★ À maîtriser
L’avis consultatif peut être obligatoirement sollicité, librement ou facultativement sollicité, ou pris à l’initiative de l’organe qui se saisit lui-même.
En règle générale, l’avis consultatif ne lie pas l’autorité décisionnaire, sauf lorsque les textes imposent une décision prise sur avis conforme.
En France comme en Côte d’Ivoire, un décret est illégal si l’avis du Conseil d’État obligatoirement requis n’a pas été demandé, même si l’autorité décisionnaire n’est pas liée par cet avis.
Compléments
Des juridictions comme le Conseil d’État en Côte d’Ivoire et la Cour des comptes en France exercent, outre leurs attributions juridictionnelles, des compétences consultatives prévues par les textes.
L’avis du Conseil supérieur de la magistrature sur la promotion ou la mutation des magistrats du siège s’impose en vertu de l’article 146 de la Constitution du 08 novembre 2016.
En Côte d’Ivoire, le président de la République peut solliciter l’avis du Conseil d’État sur les décrets réglementaires avant leur examen en Conseil des ministres, selon l’article 72, alinéa 2, de la Constitution de 2016.
En Côte d’Ivoire, le président de la République peut solliciter l’avis du Conseil d’État sur toute question de nature administrative, selon l’article 149, alinéa 3, de la Constitution ivoirienne.
Les organes consultatifs administratifs prennent notamment le nom de :
Les avis de la Commission d’attribution des lots de terrains industriels sont conformes en vertu du décret du 29 mars 1997 et leur méconnaissance rend illégal l’acte administratif ; la Cour suprême, Chambre administrative, l’a jugé le 21 décembre 2015 dans l’affaire Société CEMOI-Côte d’Ivoire c/ Société Sciage et moulure de Côte d’Ivoire dite SMCI.
Avis consultatif : simple avis ou avis conforme qui lie l’autorité
★ À maîtriser
📌 Les autorités administratives indépendantes restent de nature administrative, mais sont placées en dehors des hiérarchies administratives, ce qui soulève une difficulté au regard du principe constitutionnel selon lequel le président de la République est le chef de l’Administration.
Compléments
En France, des autorités administratives indépendantes citées sont : la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la Commission d’accès aux documents administratifs, la Commission de la concurrence, le Conseil supérieur de l’audiovisuel
En Côte d’Ivoire, des autorités administratives indépendantes citées sont : le médiateur de la République, la Commission électorale indépendante (CEI), le Conseil national des droits de l’homme (CNDH), le Conseil national de la presse (CNP), la Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA)
La Commission électorale indépendante peut organiser les élections administratives et politiques, puis proclamer les résultats provisoires ou définitifs.
Le Conseil national des droits de l’homme peut exercer un pouvoir de proposition, tandis que la Haute autorité de la communication audiovisuelle peut exercer un pouvoir de régulation.
Le médiateur de la République est un exemple d’autorité administrative indépendante investie d’un pouvoir de conciliation.
📌 Selon Jean Rivero, dans l’étude « Existe-t-il un critère du droit administratif ? », l’Administration ne peut choisir le but de son action, tandis que les personnes privées peuvent poursuivre un intérêt personnel ou un intérêt général.
📌 Prosper Weil oppose l’État de police à l’État de droit : dans l’État de police, les autorités ne connaissent de limites qu’en elles-mêmes.
État de droit soumis aux normes, État de police limité par lui-même
★ À maîtriser
Selon la Constitution ivoirienne, un traité ou accord international est supérieur à la loi s’il a été ratifié par l’État, régulièrement publié et appliqué par l’autre partie, conformément à la réserve de réciprocité.
Les autorités administratives doivent conformer leurs actes aux traités internationaux régulièrement ratifiés et publiés, lesquels sont supérieurs aux actes administratifs.
L’Administration doit respecter la loi dans ses actions, et sa violation par un acte administratif peut conduire à l’annulation de celui-ci par le juge de l’excès de pouvoir saisi d’une requête.
Les actes administratifs sont hiérarchisés selon les organes : les décrets du président de la République s’imposent aux organes exécutifs soumis à son autorité, et les arrêtés ministériels s’imposent aux autorités administratives d’échelon inférieur.
Les sources écrites de la légalité administrative sont, dans l’ordre :
La Constitution est au sommet de l’ordonnancement juridique et encadre l’ensemble des activités juridiques dans l’État et de l’État.
Compléments
Les autorités administratives doivent respecter la Constitution, et le juge doit censurer les décisions administratives qui la violent.
Un règlement autonome peut être contrôlé par le juge de l’excès de pouvoir au regard de la Constitution, car il ne constitue pas un acte d’application de la loi et se rapporte directement à la Constitution.
La violation d’un traité par un acte administratif peut entraîner la censure de cet acte par le juge de l’excès de pouvoir saisi d’un recours ; les arrêts cités sont CE, ass., 20 octobre 1989, Nicolo, et CE, 24 septembre 1990, Boisdet.
