★ À maîtriser
L’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958 fait du Premier ministre le chef du gouvernement disposant de l’administration, qui doit exécuter les décisions gouvernementales.
L’article 21 de la Constitution attribue au Premier ministre le pouvoir réglementaire général.
Compléments
En vertu de l’article 13 de la Constitution, le président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.
Lors de la première cohabitation sous François Mitterrand, le gouvernement ne pouvait contraindre le président de la République à signer les ordonnances.
Le Premier ministre dispose du pouvoir réglementaire général ; le président signe certains textes délibérés en Conseil des ministres.
★ À maîtriser
📌 Le Premier ministre exerce la compétence de droit commun en matière de nomination en vertu de l’article 21 de la Constitution, sous réserve des compétences attribuées au président de la République par l’article 13, dont l’alinéa 4 permet également une délégation au Premier ministre.
📌 La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a limité le pouvoir présidentiel pour certaines nominations sensibles en prévoyant un avis public d’une commission permanente de chaque assemblée et un veto si les trois cinquièmes des suffrages exprimés, après addition des votes de l’Assemblée nationale et du Sénat, s’opposent à la nomination.
Compléments
Le décret du 6 août 1985 a considérablement allongé la liste des postes pourvus par nomination du président de la République en Conseil des ministres, qui comprend plus de cent cinquante emplois de direction d’établissements publics ou d’entreprises publiques.
Ces nominations concernent notamment :
★ À maîtriser
Le Secrétariat général de la présidence prépare l’ordre du jour du Conseil des ministres en lien avec le Secrétariat général du gouvernement.
L’État-major particulier, composé de plusieurs officiers des différentes armées, assiste le président de la République dans son rôle de chef des armées prévu par l’article 15 de la Constitution.
Compléments
Les collaborateurs les plus proches choisis librement par le président de la République peuvent être entre une quarantaine et une centaine.
Les services du Palais de l’Élysée, comprenant notamment le cabinet, le protocole, l’intendance, le commandement militaire et l’administration des résidences présidentielles, comptent plus de 1000 personnes.
Le Secrétariat général de la présidence comprend : un secrétaire général, un secrétaire général adjoint, des conseillers techniques chargés du suivi des affaires ministérielles, des chargés de mission aux tâches techniques précises
Le cabinet présidentiel comprend un directeur de cabinet, des conseillers techniques ou chargés de mission et un chef de cabinet chargé de l’agenda et des déplacements du président.
Le Secrétariat général du gouvernement est une institution très stable, dirigée par un secrétaire général dont seuls huit titulaires se sont succédé.
Le Secrétariat général aux affaires européennes coordonne entre les ministères la politique communautaire.
La Direction générale de l’administration et de la fonction publique organise l’élaboration des statuts de la fonction publique et coordonne la politique de gestion des carrières.
Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale prépare les conseils de défense et informe le Premier ministre en matière de défense.
★ À maîtriser
📌 Les directions thématiques correspondent à un domaine d’activité du ministère, tandis que les directions fonctionnelles prennent en charge des domaines transversaux de gestion, comme les ressources humaines ou les affaires juridiques.
Les gouvernements peuvent modifier le rattachement ministériel des administrations centrales en fonction de leurs priorités politiques ou de la recherche d’un équilibre entre les membres du gouvernement.
Les décrets d’attribution des compétences pris par le Premier ministre après la formation du gouvernement délimitent le domaine d’intervention de chaque ministère.
📌 Le ministre, chef de service, dispose d’un pouvoir réglementaire autonome limité à l’organisation des affaires internes de son ministère, conformément à la décision du Conseil d’État de 1936, Jamart.
📌 Le cabinet ministériel est recruté discrétionnairement par le ministre et disparaît lorsque celui-ci cesse ses fonctions, contrairement à l’administration centrale qui est permanente.
Compléments
📌 En vertu de l’article 13 de la Constitution du 4 octobre 1958, les directeurs sont nommés par décret en Conseil des ministres.
Les changements de rattachement ministériel entraînent des réaffectations de locaux, de personnels et de crédits, organisées par le Secrétariat général du gouvernement, et peuvent désorganiser les administrations centrales pendant plusieurs semaines.
Aucun texte ne fixe le nombre de ministres au sein du gouvernement, et les portefeuilles ministériels peuvent varier fortement.
Le ministre peut : donner des instructions, rédiger des circulaires, contrôler les actes des fonctionnaires, exercer le pouvoir disciplinaire sur ses agents
Le décret du 18 mai 2017, entré en vigueur le 19 mai 2017, limitait les cabinets à dix membres pour un ministre, huit pour un ministre délégué et cinq pour un secrétaire d’État ; ces plafonds ont été remplacés en 2020.
Depuis les lois de 2013 relatives à la transparence de la vie publique, les membres des cabinets ministériels transmettent à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts.
📌 Les lois pour la confiance dans la vie politique interdisent au ministre de recruter dans son cabinet son conjoint, partenaire de PACS ou concubin, ses parents et enfants ainsi que ceux de son conjoint, partenaire ou concubin ; le recrutement de certains autres membres de sa famille est autorisé mais doit être déclaré à la HATVP.
L’administration centrale est permanente ; le cabinet ministériel disparaît avec le ministre.
★ À maîtriser
Le Conseil des ministres, présidé par le président de la République en vertu de l’article 9 de la Constitution, est la seule réunion obligatoire prévue par les textes à laquelle tous les ministres participent.
