut le supprimer en respectant les règles de parallélisme des formes et des compétences.

• La régie directe confie la gestion du service à l’autorité qui l’a créé, sans personnalité juridique propre, tandis que l’établissement public est une personne publique distincte créée pour gérer le service.

• Le 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a reconnu au principe de continuité du service public une valeur constitutionnelle.

• Le 7 juillet 1950, dans l’arrêt Dehaene, le Conseil d’État a reconnu que le gouvernement pouvait encadrer le droit de grève des fonctionnaires pour assurer le bon fonctionnement du service public, sous le contrôle du juge administratif.

📌 Le principe d’égalité devant le service public implique l’égalité d’accès et l’égalité de traitement des usagers, des agents et des tiers.

• Une différence de traitement est admise si : elle est liée à une différence de situation, elle est justifiée par l’intérêt général lié au fonctionnement du service public, elle est autorisée par la loi

• Le principe de neutralité interdit au service public de distinguer les usagers, les tiers et les agents en fonction de leurs opinions.

• Les usagers sont protégés par la neutralité du service public et peuvent exprimer leurs convictions sous réserve de l’ordre public et des interdictions législatives particulières, tandis que les agents sont soumis à un devoir strict de neutralité.

• Un SPA géré par une personne publique relève en principe du droit public dans ses rapports avec les usagers, les agents et les tiers, tandis qu’un SPA géré par une personne privée relève généralement du droit privé dans ses rapports avec les agents et les tiers.

• Le SPIC relève en principe du droit privé et du juge judiciaire, quel que soit le statut de la personne qui le gère, mais les contrats conclus avec les usagers sont toujours de droit privé, même s’ils comportent une clause exorbitante de droit commun.

• Un service public administratif (SPA) géré par une personne publique relève en principe du droit public et du juge administratif, notamment dans ses rapports avec les usagers, ses agents et les tiers.

📊 Tableaux de synthèse

Indices de distinction SPA et SPIC