Les autorités administratives inférieures doivent respecter les actes des autorités supérieures, sous peine de voir leurs propres actes sanctionnés.
Les arrêts cités à propos de l’annulation d’un acte administratif contraire à la loi sont CSCA, 31 mai 1967, Bakayoko Amadou, et CSCA, 27 mai 1987, Rabé Alexis / ministère de la fonction publique.
★ À maîtriser
📌 En principe, le juge applique le droit existant et statue sur les cas qui lui sont soumis, tandis que le juge constitutionnel censure la loi.
La fonction créatrice du juge administratif se manifeste notamment en matière de recours pour excès de pouvoir et de responsabilité administrative, y compris lorsqu’aucun texte ne régit l’affaire.
Lorsque le juge apporte de façon répétée la même solution à des problèmes juridiques semblables, cette solution tend à s’imposer comme une règle d’origine prétorienne.
Compléments
📌 Le juge ne doit pas rendre d’arrêts de règlement, car il statue sur des cas d’espèce et n’a pas qualité pour édicter des règles générales.
Le juge administratif renforce son contrôle de l’action administrative en recourant aux principes généraux du droit.
Lorsque la loi est obscure, le juge en recherche le sens et l’interprète, ce qui peut l’amener à introduire sa propre volonté dans la loi.
Des solutions répétées → une règle prétorienne
★ À maîtriser
📌 Les principes généraux du droit dégagés par le juge administratif sont inférieurs à la loi, tandis que ceux dégagés par le juge constitutionnel ont valeur constitutionnelle, contrôlent la loi et s’imposent au législateur ainsi qu’aux autorités administratives.
Le Conseil d’État a imposé à l’exécutif de respecter certains principes même sans texte afin de protéger les droits et libertés des administrés et de renforcer l’État de droit.
La jurisprudence reprend notamment les principes suivants : le principe d’égalité, la non-rétroactivité des actes administratifs, le caractère de droit commun du recours pour excès de pouvoir, les droits de la défense
René CHAPUS présente les principes généraux du droit comme ayant une valeur infra-législative, mais supra-décrétale, donc inférieure à la loi et supérieure au décret.
Compléments
Selon Jean Rivero, l’avènement des principes généraux du droit correspond à la diminution de l’empire de la loi après la Deuxième Guerre mondiale, lorsque l’exécutif a reçu des compétences normatives pour des raisons de célérité et d’efficacité.
Les principes généraux du droit sont présentés par le juge comme découverts dans la philosophie libérale de l’État ou dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, visée par le préambule de la Constitution.
Après l’indépendance, les anciennes colonies françaises, dont la Côte d’Ivoire, ont reconduit par leur Constitution la législation coloniale, comprenant les principes généraux du droit, que la Chambre administrative de la Cour suprême a repris dans sa jurisprudence.
Le principe de la séparation des pouvoirs a été consacré dans une décision du 23 mai 1979 et le principe de continuité des services publics dans une décision du 25 juillet 1979.
Juge administratif : sous la loi ; juge constitutionnel : au-dessus de la loi
★ À maîtriser
📌 La doctrine n’est pas une source directe du droit, car ses auteurs ne sont pas investis du pouvoir de créer des règles de droit.
Compléments
Les analyses doctrinales inspirent les décisions et les règles
★ À maîtriser
📌 Le pouvoir discrétionnaire donne à l’Administration une marge de liberté, mais ne constitue pas un pouvoir arbitraire.
L’Administration doit conformer ses actes aux normes supérieures et respecter ses propres actes.
L’exercice du pouvoir discrétionnaire par les autorités administratives reste soumis à un contrôle juridictionnel minimum portant sur la compétence, la procédure, le but et les motifs de l’acte.
Compléments
Le pouvoir discrétionnaire atténue le principe de légalité, qui exprime l’État de droit.
Jean Rivero fait observer que la marge de liberté est nécessaire, car il serait inconcevable de confiner l’Administration dans une tâche passive face à des réalités que la réglementation ne peut prévoir exhaustivement.
Le pouvoir discrétionnaire peut permettre à l’Administration de choisir entre édicter un acte et s’abstenir, ou entre plusieurs décisions de contenus différents.
L’Administration peut disposer du choix entre engager une procédure disciplinaire contre un fonctionnaire fautif et s’abstenir.
Compétence liée : aucune marge ; pouvoir discrétionnaire : choix possible
★ À maîtriser
Les circonstances exceptionnelles peuvent être prévues par des textes, notamment la Constitution ou la loi, ou être consacrées par la jurisprudence.
Les actes présidentiels relevant du domaine réglementaire peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, tandis que ceux intervenant dans le domaine de la loi sont inattaquables parce qu’ils sont des lois. - Rubin de Servens, 2 mars 1962
Selon l’article 73 de la Constitution ivoirienne, lorsque des circonstances affectent gravement la vie de l’État ou paralysent le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels, le président de la République prend les mesures exigées après accomplissement de certaines formalités.