Le Conseil des ministres réunit les ministres mais n’est généralement pas un lieu de débat, car la plupart des décisions y sont préparées en amont par le secrétaire général de la présidence et le secrétaire général du gouvernement.
L’article 21 de la Constitution confie au Premier ministre la direction de l’action interministérielle.
Les comités interministériels préparent des décisions et coordonnent une politique dans un domaine donné.
Compléments
📌 Les secrétaires d’État assistent au Conseil des ministres uniquement sur convocation expresse et dans le cadre de leurs fonctions, et les ministres ne peuvent divulguer les délibérations en raison du secret qui les protège.
Le président de la République coordonne l’action gouvernementale notamment par les conseils interministériels tenus sous sa présidence, dont le Conseil de défense nationale et le Conseil de sécurité intérieure, ainsi que par des conseils restreints souvent réunis en situation d’urgence.
Le Premier ministre peut organiser occasionnellement des réunions interministérielles souples réunissant des membres du gouvernement et des experts.
Le développement massif des instances interministérielles est contesté parce qu’elles ne font pas partie des structures administratives classiques.
Des ministres responsables de domaines prioritaires pour le chef de l’État peuvent court-circuiter le Premier ministre en traitant directement avec l’Élysée, tandis que les retours du président de la République sur des arbitrages déjà rendus affaiblissent le rôle de coordination du Premier ministre.
★ À maîtriser
Compléments
📌 La déconcentration constitue la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l’État, et implique une action coordonnée des services déconcentrés et des services territoriaux des établissements publics de l’État.
La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale a relancé les services déconcentrés, dont le renforcement est devenu nécessaire après le mouvement de décentralisation engagé en 1982.
Les administrations centrales assurent au niveau national la conception, l’animation, l’orientation, l’évaluation et le contrôle des politiques publiques.
📌 Le département est présenté comme le cadre privilégié de la déconcentration, mais l’échelon régional a progressivement pris le pas sur l’échelon départemental pour le pilotage des politiques publiques.
★ À maîtriser
La réforme territoriale réaffirme le département comme échelon de proximité chargé de la mise en œuvre des politiques publiques, tandis que la région assure leur pilotage, leur impulsion, leur évaluation et leur coordination.
La RéATE est entrée en vigueur le 1er janvier 2010 et a réorganisé les services départementaux autour du préfet, notamment avec les directions départementales des territoires et les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations.
Compléments
Le décret du 29 avril 2004 a renforcé l’échelon régional, ensuite promu comme niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques territoriales dans le cadre de la RGPP engagée en 2007.
La loi NOTRe du 7 août 2015 a conduit à adapter la déconcentration au périmètre des nouvelles régions et à nommer des préfets préfigurateurs chargés de coordonner la réforme des services déconcentrés.
📌 La charte de la déconcentration de 2015 permet de déroger aux règles d’organisation territoriale et de répartition des missions uniquement à l’initiative des préfets de région et des chefs des services régionaux ou interrégionaux de l’État.
Depuis 2009, le préfet de région a autorité sur les préfets de département et dispose d’un pouvoir d’évocation ainsi que d’une responsabilité budgétaire régionale.
Le principe de modularité créé en 2015 reconnaît l’initiative locale et prévoit que l’État adapte son administration aux réalités des territoires.
Les huit pôles de l’État sont :
La RéATE vise à unifier et rendre plus lisible la parole de l’État, maintenir sa présence dans tout le département et rationaliser les services et fonctions support par des regroupements et des mutualisations.
La circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 vise à désenchevêtrer les compétences de l’État et des collectivités territoriales et à réorganiser le réseau déconcentré.
Le 1er avril 2021, les DIRECCTE et les DRJSCS ont fusionné au sein des directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS), tandis que les directions départementales de la cohésion sociale et les unités départementales des DIRECCTE ont été regroupées dans les DDETS.
★ À maîtriser
La nomination des préfets demeure à la discrétion du gouvernement et est essentiellement révocable en vertu de la loi du 11 janvier 1984.
Les préfets sont soumis à un strict devoir de réserve, ne bénéficient pas de la liberté syndicale ni du droit de grève, et toute absence de leur département d’affectation doit être autorisée par le ministre de l’Intérieur.
Le préfet met en œuvre, explique et défend localement la politique nationale du gouvernement, tout en faisant remonter au niveau central les informations sur l’opinion publique et les acteurs locaux.
Pour le département chef-lieu, le préfet peut diriger et contrôler les services de police et coordonner opérationnellement les forces de police et de gendarmerie nationale participant à la sécurité.
Compléments
Le préfet est normalement recruté parmi les sous-préfets ou les administrateurs civils remplissant certaines conditions, et sa nomination prend la forme d’un décret du président de la République en Conseil des ministres, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur.
Les polices administratives spéciales du préfet concernent notamment :
Le préfet de zone de défense est le préfet de la région et du département chef-lieu de la zone ; à Paris, cette fonction revient au préfet de police.
Le préfet fonctionnel délégué à la sécurité, qui dispose d’une délégation de signature du préfet, dirige l’état-major de zone et le secrétariat général pour l’administration de la police.
Le préfet peut exercer la police administrative spéciale des aérodromes et des installations aéronautiques afin d’en assurer la sûreté et la sécurité.
Pour les aéroports régionaux et les aérodromes, les compétences de police administrative demeurent exercées par le préfet de département.
★ À maîtriser
📌 Dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet peut déférer un acte au tribunal administratif, mais seul ce tribunal peut en prononcer l’annulation.