L’état de siège, prévu par l’article 105 de la Constitution et décrété en Conseil des ministres, transfère à l’autorité militaire le maintien de l’ordre et la répression, auparavant assurés par les autorités administratives et civiles.
La loi du 7 novembre 1959 relative à l’état d’urgence permet, en cas de péril imminent ou d’événements entravant la bonne marche de l’économie ou des services publics, d’accroître les pouvoirs de police des autorités civiles et de restreindre les libertés.
🔄 Face à une crise non prévue par les textes, le juge : comble le vide juridique, s’appuie sur le principe de continuité de l’État, maintient le principe de soumission de l’Administration au droit en toute circonstance, crée une légalité de crise adaptée
Compléments
📌 Le Parlement se réunit de plein droit s’il n’est pas en session, et toute prorogation de l’état de siège au-delà de 15 jours doit être autorisée par lui.
Le recours à l’article 73 concentre les pouvoirs entre les mains du président de la République, qui peut intervenir dans le domaine de la loi comme dans celui du règlement, effaçant momentanément leur frontière.
La loi du 17 janvier 1963 relative à l’utilisation des personnes en vue d’assurer la promotion économique et sociale de la nation permet de porter atteinte aux libertés individuelles et collectives.
Crise imprévue → légalité adaptée
★ À maîtriser
📌 L’application de la théorie exige cumulativement une situation anormale, la nécessité pour l’Administration d’agir afin de préserver l’intérêt général et l’inadaptation ou l’inefficacité de la légalité ordinaire.
Compléments
★ À maîtriser
📌 L’écartement temporaire de la légalité ordinaire ne dispense pas l’Administration de respecter le droit : la légalité de crise s’y substitue et demeure définie et contrôlée par le juge.
Compléments
En période de crise, l’Administration peut dépasser sa compétence normale et, lorsque les autorités administratives sont défaillantes ou absentes, des particuliers peuvent prendre des actes administratifs valides, comme dans l’arrêt Marion du 5 mars 1948.
L’arrêt Heyriès illustre l’écartement de règles de forme et de procédure, notamment de la garantie de communication du dossier disciplinaire aux fonctionnaires.
En période de crise, l’Administration peut prendre des mesures portant atteinte aux droits et libertés, comme l’illustre l’arrêt Dames Dol et Laurent du 28 février 1919.
★ À maîtriser
Le juge vérifie d’abord que les circonstances invoquées par l’Administration méritent la qualification de circonstances exceptionnelles.
Le juge vérifie que la décision administrative tend réellement à faire face à la situation de crise.
Le juge vérifie que les moyens mis en œuvre par l’Administration sont adaptés au but poursuivi.
Compléments
📌 Les circonstances exceptionnelles, le but poursuivi et l’adaptation des moyens sont trois conditions cumulatives ; si l’une manque, la théorie ne peut justifier la décision administrative.
📌 Si une condition du contrôle fait défaut, le juge peut annuler la mesure administrative sur recours pour excès de pouvoir.
Circonstances, but, moyens : le juge vérifie ces trois éléments dans cet ordre.
★ À maîtriser
Compléments
📌 Les ordonnances prises par le président de la République sur habilitation du Parlement dans le domaine de la loi ne sont pas des actes de gouvernement.
Parmi les actes de gouvernement relatifs aux rapports internationaux figurent : l’accréditation d’un ambassadeur par le président de la République, son accord à l’accréditation d’un ambassadeur auprès de son État, le décret de ratification ou d’approbation d’un accord international
Parmi les actes de gouvernement relatifs aux rapports entre pouvoirs publics constitutionnels figurent : le recours à l’article 16 de la Constitution française, correspondant à l’article 73 de la Constitution ivoirienne du 8, la dissolution de l’Assemblée nationale en France, le dépôt ou le refus de dépôt d’un projet de loi, la promulgation d’une loi, la soumission d’un projet de loi au référendum
Mobile politique abandonné ; matière gouvernementale retenue.
Valeur des principes selon le juge
| Principe dégagé par | Valeur | Effet |
|---|---|---|
| Juge administratif | Inférieure à la loi | S’impose aux autorités administratives |
| Juge constitutionnel | Valeur constitutionnelle | Contrôle la loi et s’impose au législateur |
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1. Où sont généralement placés les organes consultatifs administratifs, et à quel moment donnent-ils leur avis ?
2. Un ministère prépare un projet d’acte : le texte lui impose de consulter un organe, tandis qu’un autre organe décide de donner un avis de sa propre initiative. Comment qualifier ces deux consultations ?
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Où sont placés les organes consultatifs administratifs et quel est leur rôle avant décision ?
Auprès de l’Administration centrale, ils donnent des avis sur certaines catégories de projets d’actes.
Que sont les autorités administratives indépendantes ?
Des organismes administratifs hors des hiérarchies administratives, indépendants de toute autorité et sans ordres ni instructions.
Quelle difficulté constitutionnelle soulève la position des autorités administratives indépendantes ?
Elle entre en tension avec le principe selon lequel le président de la République est le chef de l’Administration.
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