Le préfet de région coordonne les activités de l’État en matière de développement économique et social et d’aménagement du territoire dans sa circonscription.
La France a confié aux préfets de région la gestion déconcentrée des fonds européens structurels, notamment du FEDER.
Compléments
Le contrôle budgétaire du préfet associe les chambres régionales des comptes.
Le préfet est le chef des services déconcentrés de l’État, sous réserve d’exceptions liées notamment aux académies de l’Éducation nationale, aux services fiscaux et aux juridictions.
Pour le compte de l’État, le préfet de région prépare, signe et exécute les contrats conclus entre l’État et les régions dans le cadre de la planification et de l’aménagement du territoire.
Le préfet de région intervient pour le compte de l’État dans la prise de décisions relatives aux investissements publics.
📌 Le préfet doit veiller, dans son contrôle de légalité, au respect du droit de l’Union européenne par les collectivités territoriales, car la responsabilité engagée en cas de violation est celle de l’État.
La loi 3DS fait du préfet de département le délégué territorial de l’Office français de la biodiversité et renforce son rôle dans la gouvernance des agences de l’eau.
La loi 3DS fait du préfet de région le délégué territorial de l’Ademe afin d’articuler son action avec celle des autres services de l’État.
Le préfet contrôle la légalité a posteriori, mais ne peut pas annuler lui-même un acte.
★ À maîtriser
La Charte de la déconcentration, révisée par le décret du 7 mai 2015, réaffirme le niveau départemental comme échelon territorial de droit commun pour mettre en œuvre les politiques publiques.
Échappent à l’autorité préfectorale :
Compléments
Depuis le décret du 3 décembre 2009, l’interministérialité des directions départementales et régionales constitue le droit commun des services déconcentrés locaux.
Les trois directions interministérielles concernent :
Le collège des chefs de service départemental, présidé par le préfet, réunit les membres du corps préfectoral et les responsables des services déconcentrés.
Le préfet de région est assisté par la conférence régionale, composée des préfets de département, du trésorier-payeur général de la région et, pour les affaires relevant de leur compétence, des chefs des services déconcentrés régionaux.
L’administration de la défense nationale échappe traditionnellement à l’autorité du préfet, en raison de la séparation des autorités civiles et militaires.
Les services de l’inspection du travail ne sont pas rattachés au préfet, car la convention n° 81 de l’Organisation internationale du travail exige une large autonomie pour les services chargés du respect de la législation du travail.
Les services déconcentrés de l’Éducation nationale relèvent des recteurs d’académie plutôt que de l’autorité préfectorale.
La détermination de l’assiette des impôts et leur recouvrement relèvent des services déconcentrés du ministère de l’économie et des finances, et non des préfets.
★ À maîtriser
En 2009, 0,8 % des actes transmis au préfet ont fait l’objet d’observations sur leur légalité et 0,022 % ont donné lieu à un déféré préfectoral.
La sous-utilisation du déféré préfectoral s’explique notamment par : les observations précontentieuses adressées aux collectivités, les incertitudes juridictionnelles, le manque de moyens budgétaires et humains, les enjeux locaux, les difficultés politiques
📌 La loi réduit le nombre d’actes soumis à l’obligation de transmission au préfet, en excluant notamment les décisions de police de la circulation et du stationnement ainsi que certains actes relatifs à la fonction publique territoriale.
Compléments
Les déférés préfectoraux concernent principalement :
Le recours au déféré préfectoral varie fortement selon les préfectures : en 2000, la Corrèze n’en a connu aucun tandis que les Alpes-Maritimes en ont engagé plus de 130.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu la télétransmission des actes entre collectivités territoriales et services de l’État par la base commune ACTES, afin de dématérialiser et d’accélérer le contrôle de légalité et d’identifier les expéditeurs et les dates de transmission.
Avant la loi du 2 mars 1982, le préfet pouvait annuler, approuver ou autoriser les actes des collectivités contrôlées, ainsi que se substituer à leur action.
Depuis 2002, un pôle interrégional d’appui au contrôle de légalité situé à Lyon apporte une expertise juridique aux préfectures pour les actes transmis par les collectivités territoriales.
Le pôle concerne quatre régions :
Moyens limités et enjeux locaux → contrôle inégal et peu de déférés.
★ À maîtriser
Les administrations centrales ont historiquement assumé des fonctions stratégiques et la gestion détaillée de l’administration de l’État, de sorte que la déconcentration a été perçue comme un retrait de compétences à leur détriment.
Les préfets peinent à diriger les services déconcentrés lorsque les échanges directs entre leurs chefs et les ministères de rattachement se poursuivent, notamment par téléphone, messagerie électronique ou déplacements à Paris.
Compléments
La déconcentration peut engendrer des surcoûts, car la centralisation peut permettre des économies d’échelle et l’organisation déconcentrée multiplie les circonscriptions territoriales.
Les circonscriptions déconcentrées comprennent :
Des observateurs craignent que les facteurs locaux ne l’emportent sur l’intérêt général dans la déconcentration, au risque de méconnaître l’égalité entre citoyens.
La réduction de directions aux niveaux régional et départemental dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques et la création d’organes de coordination répondent aux difficultés de direction liées au nombre élevé de services déconcentrés.
Les contacts directs avec Paris maintiennent l’influence des services centraux sur les services déconcentrés.
★ À maîtriser
Les AAI se répartissent entre celles qui régulent les activités économiques et celles qui protègent les droits des citoyens.
La loi ordinaire n° 2017-55 du 20 janvier 2017 énumère en annexe 26 autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.
Compléments
Le terme d’autorité administrative indépendante apparaît pour la première fois dans la loi du 6 janvier 1978 créant la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
Le statut des AAI est régi par la loi organique n° 2017-54 et la loi ordinaire n° 2017-55 du 20 janvier 2017, et seules les autorités relevant de ce cadre peuvent être qualifiées d’AAI.
Les AAI peuvent exercer des pouvoirs de :
Le recours aux AAI répond notamment à la mondialisation des flux commerciaux et d’information, à l’existence d’organismes comparables à l’étranger et à la construction européenne.
Les AAI visent à garantir l’impartialité de l’intervention de l’État, à favoriser la participation de personnes aux origines et compétences diverses et à rendre l’intervention publique plus rapide et adaptée aux besoins et aux marchés.
Le nombre d’AAI recensées a varié selon les critères retenus : le Conseil d’État en recensait une quinzaine en 1983, puis 34 dans son rapport de 2001, tandis que le site legifrance.gouv.fr en dénombrait moins d’une trentaine au 12 janvier 2018.
À l’exception du Défenseur des droits, les AAI sont des institutions collégiales.
Les AAI n’ont pas toutes la personnalité morale ; celles qui la possèdent, comme l’Autorité des marchés financiers, se distinguent par leur situation budgétaire des AAI dont le budget est inscrit à celui d’un ministère compétent dans leur domaine.
Les membres des AAI sont nommés ou élus selon des modalités variées destinées à limiter l’emprise politique, et la durée ainsi que les conditions d’exercice de leur mandat ne sont pas uniformes.
Les moyens humains des AAI varient fortement : certains services sont peu étoffés, tandis que d’autres disposent d’effectifs importants et peuvent employer des salariés de droit privé, des contractuels ou des fonctionnaires détachés ou mis à disposition.
★ À maîtriser
📌 Le pouvoir réglementaire exceptionnel reconnu à une AAI est limité à des mesures de portée restreinte et doit respecter les lois et les décrets ; il ne constitue pas un pouvoir réglementaire autonome.
Une AAI peut sanctionner un acteur qui ne respecte pas les règles ou obligations applicables dans le secteur qu’elle contrôle.
Les arrêts Srameck c. Autriche (1984), Lilly c. France (2002) et Dubus c. France (2009) assimilent les AAI dotées d’un pouvoir de sanction à des tribunaux répressifs soumis aux garanties de l’article 6 § 1 de la Convention européenne. - Cour européenne
Le Conseil constitutionnel a censuré le dispositif de sanctions de l’ARCEP parce que la mise en demeure confiée à un directeur général soumis à l’autorité hiérarchique du président portait atteinte à l’impartialité et à l’indépendance de l’AAI.
Compléments
Certaines AAI détiennent un pouvoir de décision individuelle, par exemple pour délivrer une autorisation d’activité ou procéder à une nomination.
L’ARCOM peut suspendre pendant une journée l’autorisation d’émettre d’une radio qui ne respecte pas ses obligations.
📌 Les sanctions des AAI, assimilées à des décisions juridictionnelles répressives, doivent respecter les garanties de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de 1950 relatives à l’équité, à la publicité et au délai raisonnable de l’audience devant un tribunal indépendant et impartial établi par la loi.
Le Conseil d’État a pris acte des obligations procédurales applicables aux AAI, notamment dans l’arrêt Sté Habib Bank Ltd en 2000.
La Cour de cassation a également pris acte de ces obligations dans les affaires COB c. Oury ou Didier en 1999.
Dans sa décision 2016-617 QPC du 9 mars 2017, le Conseil constitutionnel a jugé que les autorités non indépendantes exerçant un pouvoir de sanction doivent aussi respecter les garanties d’impartialité et d’indépendance.
★ À maîtriser
📌 Les AAI sont hors de la hiérarchie administrative et disposent d’un pouvoir propre, mais elles restent rattachées au pouvoir exécutif en tant que structures administratives.
L’AMF dispose de l’autonomie financière et de la personnalité morale, contrairement à la plupart des AAI, qui dépendent financièrement de l’État et n’ont pas de personnalité morale.
Les décisions des AAI peuvent être contestées devant un juge, généralement administratif, mais les décisions de l’Autorité de la concurrence et les sanctions de l’AMF relèvent de la cour d’appel de Paris.
Compléments
La Haute Autorité de la santé et la Commission de régulation de l’énergie ont reçu la personnalité morale en 2004.
Les membres des AAI sont souvent nommés par décret en Conseil des ministres ou par décret du Premier ministre, et leur mandat est irrévocable.
📌 Les pouvoirs du commissaire du gouvernement varient selon les AAI : devant l’Autorité de la concurrence, il peut défendre la position du gouvernement lors des débats, tandis que devant la CNIL ou la Commission de la sécurité des consommateurs, il peut demander une nouvelle délibération.
Les règlements pris par les AAI nécessitent généralement une homologation ministérielle.
Le Parlement intervient surtout dans la nomination de certains membres d’AAI : quatre membres de la CNIL sont élus par les deux chambres, tandis que six des neuf membres de l’ARCOM sont désignés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.
La décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, a établi la compétence de la cour d’appel de Paris pour les décisions de l’Autorité de la concurrence.
★ À maîtriser
📌 La régulation maintient un équilibre et arbitre entre des intérêts divergents, tandis que la réglementation soumet les acteurs à une règle uniforme.
Les AAI sont critiquées pour leur déficit de légitimité démocratique, car leurs membres ne sont pas élus, ne reçoivent pas d’instructions gouvernementales et ne voient pas leur responsabilité politique engagée.
Les garanties d’indépendance des AAI sont relativisées par leur dépendance aux deniers de l’État, la présence possible d’un commissaire du gouvernement pouvant demander une seconde délibération et leur soumission au contrôle du juge.
Compléments
L’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit que le gouvernement dispose de l’administration, alors que les AAI sont placées hors de la hiérarchie administrative.
Le Conseil constitutionnel a précisé en 1986 et 1989 que le pouvoir réglementaire attribué aux AAI devait être limité dans son objet.
Une AAI peut disparaître par la volonté du législateur, comme l’illustrent la Haute Autorité de la communication audiovisuelle, la CNCL et le CSA, supprimés respectivement en 1986, 1989 et 2022.
La HADOPI, créée en 2009 pour élaborer une riposte graduée contre le piratage ou le téléchargement illégal d’œuvres musicales, a été supprimée à partir de 2022 car elle était dépassée par l’innovation technologique.
Le fonctionnement des AAI peut être affecté par un manque de moyens et par des difficultés procédurales, notamment le non-respect des droits de la défense.
Dépendance financière et contrôle ministériel → indépendance relativisée
★ À maîtriser
Le conseil municipal est l’assemblée délibérante de la commune et élit le maire ainsi que les adjoints.
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, le conseil municipal est élu au scrutin majoritaire à deux tours avec panachage, tandis que dans celles de plus de 1 000 habitants, il est élu au scrutin proportionnel de liste avec prime majoritaire.
📌 Le maire exerce un dédoublement fonctionnel : agent de l’État, il assure notamment l’état civil et l’organisation des élections ; agent de la commune, il exécute les délibérations du conseil municipal et exerce notamment la police administrative.
Compléments
La commune est apparue en droit public français en 1789, lorsque le découpage de l’Assemblée constituante a transformé chaque paroisse en commune.
Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la liste arrivée en tête obtient la moitié des sièges, et le reste est réparti à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.
📌 Depuis la loi du 31 janvier 2007, les listes municipales doivent alterner strictement les candidats de chaque sexe.
Le maire agit pour l’État et pour la commune
★ À maîtriser
La commune assure la construction, l’équipement et le fonctionnement des écoles primaires, tandis que l’État demeure compétent pour leur programme et le recrutement des professeurs des écoles.
La loi 3DS du 22 février 2022 prolonge au-delà de 2025 l’application du dispositif SRU et maintient, pour les grandes agglomérations concernées, un objectif d’au moins 20 ou 25 % de logements sociaux.
La loi ELAN du 23 novembre 2018 a institué l’encadrement des loyers pour cinq ans, jusqu’au 23 novembre 2023.
Compléments
La loi du 7 août 2015, dite loi Notre, a préservé la clause générale de compétence des communes, contrairement à celles des départements et des régions.
La commune élabore le plan local d’urbanisme, approuvé par délibération du conseil municipal, et le maire délivre notamment les permis de construire.
Les communes sont compétentes pour la distribution de l’eau potable et l’assainissement des eaux usées, notamment le contrôle des raccordements, la collecte et l’épuration.
La loi 3DS du 22 février 2022 permet aux maires d’encadrer l’implantation des éoliennes sur leur territoire au moyen des plans locaux d’urbanisme.
Le centre communal d’action sociale dispose de la personnalité juridique et d’un budget propre ; le maire en est président de droit et la moitié des membres de son conseil d’administration sont désignés par le conseil municipal.
La loi 3DS du 22 février 2022 permet de définir localement les objectifs de logements sociaux au moyen d’un contrat de mixité sociale signé par le préfet et le maire.
📌 En cas de colocation, la somme des loyers perçus auprès de tous les colocataires ne peut dépasser le loyer applicable au logement.
★ À maîtriser
📌 Dans chaque canton, deux conseillers départementaux sont élus au scrutin binominal à deux tours, les candidats se présentant en binôme composé d’une femme et d’un homme.
📌 Le président du conseil départemental, élu par le conseil à la majorité absolue lors de la première réunion suivant l’élection, est l’organe exécutif du département.
L’action sociale représente environ 60 % du budget départemental et constitue la compétence essentielle du département.
Le département construit, équipe et entretient les collèges, tandis que l’État conserve la responsabilité pédagogique.
📌 La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétence des départements et des régions afin de clarifier leurs compétences et de limiter les doublons et enchevêtrements.
Compléments
Le conseil départemental doit se réunir au moins une fois par trimestre et établir son règlement intérieur dans le mois suivant son installation.
La commission permanente comprend le président, des vice-présidents représentant au maximum 30 % des membres du conseil, et éventuellement d’autres membres.
Le SDIS est un établissement public doté de la personnalité juridique, rattaché au département par les lois du 3 mai 1996 et du 13 août 2004.
Le département adopte le schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale en concertation avec le préfet et verse, sauf exceptions, les prestations légales d’aide sociale.
Le département met en œuvre l’aide sociale à l’enfance, l’aide aux personnes âgées et le revenu de solidarité active (RSA).
Depuis la loi du 13 août 2004, le département recrute et gère les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges.
Le département gère les réseaux de bus hors agglomérations, le transport scolaire extra-urbain et la protection et la gestion des espaces naturels sensibles.
📌 La loi 3DS du 22 février 2022 autorise l’expérimentation, dès 2023 et pendant cinq ans dans les départements volontaires, de la recentralisation du RSA par transfert à l’État de son instruction administrative, de la décision d’attribution et de son financement.
📌 Les collectivités qui le souhaitent peuvent recevoir le transfert de routes nationales non concédées, prioritairement les départements et en coordination avec les régions.
★ À maîtriser
Les conseillers régionaux sont élus pour six ans au scrutin de liste à deux tours, selon un système combinant scrutin majoritaire et proportionnel, avec des candidats répartis en sections départementales.
Au premier tour, une liste obtenant la majorité absolue reçoit un quart des sièges, et les sièges restants sont répartis à la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages.
La commission permanente remplace le conseil régional entre ses réunions et peut recevoir délégation de compétences, sauf en matière budgétaire, qui relève du conseil régional lui-même.
La loi NOTRe du 7 août 2015 renforce le rôle régional en développement économique, notamment pour soutenir les PME et les entreprises de taille intermédiaire, et prévoit un SRDEII fixant les orientations régionales pour cinq ans.
Compléments
Le conseil régional se réunit en formation plénière au moins une fois par trimestre, et les conseillers reçoivent le rapport sur l’ordre du jour au moins douze jours avant la séance.
Le président du conseil régional prépare et exécute les délibérations, dirige l’administration régionale, peut déléguer ses pouvoirs et rédige chaque année un rapport spécial sur la situation de la région et son activité exécutive.
Le conseil réunit les catégories suivantes : des représentants des entreprises, des représentants des activités professionnelles non salariées, des représentants des syndicats de salariés, des représentants des organismes et associations agissant dans la vie collective, des personnalités qualifiées désignées par le préfet de région
Le conseil économique, social et environnemental régional donne des avis au conseil régional et à son président, peut être saisi par le préfet de région et peut aussi se saisir lui-même d’une question.
Entre 1972 et 1982, la région était un établissement public soumis au principe de spécialité, principalement compétent en matière de développement économique.
Les réformes de 1982 et 1983 ont notamment attribué à la région l’aménagement du territoire, les contrats de plan État-région, les transports régionaux, la formation professionnelle et l’apprentissage, les lycées, les musées régionaux et les archives régionales.
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inauguré l’acte II de la décentralisation.
La loi du 13 août 2004 a confié à la région la coordination des actions des collectivités territoriales en matière économique et l’élaboration d’un schéma régional de développement économique.
Après la loi du 13 août 2004, les régions ont recruté et géré 95 000 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées, auparavant agents de l’État.
Le SRADDT définit les orientations régionales d’aménagement, de mobilité, de lutte contre la pollution de l’air, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de logement et de gestion des déchets.
📌 La loi NOTRe confie à la région les transports routiers départementaux, à l’exception de la voirie départementale, et les transports scolaires, que la région peut déléguer aux départements.
📌 La loi 3DS du 22 février 2022 permet aux régions volontaires de recevoir la délégation de tout ou partie du fonds chaleur et du fonds économie circulaire de l’Ademe.
★ À maîtriser
Les institutions interdépartementales sont des établissements publics dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière, créés par délibérations concordantes de plusieurs conseils départementaux, même si les départements ne sont pas limitrophes.
Sur son territoire, la métropole de Lyon exerce les compétences autrefois dévolues au département et à la région.
La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé les intercommunalités, en faisant passer le seuil de population indiqué de 5 000 à 15 000 habitants et en organisant les intercommunalités autour de bassins de vie ; des dérogations pour les zones de montagne et les territoires peu denses prévoient un seuil minimal de 5 000 habitants, et les intercommunalités de 12 000 habitants récemment constituées sont maintenues.
La loi 3DS n° 2022-217 du 22 février 2022 précise la gestion des compétences des établissements de coopération intercommunale et leur coopération avec les communes, les départements et les régions.
La loi 3DS fixe au 1er janvier 2026 l’échéance du transfert de la compétence eau et assainissement aux communautés de communes, tandis que les autres formes d’EPCI exercent déjà ces compétences.
Compléments
Les délibérations créant une institution interdépartementale fixent son objet, son siège, sa durée, la répartition des dépenses entre départements participants et la composition de son conseil d’administration.
Le conseil d’administration d’une institution interdépartementale est composé de membres élus par les conseils départementaux, règle les affaires de sa compétence et élit un bureau auquel il peut déléguer une partie de ses attributions.
La loi du 2 mars 1982 a créé les agences départementales, établissements publics réunissant un département, des communes et des établissements publics intercommunaux pour apporter aux communes et intercommunalités une assistance technique, juridique ou financière.
L’entente interrégionale est créée par décret en Conseil d’État sur délibérations concordantes des conseils régionaux, et une région peut adhérer à plusieurs ententes.
Le conseil de l’entente interrégionale est composé de délégués des conseils régionaux élus au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne ; il élit une commission permanente à laquelle il peut déléguer une partie de ses attributions.
📌 L’entente interrégionale exerce, à la place des régions membres, les compétences expressément énumérées dans sa décision institutive.
Les syndicats mixtes organisent la coopération entre des collectivités de nature différente, notamment des communes, des EPCI, des départements et des groupements de régions.
La loi du 16 décembre 2010 a créé les métropoles et la loi du 27 janvier 2014 les a renforcées.
Au 1er janvier 2015, dix nouvelles métropoles ont été créées dans les villes suivantes :
La réforme de la métropole Aix-Marseille-Provence liée au plan « Marseille en grand », annoncé dans un discours présidentiel du 2 septembre 2021, restitue aux communes des compétences de proximité et rééquilibre les relations financières entre la métropole et ses communes membres.
★ À maîtriser
La collectivité de rattachement exerce un contrôle de tutelle sur l’établissement public uniquement si une loi ou un règlement le prévoit, conformément à l’adage « Pas de tutelle sans texte ».
Le principe de spécialité limite l’établissement public à l’activité pour laquelle sa personnalité morale lui a été conférée, alors que les collectivités territoriales disposent d’une clause de compétence générale.
Les EPA gèrent un service public administratif, tandis que les EPIC gèrent un service public industriel et commercial.
Un établissement public « à double visage » assure à la fois des missions de service public administratif et industriel et commercial, tandis qu’un établissement « à visage inversé » est qualifié d’EPIC alors que son objet, son statut et son financement ne correspondent pas à cette qualification.
Selon l’avis du Conseil d’État du 7 juillet 1994 relatif à EDF-GDF, un établissement public peut exercer des activités annexes si elles complètent normalement, sur les plans technique et commercial, sa mission principale et présentent un intérêt général directement utile à l’établissement.
Compléments
L’établissement public possède des organes et un patrimoine propres, peut disposer d’un domaine public et dispose d’un budget distinct de celui de l’État ou de sa collectivité de rattachement.
La distinction entre EPA et EPIC s’appuie sur trois critères :
Les EPA relèvent en principe du droit public administratif : leurs agents sont publics, leurs décisions sont des actes administratifs et les litiges relèvent de la justice administrative, sauf exception.
Les EPIC sont largement régis par le droit privé : leur personnel relève en principe du Code du travail et leurs contrats avec les usagers relèvent du droit privé.
Les ports autonomes sont cités comme des établissements à double visage, car ils exercent des missions de service public administratif et industriel et commercial tout en étant gérés comme des EPIC.
L’Office national des forêts, créé par une loi de 1964 et mis en place en 1966, est un organisme qualifié d’EPIC malgré une mission uniquement administrative, dont les personnels conservent la qualité d’agents publics.
Dans l’arrêt Société d’approvisionnements alimentaires du 24 juin 1968, le Tribunal des conflits a mis en évidence la fausse qualification d’un établissement public à visage inversé, à propos du Fonds d’organisation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA).
EDF peut produire de l’énergie à partir de déchets et participer à l’éclairage public, mais ne peut ni collecter les déchets ni intervenir dans la télésurveillance ou la domotique.
Dans l’arrêt Syndicat CGT de la société Clemessy du 11 juillet 2001, le Conseil d’État a précisé que les limites appliquées au champ d’activité d’EDF s’appliquent également à une société devenue sa filiale.
📌 Selon la loi du 30 décembre 1982, la SNCF exerce les activités qui se rattachent directement ou indirectement à sa mission principale et peut notamment créer une filiale pour transporter des voyageurs ou des marchandises par autocars ou camions.
★ À maîtriser
Compléments
La Banque de France, créée comme établissement privé le 18 janvier 1800, a été nationalisée par la loi du 2 décembre 1945, puis qualifiée par la loi du 4 août 1993 d’institution dont le capital appartient à l’État.
Le Tribunal des conflits a jugé le 16 juin 1997 que la Banque de France est une personne publique, puis le Conseil d’État a estimé le 22 mars 2000 qu’elle n’est pas un établissement public mais une personne publique de nature particulière ; la Cour de cassation l’a qualifiée d’EPA le 5 février 2002.
La loi de modernisation de l’économie de 2008 a fait du Groupe CDC, anciennement Caisse des Dépôts et Consignations et régi par les articles L.518-2 et suivants du Code monétaire et financier, une personne publique sui generis.
La loi Chevènement du 15 juillet 1982 a introduit les groupements d’intérêt public afin de fournir un cadre plus souple que l’établissement public et de remédier au développement des associations para-administratives dans la recherche.
★ À maîtriser
📌 Les entreprises publiques comprennent principalement les EPIC, personnes morales de droit public dépendant statutairement de la collectivité qui les a créés, et les sociétés publiques, constituées selon le droit commun des sociétés et détenues majoritairement par une personne publique ou une autre entreprise publique.
Les entreprises publiques sont régies par un droit hybride dans lequel le droit privé constitue le droit commun et le droit public le droit d’exception.
Les entreprises publiques relèvent principalement du droit privé, tandis que le droit public y joue un rôle d’exception.
📌 Les EPIC sont soumis au principe de spécialité, qui les empêche d’exercer leurs compétences en dehors de la mission définie par la loi ou le règlement.
📌 Les EPIC ne peuvent ni recourir à l’arbitrage dans les conditions de l’article 2060 du Code civil, ni être mis en faillite, contrairement aux sociétés publiques soumises au droit commun des entreprises. - Conseil d’État, 6 juin 1986
Les privatisations engagées par des lois de 1986 puis de 1993, prolongées après le changement de majorité politique de 1997, ont réduit le nombre d’entreprises publiques sans faire diminuer fortement leur effectif, qui restait d’environ 1,5 million de salariés.
La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 a changé le statut de la SNCF sans la privatiser : depuis le 1er janvier 2020, elle est une société nationale à capitaux intégralement détenus par l’État et incessibles.
Le contrôle traditionnel des entreprises publiques repose sur une tutelle ministérielle à double détente, sectorielle et financière, exercée notamment par des directives et des pouvoirs d’approbation portant sur certaines participations, certains comptes et les budgets.
La réforme du contrôle a développé la régulation par des autorités administratives indépendantes et créé l’Agence des participations de l’État par décret du 9 septembre 2004 pour représenter l’État actionnaire, élaborer des stratégies pluriannuelles et moderniser le contrôle des entreprises publiques.
Compléments
La structure relativement rigide des EPIC peut faire obstacle à une gestion concurrentielle efficace.
En raison de leur statut de personnes morales de droit public, les EPIC peuvent bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique, selon des avis du Conseil d’État du 26 avril 1946 et du 18 janvier 1949.
Le Code du travail s’applique principalement aux salariés des entreprises publiques, qui disposent des mêmes droits collectifs que les salariés du secteur privé et relèvent des conseils de prud’hommes pour les conflits du travail.
Certains salariés d’entreprises publiques relèvent de statuts réglementaires particuliers ou d’un statut de droit public, notamment à la SNCF, EDF, GDF, Aéroports de Paris, à l’ancienne Poste, à l’Office national des forêts et à l’Imprimerie nationale.
France Telecom, La Poste, EDF, GDF, la SNCF et EADS regroupaient les deux tiers des salariés des entreprises publiques.
La loi PACTE de 2018 a modifié les seuils de détention de l’État afin de permettre la privatisation d’Aéroports de Paris et de nouvelles cessions de capital sous le seuil de 50 % détenu par l’État.
La loi du 13 août 2004 a transféré aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la propriété et la gestion de 150 aérodromes civils de l’État sans intérêt national ou international.
EPIC : personne publique ; société publique : société de droit commun à majorité publique
★ À maîtriser
📌 Les personnes privées chargées d’une mission de service public sont soumises au principe de spécialité, qui limite leur action aux missions qui leur sont attribuées.
Les personnes publiques créées en dehors des catégories traditionnelles comprennent notamment les groupements d’intérêt public, dont la personnalité publique a été reconnue par le Tribunal des conflits le 14 février 2000, et certaines autorités administratives indépendantes dotées d’une personnalité morale distincte de l’État. - Groupement d’intérêt public « Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris »
Les associations et les ordres professionnels permettent une participation des usagers ou des professionnels à la gestion du service public, notamment par l’élection de représentants issus des personnes concernées.
📌 La création d’un établissement public procède d’un acte unilatéral et peut nécessiter une loi pour créer une nouvelle catégorie, tandis que les associations et les GIP sont créés par contrat.
Compléments
Le 31 juillet 1942, la décision Montpeurt a consacré la reconnaissance des organismes professionnels privés chargés de missions de service public. - Conseil d’État
Le 2 avril 1943, la décision Bouguen a reconnu le rôle de service public de l’Ordre des médecins. - Conseil d’État
Parmi les autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité morale figurent :
Les associations syndicales libres se forment par consentement unanime des propriétaires intéressés et sont administrées par un syndicat composé de membres élus parmi ces propriétaires.
Les 41 membres du Conseil national de l’ordre des médecins sont élus parmi les conseillers départementaux, eux-mêmes médecins, et l’un d’eux est désigné par l’Académie nationale de médecine.
La commission des sanctions de l’AMF compte 12 membres, dont 6 désignés par le ministre chargé de l’économie pour leur compétence financière et juridique après consultation des organisations professionnelles, ainsi que deux représentants des salariés des prestataires de services d’investissement.
La création d’un groupement d’intérêt public permet d’associer plusieurs personnes morales de droit public entre elles, ou des personnes morales de droit public et de droit privé.
La convention constitutive d’un GIP détermine l’organisation du service public et présente, à ce titre, un caractère administratif. - Conseil d’État, Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales–Force ouvrière, 14 janvier 1998
Création contractuelle → gestion plus souple que celle des établissements publics
| Critère | EPA | EPIC |
|---|---|---|
| Activité | Service public administratif | Service public industriel et commercial |
| Droit applicable | Droit public administratif en principe | Droit privé largement applicable |
| Personnel | Agents publics | Code du travail en principe |
| Contrats avec les usagers | Non précisé dans le cours | Droit privé |
| Organisme | Création | Régime ou caractéristique |
|---|---|---|
| Établissement public | Acte unilatéral | Une loi peut être nécessaire pour créer une nouvelle catégorie |
| Association | Contrat d’association | Participation des usagers et relations principalement privées |
| GIP | Convention constitutive | Contrat administratif organisant le service public |
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1. Une décision gouvernementale doit être mise en œuvre par les services de l’État. Quel rôle la Constitution attribue-t-elle à l’administration dans ce cas ?
2. Quel pouvoir général l’article 21 de la Constitution attribue-t-il au Premier ministre ?
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Que confie l’article 20 de la Constitution au Premier ministre concernant l’administration ?
Il dispose de l’administration, chargée d’exécuter les décisions gouvernementales.
Quel pouvoir l’article 21 de la Constitution attribue-t-il au Premier ministre ?
Le pouvoir réglementaire général.
Quelle règle l’arrêt Meyet du Conseil d’État a-t-il posée le 10 septembre 1992 ?
Un décret délibéré en Conseil des ministres ne peut être modifié que selon la même procédure.
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